基層工作中形式主義成因及對策

富新梅

[摘? 要]當前在基層工作中出現重視形式而不關注工作實效問題，嚴重背離我黨求真務實優良傳統作風。本文分析基層工作形式主義表現及危害，從基層干部自身以及機制層面深究其原因，提出解決形式主義問題之策。

[關鍵詞]基層工作;形式主義;機制

[中圖分類號]D267? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）07-0036-06

近年來，基層工作存在嚴重的重‘痕不重‘績，留‘跡不留‘心的現象。“痕跡主義”是源于對“痕跡管理”的歪曲解讀，科學適度的痕跡管理，可以檢驗過程真偽、提高工作質量，但當前顯然背離了初衷被歪曲解讀成為“痕跡主義”，這種新形態的形式主義嚴重增加基層工作負擔，影響基層工作實效。[1]近幾年，在全國基層工作中浮現出較多過度“痕跡管理”現象，走馬觀花式的調研，翻閱文件式的督查考核，部分地區甚至出現問責“湊數”，以有無“痕跡”決定是否有“成績”，諸多現象又產生了不健康的工作導向，影響惡劣。導致基層干部長期處在文山會海、迎檢送檢等準備材料、制作材料、接應檢查的工作之中，占用大量工作時間。“痕跡主義”現象在基層泛濫，形式主義、官僚主義等“四風”屢禁不止，嚴重阻礙基層工作健康持續發展，影響中央精神在基層在人民群眾中落地生根。

2018年5月中央印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》明確要樹立重實干重實績的用人導向。2019年3月印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》制定五項工作要求切實為基層干部減形式主義之負，讓基層干部能把更多的精力投入到深入群眾、了解群眾困難，為群眾解決困難的實干工作之中。當前我國正處在爬坡過坎的改革關鍵時期，國家經濟全面轉型升級的同時為全面建成小康社會的脫貧攻堅戰也進入最后時刻，鍛造一支有信仰、重實干的干部隊伍尤為重要，在全黨嚴厲整治“四風”進程中，深刻挖掘唯“痕跡”論等形式主義的內在原因，對癥下藥，健全制度，以務實精神鍛造干部隊伍，在全國上下形成一支團結一心、能干實事的高效率的干部隊伍，加速推進全面建成小康社會進程，為實現中華民族偉大復興的中國夢注入源源不斷的推動力。

一、基層工作形式主義表現及危害

（一）“高頻走場式”督查檢查，占用基層干部大量工作時間

“上面千條線，下面一根針”，基層干部是深入貫徹落實中央精神的“最后一公里”。基層干部只有真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，熟悉民情，了解民意，才能做好人民群眾的發言人。基層干部深入基層，接觸群眾才能深入了解民意社情、解決群眾困難、貫徹落實好政府的各項政策。科學適度的督查檢查可以及時了解掌握干部的工作情況，群眾的需求反饋，及時根據群眾需求科學調整工作。但是高密度低實務“走秀式調研”的督查檢查，表面看似體察民情、檢查工作，但方式方法“套路化”無新意，占據了基層干部的大量時間和精力，嚴重拖累基層工作的進程與質量。

1.基層干部忙于接應高頻檢查，工作時間被擠壓。深入群眾一線的基層干部大事小事忙于為民奔波，艱苦的環境、瑣碎的公務都沒有讓他們對工作有絲毫的懈怠，反而是為應對“走過場”式的各種形式的督查檢查而筋疲力盡。[2]基層干部曾反映迎檢工作都已常態化，各層級各類型檢查隊伍高頻來查，且檢查考核形成“教育成效看筆記、活動開展看影像、執行規定看臺賬、工作質效看材料”的重要標準和固定流程。“上有所好，下必甚焉”，以至于出現“干得好不如匯報好，匯報好不如PPT做的好”的可怕論調。基層單位為接待應對檢查，需要準備堆積如山的資料，為了能讓檢查材料呈現出的工作細致全面，基層干部就書面完善細化工作材料，導致現實工作出現要么千方百計去留痕，要么想方設法來補痕，無形中陷入了事務性的資料堆疊工作，[3]嚴重擠壓了基層干部用于走村串戶了解民情、為群眾解決問題的時間和精力，降低了工作效率，影響工作質量。

