中國山洪溝現狀及防洪治理對策

馬美紅 黃先龍 何秉順 任洪玉 常清睿 李青 李存磊

摘要：為了推動重點山洪溝治理項目更好地開展，與所在小流域的監測預警系統和群測群防體系等相結合，形成綜合防御體系，通過數據分析、案例研究、現場調研、經驗總結等方法，在闡述山洪溝定義的基礎上，綜述國內外山洪溝治理研究技術，介紹我國重點山洪溝治理項目的現狀，共規劃治理山洪災害危害重的重點山洪溝1 664條，建設了適合我國國情的專群結合的山洪災害防治體系，發揮了顯著的防災減災效益，然后從治理特點、治理部署特點、治理技術特點等方面進行分析。結果表明：中國山洪溝的整體分布、危害情況等與山洪災害防治區基本一致，具有覆蓋范圍廣、投資力度大、治理任務重、發生災害頻繁、基礎防御能力低、人類活動影響嚴重等特點。結合山洪溝治理存在的問題，提出密切結合非工程措施，管理和監督共同推進，多渠道籌集資金，建立激勵機制，強化技術、法律、宣傳等措施，以期實現最大限度地減少人民生命財產損失。

關鍵詞：山洪災害：山洪溝;存在問題;特點;防御對策

中圖分類號：TV122

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j .issn. 1000- 1379.2019.02.010

出洪溝又稱山區河道、山區河流，是山區小流域洪水的通道，主要指流域面積小于200 km、山洪災害嚴重、影響人口較多的河道：與中小河流區別在于流域面積小，具有比降大、流速快、沖擊力大等特點;當用于行洪時，洪峰流量大，歷時短，加上山區地形復雜，易導致水位暴漲暴落，引發洪水或者山洪溝兩岸的泥石流、滑坡等災害，即山洪溝災害[1]。

20世紀中期以來，集中分布在縣城、村鎮、人口密集居民點、重要基礎設施的山洪溝道一直未開展系統治理，一旦暴發山洪，危害特別嚴重。根據《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》（簡稱《總體規劃》）和《全國山洪災害防治項目實施方案（2013-2015年）》（簡稱《實施方案》）要求，我國開始加強對重點山洪溝進行防洪治理，即采取與非工程措施相結合的工程措施，通過修建堤防、護岸和清淤疏浚溝道等，提高居民點、重要基礎設施山洪溝的防洪能力，并在2013-2015年完成340條山洪溝的防洪治理[2]。

目前，山洪溝治理還處在探索階段，而所確定治理的河溝大部分未進行過科學的規劃和治理，存在部分項目選擇不理想、技術標準不完善、治理重點和原則把握不準、與非工程措施結合不緊密等問題[3]。本文對國內外山洪溝治理研究現狀進行總結，并利用全國山洪災害防治項目組統計的數據，分析中國山洪溝治理的現狀、特點，在此基礎上從防治方面探討合理治理山洪溝的對策和建議，以期為全國各省區正在開展的重點山洪溝防洪治理提供參考。

