以應急管理部設立看我國應急管理改革

聶嘉麗

〔內容提要〕從我國應急管理完善路徑入手，可以看出我國應急管理完善過程中均以某特定事件或時間為節點，2018年3月國務院機構改革建立“應急管理部”，無疑是對我國應急管理工作的推動。本文通過“湖北興山客車墜崖事故”與“重慶市萬州區公交車墜江事件”對比，發現建立“應急管理部”可對《突發事件應對法》中的不足進行彌補，以推動應急管理完善。

〔關鍵詞〕《突發事件應對法》 應急管理 應急管理部

追溯我國應急管理完善過程，從1989年《傳染病防治法》以及1991年《傳染病防治法實施辦法》到2003年《突發性公共衛生應急條例》，再到《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），可以看出，我國應急管理在程序設置、權力配置、應急范圍等方面正日趨完善。2018年3月19日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準設立中華人民共和國應急管理部。應急管理部的設立一方面表示國家對應急管理的重視程度，另一方面會推動應急管理改革，筆者以《突發事件應對法》為基礎，以應急管理部的設立為切入點，探究其對我國應急管理的推動。

一、相關法律概述

《突發事件應對法》于2007年11月1日正式開始實行，確定了我國建立統一領導、綜合協調分類管理、分級負責屬地管理的應急管理體系。對我國傳統的應急管理體制在三個方面實現了突破與制度創新：一是從“事后型”體制向“循環型”體制轉變。二是從“以條為主型”體制向“以塊為主型”體制轉變。三是從“獨攬型”向“共治型”體制轉變。經過近十年的實行，領導集體的變更，社會矛盾改變，“放管服’改革等，《突發事件應對法》中的問題日益凸顯：一是統籌機構權威性不足。在該法律中規定發生突發事件時由政府牽頭，協調各有關部門開展工作，并根據需要設立突發事件應急指揮機構應對突發事件。但在具體實施過程中，“應急管理辦公室”只是政府辦的一個內設機構，在行政級別上與其他部門同級或低一個級別。在發生突發事件時存在同級協調同級，甚至下級協調上級的尷尬局面，職權責不匹配，不能滿足應急管理的要求。二是救援隊伍分散。在該法律中將救援隊伍分散于安監、應急辦、消防等13個部門中，救援隊伍碎片化，加大了應急救援協調的難度。三是在發生重特大災害時，臨時成立指揮部，耗費時間，可能會錯過最佳救援時機。在《突發事件應對法》中將“應急指揮部”的成立放在突發事件發生之后，地震、災等事故的應急管理分秒必爭，如若不能立即采取應對措施，損失將無法估計，而且臨時成立的指揮部不具有經驗，可能存在理論與實踐脫節情況，無法很好地完成應急工作。綜上所述，在《突發事件應對法》出臺之后近十年的時間中，隨著國家日益發展，突發事件增多，其問題日益凸顯，與我國突發事件頻發的現狀存在矛盾。

二、客車墜江事件中應急管理比較

在該部分，筆者選取“湖北興山客車墜崖事故”（以下簡稱“湖北興山事件”）與“重慶市萬州區公交車墜江事件”（以下簡稱“重慶萬州事件”）進行對比，主要基于兩方面原因：一是兩事件均屬于交通事故范疇，且發生方式均為墜江，在應急管理過程基本相同，存在可比性。二是兩事件發生時間存在差異性，湖北興山事件發生于2011年，為《突發事件應對法》出臺之后;重慶萬州事件發生于2018年，為應急管理部設立之后;將兩事件進行對比發現，應急管理部設立之后對我國應急管理的完善具有推動作用。

（一）湖北興山客車墜崖事故

湖北興山事件發生于2011年10月1日，筆者將其救援及事故處理狀況進行了歸納（見表1），該事故救援工作持續約四天，事故賠償處理拖沓，且相關部門負責人態度較差，未做好事故善后工作。

（二）重慶市萬州區公交車墜江事件

重慶萬州事件得到了社會各界的廣泛關注，筆者就救援過程時間軸進行了大致的概括（見表2）。在該表中得知，應急管理部在接到事故報告之后立刻進行介入，并調配各方力量進行搜救工作。