2.“走場式”“套路化”督查，重檢查輕反饋。各層級檢查組大致分兩類，一類為承擔本職工作的同時肩負檢查工作任務，此類檢查組因工作內容多、任務重而影響檢查工作的時間與實效;另一類為固定時間段內專門負責固定檢查任務，此類檢查組一般組員人數有限，檢查時間限定，檢查區域面積大、點多，現實中也影響了檢查的實效。同時檢查組的檢查工作也需接受上級領導的檢查，最后使工作開展淪為為應接完成檢查為目的的循環，“走場式”檢查的出現自然不足為奇，檢查組“走場式”檢查偏愛對材料翻閱式的檢查，對實地參觀式的視察，對檢查意見空泛式的反饋。檢查意見的反饋報告中常見如：“通過對xx檢查，發現對于xx重視度不足，仍有欠缺，需要完善”此類空泛而含糊的行文，并未提出任何實踐性問題，給出可操作性的建議，如此的“套路化”的督查反饋根本沒有意義。[4]

（二）扭曲問責制度的泛化問責，導致人人自危

有權必有責，失責必追究的問責機制一直是我國約束權力的一種重要手段，《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等都對問責的適用標準、適用方式等做出了明確的規范要求。如何問責？在工作中應把握兩點，第一嚴格執行黨紀國法，做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究;第二依據事實，嚴格把握政策和程序要求。[5]因此，科學合理的適用問責不但能及時糾正工作中存在或出現的錯誤，提高工作質量，同時也能通過給各級干部施加一定的責任壓力，促進他們認真做好工作，提高工作質量。科學的問責對工作有正向促進的作用。然而必須明確不能把問責數量作為衡量整治力度或整治效果的標準。如果違背了問責制度的初衷，把問責數量作為考察整治效果的標準或政績評判依據，基層部門就會為了拼湊數量而挖空心思找尋問責由頭，出現“泛化問責”，最終出現或為“拼湊政績”，或為“息事寧人”，或為“敷衍塞責”，甚至“軟柿子”都會成為被問責的理由。為拼湊問責數量開始小題大做、吹毛求疵、突擊檢查、釣魚執法，甚至交易問責數量。[6]問責機制演變成了為問責而問責、頂著高帽子、大名頭的小題大做，吹毛求疵。基層干部怕被問責開始尋找各種應對之策，最終問責與不被問責都彌漫著形式主義色彩。

1.為了問責而問責，以“數量”彰顯“積極作為”。當問責數量成為考核政績標準時，問責數量的重要性就遠高于問責本身，一些部門為追求最終的問責數量，問責工作中自然就會出現小題大做、上綱上線，吹毛求疵式的問責，沒有大問題就想方設法找尋各種小問題然后上綱上線的追加處分，出盡各種名目向基層干部追加責任，如此拼湊問責數量的做法使問責機制成為彰顯形式主義、官僚主義的新方式。

2.簡單化的拔高上線，基層干部無力辯解。簡單化的拔高上線式問責讓許多基層干部無力辯解、無法反駁，如不能及時接聽上級的電話而被斥責“嚴重阻礙脫貧攻堅進程”，扶貧手冊中寫錯兩個標點符號，被全縣通報。如此問責引發諸多基層干部的反感。現實中出現民意民情不能及時上報，上級層層加碼下達政策任務，壓力聚集基層干部，基層干部無奈只能形式應對的現象。有些干部領導甚至成為“指尖”二把手，就知道開會施號發令，在責任面前卻互相推諉。最后產生一種誤導，使工作進入了匯報材料比所匯報的工作內容重要，文件書面傳達比文件精神落實更重要，形式比內容更重要的誤區，最終也會導致形式主義風氣日趨盛行。

（三）“文山會海”坐而論道，文件學習重于文件落實[8]

形式主義在工作中不斷呈現出新形式新樣態，使其變得更具復雜性和隱蔽性，在不同的發展階段、不同的部門其表現形式不同，在基層工作中的形式主義作風擠壓了基層干部的工作時間和工作精力，基層干部工作開展的實效打了折扣，直接影響了人民群眾的利益，也不利于人民群眾對基層干部工作的認可。