1 國內外山洪溝治理綜述

1.1 國外技術

國外針對山洪溝研究很早，如：日本山洪頻繁，水土流失嚴重，為了防止流域的暴雨、融雪等引起的山崩、滑坡、溪流河床及河岸侵蝕等導致的泥沙災害，主要建設山腹工程、砂防堤壩、溪流保護工程等[4]，并實施“關于在泥沙災害警戒區域等推進防止泥沙災害對策的法律”等非工程措施，確立實施工程措施和非工程措施的法律、制度[5];美國防洪主要以修建高標準防洪工程為基礎，重視非工程防洪措施，加強洪泛區的分區管理，實行洪水保險、洪水預警和臨時遷移等措施[6];印度政府在工程建設的同時重視非工程措施，如洪水風險圖的繪制與洪水保險、洪泛平原區劃、洪水預報預警等，并倡導與洪水共處的理念，始于1958年的洪水預報預警系統使大壩、攔河樞紐的優化調度更為可行，為印度的防洪減災提供了很多準確的信息[7];加拿大利用生物措施和工程措施，修建跨流域調水工程，同時大面積造林防治洪水災害[8];荷蘭將洪水管理與土地利用、自然資源和生態環境保護結合，擴大蓄水空間，提出了“還河流以空間”的防洪理念，采取的措施如疏浚河道、挖低漫灘（與自然開發相結合），甚至退堤、擴大漫灘等，這些措施可能只是暫時起作用，需要長期進行維護以減輕日益加劇的泥沙淤積的影響[9];德國通過在河流兩岸建堤筑壩，以及修建分蓄洪區和水庫，來防止洪澇災害，同時考慮遠距離保護區而設計長期蓄洪區和短距離保護區而設計短期蓄洪區，但分蓄洪區建設造價并不低廉，蓄洪區越小，則單位面積造價越高[10];歐盟則以非工程措施為主，并與工程措施結合，注重防洪與生態保護的和諧統一，如上游集雨區采取水土保持措施恢復植被，中游陡坡區采取修建谷坊、塘壩、小滯洪區等措施減小洪峰流量，溝口修建堤防、護岸工程等[11]。

1.2 國內技術

目前，我國山洪防御以工程措施為主，非工程措施為輔。我國沒有專門針對山洪溝治理工程的設計指導文件，治理主要參照《城市防洪工程設計規范》和水土保持工程規范等相關文件，研究多側重論證實施山洪溝治理的必要性以及探討治理存在的問題和改善措施[12]。如：孫曉英等[13]提出綜合考慮上游河道，確保河流行洪通道順暢：鄭玉蓉等[14]提出結合坡面攔蓄與溝道引排、工程措施與林草措施等，建設綜合防護體系，側重于對多沙粗沙區的治理;吳加寧等[15]提出針對山溪性河道，要因河制宜，保留河道灘地及生物的多樣性，降低河床的坡降，降低洪水位，減少洪峰壓力，同時可降低防洪堤的高度：楊文虎[16]論證了“以人為本”和“回歸自然”的理念：楊麗波[17]針對流域內溝道侵蝕嚴重，洪水、泥石流災害頻發的特點，強調生物措施與工程措施、保水與保土、治理和封禁、近期與遠期效益的“四個結合”;陳濤[18]提出以點為主、注重生態、強化防沖、統籌協調、經濟適用、防治結合的原則;席和[1]強調治理時要合理確定工程標準，保護和回歸河流原生態，防治洪水轉移及產生新的洪水隱患等;寧波市鄞州區強調通過工程治理措施因勢利導，致力于恢復自然植被等[19]。我國雖然著手進行山洪溝治理，但山洪災害最嚴重的地區，往往都是比較偏遠的山區，治理山洪溝仍面臨征地困難、地質條件復雜、資金不足、工程設施標準低、非工程措施不完善、預警手段落后等問題，以及怎么處理重點山區河道治理與流域綜合治理的關系，怎樣與非工程措施形成體系等問題，所以在山洪溝治理方面仍需要長時間探索。

本節為國內技術。

2 中國山洪溝治理現狀

我國在約19 800條山洪溝中選取重點防治山洪溝。選取原則：①山洪災害頻發，影響嚴重;②影響人口不少于2 000人：③影響范圍內一般有1個以上鄉鎮或2個行政村;④流域面積一般大于20 km、小于200 km2.同時要避免與其他項目重復、具有典型示范作用。共選取1 664條重點山洪溝實施工程治理[20]。

