行政事業單位內控管理建設問題及解決對策

張麗梅 張偉

摘 要：行政事業單位的內部控制是“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式。本文結合新《預算法》，主要從預算編制和預算執行兩個方面，探討行政事業單位在內控管理中存在的問題及解決方法。

關鍵詞：內控規范;預算編制;預算執行

一、行政事業單位內部控制的基本理論

隨著內部控制理論的不斷發展，內部控制的覆蓋面也越來越廣。在我國，財政部于2012年11月正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（簡稱“內控規范”）。《內控規范》第一條明確規定：“為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據《會計法》《預算法》等法律法規和相關規定，制定本規范。”這一條明確指出，制定《內控規范》的依據以及制定和實施《內控規范》的意義。再從行政事業單位的特點以及新《預算法》的具體定義來看，行政事業單位的規范管理可以理解為“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式。換言之，認真貫徹執行《預算法》是實現行政事業單位內部控制管理的重要目標。

二、行政事業單位預算編制內控存在的問題及措施

1.預算編制中存在的內控風險

預算編制未充分考慮單位發展規劃、工作計劃;預算編制方法不科學，不規范，預算數據缺乏科學性，論證性，合理性;預算編制各環節信息脫節，各自為政，缺少統一的監督與管理。

2.因預算編制業務內控失效產生的問題

（1）違反預算法中的相關規定，“各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。具體表現在：次年編制年度決算報表時，發現某項目預算支出數小于決算支出數。這固然是因為預算編制數據的不合理導致，同時也體現出單位在日常經濟業務管理上存在一定的弊端。

（2）預算審批不嚴謹或者缺乏審核的依據，預算執行率偏低或者執行率超過100%。

（3）預算控制數的分解不合理，預算項目之間串用、挪用的情況一定程度上存在。

3.預算編制內部優化措施

（1）確立預算編制的控制目標。隨著新《政府會計制度》改革的大力推進，預算績效管理與政府績效管理也加大了行進的步伐。其中，預算目標設定是重中之重，正確、合理的績效目標是正確、合理進行績效評價的先決條件。總體而言，預算編制要依據政府編制預算的總體要求和財政部門的具體部署、部門職能及事業發展規劃，科學、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃，報送績效目標。績效目標可做到定量與定性相結合，比如預算產出可以設定數量目標、成本目標等定量指標;預期效果可以設定社會效益、經濟效益等。

（2）明確預算審批業務的責任主體。實際工作中，預算編制牽頭部門一般為單位的財務部門。單位財務部門依據財政部門下達的預算項目進行分解，下達到各個業務部門。在此期間，組織舉辦預算編制業務的工作會議，會議中要明確各部門職責，并根據單位內控管理制度，明確預算編制工作的總負責人。同時，總負責人要在會議中作具體工作部署。

（3）收集各業務部門預算編制數據，嚴肅會議機制。開展第二次預算編制會議，可以參考CMA管理理論，會議采用推進式探討法。即在會議中，各業務部門對數據的合理性進行逐一論證說明，需要從多個維度進行論述。會議全程記錄，以保持其客觀性和真實性，且啟用“議事決策問責機制”，將決策責任具體落實到個人。讓決策效果與相關責任人的升遷降免和經濟獎懲相掛鉤，使決策得到嚴格落實與執行。

（4）預算批復。由總負責人進行預算草案的最后批復。相關預算編制論證資料要裝冊留檔，作為履行內控機制的相關佐證材料，也可以作為內審查證的資料。

三、行政事業單位預算執行內控存在的問題及措施

1.預算執行中存在的內控風險

部分行政事業單位未建立健全支出業務內部管理制度，未按照國家相關政策文件并結合單位自身的實際情況制定支出業務細則;支出業務相關崗位設置不合理，或者職責不清晰;支出審核風險;支出不合理，隨意追加經費;缺少支出的過程監督等。

2.因預算執行內控失效產生的問題

（1）突擊花錢現象嚴重。從相關案例來看，很多單位1―4月份的執行率偏低。而在兩個階段爆發性地支出，一個階段是6―8月份，另一個階段是11月份。這種現象的發生與單位的預算執行管控不嚴是息息相關的。

（2）預算項目支出方面存在串用、挪用的情況。雖然很多單位按照內控管理的要求對人大批復的預算指標數進行了分解及下達，因分解缺乏科學性、合理性導致預算明細不符合單位實際業務情況，最終出現項目支出串用、挪用的現象。

（3）出現與政策法規不相符的支出。比如從公務費中列支大型修繕費用。

3.預算執行內控優化措施

（1）建立健全支出業務內部管理制度。這也是《內部規范》中明確提到的。單位可以按照支出類型分別設立管理細則，比如會議費管理細則、差旅費管理細則等。與此同時，依據相關法律法規編制支出事項的開支標準，并附上相關依據，讓支出有法可依，有據可查。

（2）建立科學完善的支出管理流程。其一，設計支出管理流程突出制衡性原則。體現在：完成某個事項的支出需要有來自不同且獨立的部門相互監督、相互證明來完成。

其二，重視事前申請與支出事前審批。表現在：設立支出與審核關鍵崗位制，人員配置應具備一定的專業技能和職業素質。

其三，不具備設立關鍵崗位制度的單位可啟用輪崗制度。實操中，結合行政事業單位機構人員分配現狀，很多單位一部分崗位職責是通過第三方機構來協助完成的。比如某所新成立的中心幼兒園，編制人數才5人。若按內部控制的要求，在各個業務層面設立關鍵崗位，基本不太可能實現。針對這種特殊情況，可以讓不具備設立關鍵崗位制度的單位啟用輪崗制度。

（3）加強對支出業務的過程控制，包括每月編制支出業務分析報告，年中審計，落實預算責任人的監管作用。

其一，每月定期召開單位支出業務報告會。參會人員包括預算編制責任人，各部門責任人在會上對所在部門的各項支出做出具體的解釋與說明，對下階段的支出做出預估并形成文字。會上要重點講述預算執行差異率形成的原因以及后期要注意的事項，會后形成報告文字裝冊留檔。

其二，具備內部審計功能的單位，可以在年中對支出情況進行一次全面或者重點項目審計，對相關問題進行剖析，事后整改監管。不具備內審職能的單位也可以抽調具有相關背景的獨立人進行審計。

其三，落實預算責任人在預算執行過程中的監管作用。一般情況下，預算責任人是單位負責人，應該落實責任人的監管作用，尤其體現在單位對重大事情的決策上，如“三重一大”的集體決策。事實上，集體決算的前提是事前論證，若沒有充分的調查與論證，集體決算也是流于形式，起不到決定性的作用。單位應該建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，提高議事過程的科學性。單位議事決策的權責劃分應科學合理，形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的運行機制，確保重大經濟活動都經集體決策;還可以按照管控事項的性質與管理要求，結合單位實際情況，啟用歸口管理的模式。總之，監管控制可以從各個維度形成合理，共同做好這項工作。

參考文獻

1.張慶龍.新編行政事業單位內部控制建設原理與操作實務.電子工業出版社，2017.

2.張俊杰，李滿威.行政事業單位內部控制建設概論與范例.經濟科學出版社，2018.

3.財政部預算司.中國預算績效管理探索與實踐.經濟科學出版社，2013.

（責任編輯：王文龍）