1.“文山會海”占用大量工作時間。2019年3月，中央印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》專門提出著力解決文山會海問題，可見文山會海所產生的不良影響的嚴重性。因為當前各個部門已經習慣進門看材料、調研聽匯報、總結用大會，現實中中央精神傳達靠文件、政策貫徹落實靠文件、指示反饋靠文件，因此形成眾多內容雷同重復印發的文件材料。而文件傳達靠會議、文件學習靠會議、落實匯報靠會議，于是全體大會、中心組會、視頻會、專題會等各種層級多種名目會議。有報道稱一鄉鎮曾一天收文40多件，某基層干部一個月參加各類會議、活動、培訓87次。[9]各種文件傳達會議、工作安排會，各級別文件精神學習、專題匯報學習等都大量占用了基層干部的工作時間，甚至出現上班時間開會，下班時間工作的情況。基層干部坦言耗費大量的時間用來開會、學習和寫材料，那基層干部用來深入群眾，解決群眾困難的時間就被嚴重擠壓，直接影響了基層工作實效。

2.“文山會海”導致學習、工作流于形式。文山會海在一定程度上促使了會議、學習在內容上流于形式，導致在基層工作中對會議要求制定工作指南，安排學習、匯報等工作重視度不高，形式化明顯。如工作指南千篇一律;學習匯報名義為借鑒、實為抄襲拼湊;考核標準不對實際情況做全面的分析考慮而簡單化使用“一刀切”;借鑒經驗不考慮具體情況照搬照套等。導致會議、學習占用了時間卻無實效，如此工作無創新性事小，脫離實際事大，嚴重挫傷了基層干部的工作積極性。

二、基層工作形式主義的原因分析

（一）對中央精神、國家政策理解不透

從根本上說，過度重視“痕跡管理”是一些地方單位和部門對中央精神、國家政策沒能充分吃透、理解。如，精準扶貧脫貧攻堅戰是我國全面建成小康社會的重要途徑，黨中央全面動員各級干部深入貫徹落實中央精神，集中主要精力做好脫貧攻堅工作。然而一些地方單位和部門對此未能完全透徹理解，單純口號式機械傳達，形式主義執行任務，導致行動少、落實差，向上以完美的“痕跡”虛報功績，向下則常用運動式行政施壓基層干部，從而催生基層“表格工程”“手冊工程”等。具體來說，形式主義由源頭至下“傳染”：基層干部職務小、任務重，責任大，政策層層傳達到基層就是真槍實干，但長期面對“時間緊、任務重”的運動式行政，動不動被限定多少天之內完成的工作，對于基層干部而言，一邊是上級任務考核的壓力，一邊是具有“一票否決”權利的基層群眾維穩等常規性重點工作，雙重壓力緊逼之下，運動式行政打亂工作的節奏，上級的部署只能填表交差，從而逐漸被形式主義同化。

（二）部分干部黨性修養缺乏

形式主義盛行，體現了部分干部的世界觀、價值觀、人生觀出現偏差，黨性修養嚴重缺乏。[10]一是政治立場不堅定，沒有堅定地站在人民群眾的立場上，私心重，總是想自己如何升官發財，把為人民服務看作是實現個人目的的手段。工作中只關心數字政績，無視群眾的生活的切實需求;只關心自己升官加薪，忽視國家政策的切實落實;只關心樹立自身權威，而無視基層的民主呼聲。二是文化修養不足，缺乏工作所需的專業知識及馬克思主義哲學素養。領導干部缺乏專業知識積淀，指導工作中易跑偏走錯，會選擇通過形式主義花架子來掩飾自己知識的短板。缺乏必要的馬克思主義哲學素養，在工作中容易出現重點不分，主次不清，難以做到實事求是的現象。三是缺乏實踐經驗，導致面對工作手足無措，又無經驗可以借鑒，只好“想”怎么做，就怎么做，這就為形式主義打開了方便之門。而“痕跡管理”的泛濫，也是一部分干部政治立場不堅定，責任感缺失的直接后果，從中凸顯其作為人民干部政治立場不堅定，不具備正確的社會主義價值觀，責任感薄弱、官僚主義之根深將嚴重危害組織的健康持續發展，極大影響民生工程發展，阻礙現代化和諧社會的建設與發展。