在確定治理的1 664條山洪溝中，除西藏、新疆等地區由于地廣人稀等特殊原因之外，其他地區山洪溝的集水面積均在200 km以下：平均集水面積為84km，平均溝道長19.6 km;設防的山洪溝約占1/3，山洪溝現有防洪標準在Sa-遇（含）以下的約占總數的86.6%。自中華人民共和國成立以來，所確定治理的山洪溝均發生過山洪災害。其中：西南地區、秦巴山區、江南丘陵地區和東南沿海地區的山丘區因山高坡陡，溪河密集，洪水匯流快，故山洪災害集中，暴發頻率高，易發性強，人員傷亡嚴重;而西北地區和青藏高原地區山洪災害相對分散，暴發頻率相對較低，人員傷亡較輕。總體來說，46.9%的山洪溝發生過造成人員傷亡的山洪災害事件，如甘肅岷縣納納河、耳陽河于2012年6月發生的山洪災害，導致59人死亡（含失蹤人員）;2013年8月16日，遼寧省清原縣特大型山洪災害造成77人死亡，直接經濟損失76.34億元：2013年7月10日，四川省都江堰特大型高位山體滑坡事件，造成45人死亡，116人失蹤，并造成嚴重財產損失。我國的暴雨主要集中在5-9月，因而我國的山洪災害也主要集中在5-9月，6-8月主汛期更是山洪災害的多發期[21]。

建設進度方面，2013-2015年已經治理340條山洪溝，山東、河北治理進度超過60%.建設工程量見表1，并已發揮了顯著效益，積累了典型經驗。如2015年8月，四川敘永縣“8·17”大型山洪泥石流災害中，由于清水河下游實施了山洪溝治理，因此洪峰水位雖然超過保證水位，但整個縣城無人員傷亡損失。

3 山洪溝治理情況介紹

3.1 治理特點

一是治理任務重。2013-2015年我國共安排治理340條山洪溝，占確定治理條數的20.2%。2013-2015年各省（區、市）治理山洪溝的條數占規劃治理的百分比見圖1。除天津治理任務已完成，河北、山東超過60%外，其他省（區、市）均在45%以下，僅11個省（區、市）超過平均治理進度，尤其是山洪災害常發且嚴重的云南、四川、貴州等西南地區僅完成15%。二是治理投資大。國家按每條山洪溝投資1 000萬元控制，不包括征地移民投資，投資概算166億元。但河道兩旁村莊、建筑物較多，山洪溝治理會涉及移民、房屋拆遷，而且山洪溝大部分地處偏僻山區，沿線鄉鎮經濟相對薄弱[18].自籌治理經費有限，一定程度上資金仍不足。三是災害發生頻繁，基礎防御能力低。中華人民共和國成立以來，確定治理的山洪溝共發生2萬多次山洪災害，死亡失蹤7 681人。表2列出了近年來部分山洪溝流域發生災害情況，可以看出危害相當嚴重。如2015年7月22日，黃山區賢村、上嶺、湯家、郭村等4條山洪溝山洪暴發，導致2 500人受災，直接經濟損失達960萬元。長期以來，山洪溝治理和維護進程一直緩慢，在上報已修建堤防護岸的山洪溝中，防洪標準5a（含）一遇以下的占86.6%，如湖北全部在5a（含）一遇以下，基礎防御能力偏低。四是人類活動影響嚴重，管理協調難度大。山洪溝道附近人們多沿河道建房，影響溝道行洪暢通，而且部分管理部門未盡責，導致村民任意侵占河灘地。同時隨著生態旅游的迅速發展，當地政府為發展生態旅游，存在沿溝道、山坡區建擋水壩、度假村等現象，加重了災害損失。山洪溝治理涉及水利、國土、氣象等多部門，項目建設工作涉及平級或不同層級單位多，各自為政，許多山洪溝因權限問題長期無人管理，缺乏統一規劃和功能定位[22]。

3.2 治理部署特點

全國確定治理的山洪溝共影響1 405個縣（區）2 150萬人，平均1.2條/縣（區），基本上覆蓋了山洪災害常發且人口分布較密集流域，涉及范圍廣，影響大。表3為確定治理的各區域山洪溝的基本情況占總體的比例，可以看出，山洪溝流域發生的山洪災害無論次數還是死亡（失蹤）人數均是中南地區居首，其次是西南、西北地區。這3個區域防治區面積占全國總防治區面積的66.9%，屬于山洪災害發生嚴重同時防御任務重的地區，即劃人治理名錄的山洪溝區域分布與山洪災害發生的嚴重程度一致。但是，山洪災害的突發性以及近年來全球氣候變暖的影響，決定了未發生過山洪災害的溝道也存在危險，同時無記載的山區河道也存在較大隱患。

3.3 治理技術特點

山洪溝治理主要是通過實施工程措施，提高重點溪溝段防洪標準。采用“攔、蓄、避、通、護”5字布置原則，即在山洪溝的關鍵斷面攔截下泄物體、保持河床穩定，保護下游重要設施;在上游和中游利用山塘、洼地滯蓄洪水，削減洪峰;在中游和下游利用撇洪溝、截洪溝、排洪渠將洪水撇向城鎮或重要設施下游;在下游保持河道暢通，維持河道過流斷面，并修建堤防、護岸。治理規范文件采用《中小河流治理工程初步設計指導意見》等，但與中小河流治理的區別是更加重視消能與防沖，重視河床固定與平穩水流，有目的性地攔擋巨石和樹木。水土保持與山洪溝治理可以互相促進，但區別是山洪溝治理投入資金有限，重在重要河段防洪標準的提高，而不是全流域綜合治理。

4 治理對策探討

目前，山洪溝導致的山洪災害發生頻繁，防洪標準低，如2015年7月22日，黃山區賢村、上嶺、湯家、郭村等4條山洪溝山洪暴發，導致2 500人受災，直接經濟損失達960萬元：2015年7月14日，重慶巫溪縣北門溝山洪暴發，將10多輛汽車沖人大寧河中，導致靠近大寧河的漫灘路無法通行。長期以來，由于山洪溝大部分地處偏僻山區，沿線鄉鎮經濟相對薄弱，存在專項資金移作別用現象，因此山洪溝治理和維護進程緩慢，即使已修建的堤防或護岸，很多屬于20世紀的舊土石擋墻，防御標準低。在已確定治理的山洪溝中，防洪標準5 a（含）一遇以下的高達86.60/0.部分省份納入治理的山洪溝防洪標準全部在5a（含）一遇以下;同時存在建成的工程配套不全、布局不合理、技術標準不完善、與非工程措施結合不緊密等問題。如治理山洪溝時很多未考慮河流的生態性和親水性，而且工程措施與非工程措施同時進行，部分省份歸屬不同的部門負責，難以將二者有效地結合等。為了解決上述問題，主要從建設、管理、資金、技術、宣傳等方面提出以下建議。

4.1 建設應密切結合非工程措施

目前，我國山洪災害非工程措施已經初步建成，山洪災害調查、監測預警系統和群測群防體系相輔相成。在重點山洪溝工程措施建設的同時，建議充分結合調查評價成果，如對于受災害威脅嚴重的人口密集區域、重要基礎設施安置區域可以適當提高治理標準，針對調查評價的山洪溝整體特點實施更有針對性的措施，進一步完善山洪災害防治體系。如2017年8月2日至5日，面對特大暴雨引發的嚴重山洪災害，遼寧省充分利用已建的山洪災害防治非工程措施，堅持群防、專防相結合，及時發布預警消息，安全轉移受威脅群眾1.28萬人，無一人死亡。

4.2 管理和監督應共同推進

重點山洪溝布局不合理，管理不嚴密，數據質量不過關，導致確定治理的山洪溝并未與當地的經濟狀況、生態環境保護狀況以及未來的發展規劃結合，建議明確山洪溝危險區及相關負責人的管理范圍，實行“定政策、定溝道、定考核、定人員、定責任”;健全山洪災害防治法律法規，不定期調查山洪溝的治理情況，嚴格追究存在治理問題的相關責任人責任：建議依據災害實際發生情況動態化規范覆蓋范圍，允許對治理名錄、范圍適當調整;注重保護、回歸河流原生態，合理確定治理標準，防止災害轉移為新的隱患：確保溝道行洪暢通和綜合功能的全面發揮。2017年7月，國家防汛抗旱總指揮部辦公室對11個省（區、市）縣級山洪災害監測預警系統進行抽查，針對北京、河北、山西、遼寧等地對監測預警平臺系統的監督不力等問題，積極督促開展整改。