（三）制度建設不完善

一些地方單位和部門浮現的“四風”不良風氣，其治黨不嚴、管黨不力等風氣問題不是簡單的歷史遺留問題。在全面從嚴治黨的大背景下，形式主義的風氣在某些單位和部門仍沒有明顯改善，深層次來說是單位和部門的機制存在問題。一是當前的選人用人機制以及對工作人員的考核機制存在漏洞，讓形式主義者不但并未受到任何問責懲戒，也未影響其升遷，現實中甚至存在因形式主義做的好反而得以升遷的現象，如此做法會讓在工作中堅守求真務實的人付出比形式主義者更大的成本卻少有或沒有回報，甚至更容易被問責。現實中便出現了“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”情況。[11]二是部分制度性規范存在脫離實際情況，影響具體操作，導致其在具體適用時因缺乏標準，適用難度大，最終淪為形式主義做派。三是制度建設只唯上。在制度建設上我們要相信人民群眾、依靠人民群眾，人民群眾才是鑒定形式主義者的專家權威。[12]但現實中只唯上，脫離群眾的現象普遍存在，對某些干部來說，制度僅僅是白紙黑字的規章條例，而不是其工作行為的指導和約束。當制度形同虛設，反省意識缺失，工作執行效果可想而知，政策的貫徹落實很可能在“中間一公里”斷層，走不到“最后一公里”。

三、破除基層工作形式主義的對策

《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》將2019年確定為“基層減負年”，著力解決困擾基層的形式主義問題，為基層干部減負，并提出五項工作要求。讓中央的減負精神切實在基層落地生根，讓對形式主義的整改不要淪為“形式整改”導致“整改形式化”的“鬧劇”再出現。

（一）內化中央精神，正確區分“形式”與“形式主義”

減負通知印發后也被多省傳達或細化，如云南省提出7大方面28條舉措，湖南推出12條“人大特色”切實推進減負工作。我們在落實文件精神上需要動真心、下狠勁，嚴格按照文件精神安排布置工作，杜絕形式主義。

在解決形式主義問題的同時，應準確界定何為“形式主義”，準確鑒定工作中的“形式主義現象”，不能盲目把“形式主義”泛化。要明確“形式”不等于“形式主義”，不能把講政治、講學習認為是在搞“形式主義”。任何事物本質上都是形式和內容的統一，任何事物所具有的實實在在的內容、目標必須要通過一定的形式、方式來呈現、實現。[13]可以這么說，形式有時就是程序，實質要靠程序來實現，認真完成好每個程序后實質的意義自然破繭而出。作為黨員干部，要為人民服務，要將中央精神、國家法規政策貫徹落實到基層的“最后一公里”，不去加強學習理論，不去深刻領悟思想，這與人民干部的身份不符。

當前基層單位干部工作點多、線長、面廣、任務重，容易產生懈怠情緒，但仍然要明確，細致深入地做好人的思想政治工作絕不是“形式主義”問題，要教育引導黨員干部提高黨性修養，堅定政治立場，樹立正確政績觀，從思想和行動上堅決根除形式主義，把更多時間和精力聚焦在干事創業上，真正為民著想，憂民之所憂，解民之所難。

（二）弘揚求真務實的優良傳統，營造良好的實干環境

千計萬策不如實干一招，千言萬語不如實績一句。中央精神貫徹落實到“最后一公里”應該重在“落實”，通過實干到底讓中央精神落地生根。做好上層部署、中層細化、基層行動，只有層層真正實干起來才能出實績。自上而下、自內而外，將實干滲透到每一層，才能實干到底。

1.領導干部帶頭求真務實。“領導干部一定要求真務實，工作要做到講實情、出實招、辦實事、求實效，領導干部要講真話，聽真話。[14]在工作中越是級別高的領導干部越應帶頭聽別人講真話、實話，在制定工作方針時要讓工作方針具有一定的前瞻性和指導性，但更關鍵的是能腳踏實地密切聯系實際情況，能讓工作具體落實。工作以追求實效為目標，不能好大喜功、更不能弄虛作假做表面文章。領導帶頭抓實干的務實求實的作風會帶動同事、下屬及整個單位的工作人員，形成一種自上而下的良好實干氛圍。

2.黨員干部作為“中堅力量”積極落實。黨員干部在黨風建設中起著決定性的作用，因此應該在驗證形式主義作風、解決形式主義問題的過程中發揮模范帶頭作用，在踐行“實干精神”營造“求真務實”工作環境時，抓住黨員干部這個“關鍵力量”，督促其發揮主觀能動性，改善領導隊伍作風，以身示范的自我革命帶動“大多數”基層干部脫虛向實，務實工作，從而形成“頭雁效應”。

3.樹立基層典范，強化實干精神。“典范本身就是一種政治力量”，大力宣傳實干務實精神的同時，通過干部回鄉日記、干部述職報告、調研考察等多方面深入發掘基層干部實干事跡，樹立基層實干典范，強化榜樣的引導效力。[15]傳播基層工作寶貴經驗，擴大正向積極影響，營造以實干為榮的濃厚氣氛，讓實干深入人心、付諸于行。

（三）科學合理的檢查監督，讓實干落到實處

1.轉變督查工作思路，督查重點在于幫助。科學合理的督導檢查不再是只為檢查基層干部是否完成工作，重點在于尋找工作受阻的原因，發現基層干部工作之難，為基層干部提供指導，幫基層干部尋找解決困難之策。讓基層干部卸下“重擔”，集中主要精力攻克主要任務，真正深入到群眾當中去解決問題。

2.建立盡職免責機制，做到科學精準問責。建立盡職免責機制，把問責和容錯結合，愛護實干干部。[16]對于出現問題的干部應通過實地走訪基層、走到一線、走進群眾中間，全面擴大視野、廣泛聽取意見、整合搜集意見，以見聞與材料相結合實現對基層干部工作情況的全面了解。對于已經勤勉干工作的干部，發現問題不能完全問責個人，更要回溯政策本身是否存在漏洞之處，從而實現優化以促進工作的開展。

3.強化基層群眾監督，打通上下全面監督。基層干部的工作是為人民服務，基層工作成果的直接受益者就是人民群眾，所以基層工作開展的好壞人民群眾最清楚。如精準扶貧工作重在“最后一公里”的落實上面，人民群眾是直接的受體，工作好壞直接影響他們切身利益，讓人民群眾來當形式主義者的鑒別者和監督者，是整治“四風”，破除形式主義的有效途徑。民主是最好的防腐劑，我們要相信人民群眾、依靠人民群眾，人民群眾是鑒定形式主義者的專家權威，民主監督是反對形式主義最好的方法。有了廣大群眾的監督與支持，切實強化群眾的監督權利，實現上下制約、相互監督的良好機制，就能徹底消滅形式主義作風，讓求真務實傳統、實干興邦思想指導人民公仆為民服務。

注釋：

①《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》提出：鮮明樹立重實干重實績的用人導向。堅持好干部標準，突出信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬，大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部。堅持從對黨忠誠的高度看待干部是否擔當作為，注重從精神狀態、作風狀況考察政治素質，既看日常工作中的擔當，又看大事要事難事中的表現。堅持有為才有位，突出實踐實干實效，讓那些想干事、能干事、干成事的干部有機會有舞臺。

②《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》提出：第一，以黨的政治建設為統領加強思想教育，著力解決黨性不純、政績觀錯位的問題。第二，嚴格控制層層發文、層層開會，著力解決文山會海反彈回潮的問題。第三，加強計劃管理和監督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。第四，完善問責制度和激勵關懷機制，著力解決干部不敢擔當作為的問題。第五，加強組織領導，為解決困擾基層的形式主義問題提供堅強保障。

③云南省委辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，通知共包含七大方面：1.政治建設方面。2.精簡文件方面。3.壓縮會議方面。4.規范督查檢查考核方面。5.完善問責追責機制方面。6.完善激勵關懷機制方面。7.加強組織領導方面。

④“人大特色”即湖南省人大常委會集中整治形式主義官僚主義的12條具體措施：1.嚴格執行重大事項請示報告制度。2.認真落實民主集中制。3.實行會議、文件年度計劃和審批制度。4.各類文字材料要簡明扼要。5.各類會議要務實有效。6.精簡內刊簡報。7.深化“真調研”工作。8.改進執法檢查方式方法。9.立法工作堅持務實管用。10.加強代表意見和建議的督辦工作。11.加強與省直相關部門的溝通銜接，和市州人大常委會的聯系指導。12.改進黨風廉政建設責任制考核。

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