4.3 資金應多渠道籌集

資金方面，建議建立多元化、多層次、多渠道的投資、籌資機制，如借鑒歐美國家的洪災風險分擔制，工程選址時依洪水危害程度確定承擔保險費用額度等：對于風景優美的山洪溝，在確保安全的情況下，鼓勵商業投資;成立山洪溝防御專項基金，動員社會各界、受益群眾捐助。獎懲方面，可根據建設進展情況差額化補助治理經費;提高對建設工程侵占、阻塞河道事件的懲罰力度;給予偏遠山區資金、技術支持;探索“投資、管理、受益”于一體的治理體系，提高人民參與治理和維護山洪溝的自覺性等。

4.4 技術應強化

加強對山洪溝災害形成機理機制的研究，制定《指導意見》的詳細解讀版本，探索符合各地特色的治理思路和模式：加大對新技術的研究力度，如運用天氣雷達進行山洪的短時段預警預報，利用“3S”技術對地表植被、洪流演進、滑坡體動態監測及對災情進行有效評估，指導搶險救災;加強計算機網絡的建設，建立決策科學的減災決策支持系統等;構建戶、專、群結合的治理模式，從技術、質量、進度等多方面推進山洪溝治理;籌建穩定的山洪溝道管理、技術人員隊伍;舉辦不同層次的培訓班，組織專家編寫適應偏遠山區、簡單易懂的技術手冊和培訓教材：設置不同級別的技術證書，鼓勵基層技術人員參加考核。

4.5 宣傳、演練應持續

建議持續加大對山洪溝流域防災知識的宣傳力度，利用電視、廣播、媒體、網站、微信、移動APP等豐富預警預報信息的發布方式;依經濟水平、治理規模等，因地制宜建設示范縣，不定期召開經驗分享會，制作通俗易懂的標語和宣傳掛牌，在示范點、繁華區設置山洪溝圖片、基礎知識展覽長廊，將山洪基礎防御知識和導游證書掛鉤等，引導人民提高自我防御水平，從自身防范災害的發生。如近年來，甘肅臨洮縣依托防洪體系建設和山洪災害防御非工程措施項目的實施，加大了對山洪易發區群眾的培訓、宣傳，通過設置山洪防御警示牌、發放山洪預警“戶戶知”明白卡、明確防災避險線路等措施，使全縣山洪易發區防災減災能力得到明顯提升。2017年7月，廣西靈川縣開展山洪災害防御實戰演練，首次采用無人機輔助搜救，進行實時監控追蹤、繪制災區地圖，為指揮部全方位掌握災情、及時作出對策提供依據。

5 結語

（1）不同的國家根據本國的特點，從不同的側重點開展重點山洪溝治理，積累了豐富的經驗。我國前期山洪溝治理主要含在中小河流治理、水土保持等項目中。當前，我國山洪災害防治措施立足于以防為主、防治結合，以非工程措施為主，非工程措施和工程措施相結合的方針。

（2）依照一定的原則，我國確定治理山洪災害危害嚴重、防御基礎薄弱的1 664條重點山洪溝，其區域分布與山洪災害發生的嚴重程度一致，受人類活動影響嚴重;重點山洪溝治理項目任務重，投資大;治理技術側重消能、防沖，重視河床固定與平穩水流，提高重要河段的防洪標準。

（3）結合山洪溝治理建設中存在防洪標準低、沿線鄉鎮經濟相對薄弱、與非工程措施結合不緊密等問題，主要提出密切結合非工程措施、穩定投資、規范治理以及強化宣傳培訓等措施。

（4）相對于西方發達國家和其他領域的科技發展，我國山洪災害防治研究起步較晚。雖經近幾年研究、探索和實踐，已初步形成一套較完整的具有中國特色的山洪災害防治方法體系，但仍有很多方面需要進一步深入研究，如新型實時水雨情監測技術（物聯網、雷達）應用，遙感技術、地理信息系統和GPS應用，基于大數據或機器學習的水文模式分析，高精度洪水分析預警技術，運行管理模式等。

2016-2020年，中央將繼續推進山洪災害防治項目，應抓住治理建設的有利時機，與所在小流域的監測預警系統、已完成的調查評價成果以及群測群防體系等密切結合，將主動防御代替被動防護，進一步推動重點山洪溝的治理工作。

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