（三）兩起墜江事件比較

1.就兩起事件救援及時度而言，兩起客車墜江事件接到事故通知之后均有當地相關部門進行救援。在重慶萬州事件發生3小時后，應急管理部便開始連線救援現場進行指揮協調并派出由部際聯合：工作組前往現場進行協調調配指導工作。但在湖北興山事件中，事故發生8小時后，由副省長率領指揮小組才到達事故現場進行指揮協調。

2.就救援力度而言，重慶萬州事件引起了中央的重視，其在第一時間由應急管理部牽頭組建部際聯合工作組趕往事故發生現場，與此同時動用70多艘救援船、各噸級浮吊船參與救援，上海打撈專家、長航隊路橋集團以及多個民間組織也積極參與其中。再觀之湖北興山事件，救援隊伍僅僅局限為當地救援力量，在省政府進行介入之后，也并未有其他專業力量與民間力量參與其中，導致事故發生兩天后才確定失事車輛位置，三天后才正式進行打撈工作。

3.就救援專業性而言，重慶萬州事件中，其有打撈專家長航隊、水上義務救援隊專業救援組織參與，其在復雜環境中依然能準確確定失事公交車位置并進行專業打撈;但在湖北興山事件中，僅僅由當地公安、消防以及幾名潛水員進行失事車輛打撈工作，而重慶萬州事件在打撈更為復雜的情況下仍與湖北興山事件幾乎同時完成打撈，彰顯了專業的重要性。

4.就善后處理而言，重慶萬州事件事故原因公布之后，人保財險便制定了詳細理賠方案，根據政府相關部門最終確定的事故責任認定和保險責任進行賠償。但湖北興山事件中，相關負責人始終不露面，善后工作一拖再拖，甚至出現強制簽署“賠償事項同意書”的現象，事故發生兩周后仍未完成賠償事宜，無疑對受害者家庭造成二次傷害，使其對我國應急管理失去信心。

就以上四方面而言，重慶萬州事件應急管理更勝一籌，能夠立刻對事故進行反應并及時進行調整，動員社會各方面資源進行救援。

三、應急管理部設立對應急管理的影響

基于上述兩起客車墜江事件的比較，可以發現應急管理部在應急管理中的積極作用，筆者以《突發事件應對法》為基礎，認為其主要體現在以下幾個方面。

（一）統籌主體權威化

在上述兩起事件中，重慶萬州事件統籌主體為應急管理部，湖北興山事件中統籌主體為興山縣政府，應急管理部能夠更迅速的基于救援情況進行協調，但興山縣政府只能在此區域內進行協調。應急管理部設立之后，統籌主體由當地“應急辦”轉變為應急管理部或地方應急管理組織，更具有權威性，能夠更好地進行協調。與此同時，應急管理部作為突發事件應急管理統籌機關，能夠有利于推進應急管理專業化管理。一方面其可以從更高層面培訓應急隊伍，使其朝著專業化方向發展;另一方面其可以更大程度上整合社會資源，避免在應對較大規模的突發事件時出現資源短缺等情況。除此之外，統籌主體變更一定程度上意味著主體明確，使得其能夠更大程度上動員民間救援組織。在機構改革之前，發生突發事件時民間救援組織沒有明確的對接對象參與到救援當中，一定程度上限制了其積極性。機構改革之后，民間救援組織可直接與應急管理部或當地應急管理組織進行對接，鼓勵民間力量參與救援。

（二）救援隊伍集中化

在進行機構改革之后，原本分散在13個部門之中的救援隊伍被歸為同一組織，即應急管理部。一方面彌補了《突發事件應對法》中協調不利問題，使得救援隊伍全部集中于同一部門，組織內協調更加方便有效;另一方面其彌補了《突發事件應對法》中對于應急管理過程的多頭管理。湖北興山事件中，救援工作由當地人民政府負責，善后工作由當地民政部門負責，導致兩周時間還未就賠償事宜達成共識，甚至出現強行達成共識的現象，有損政府形象。重慶萬州事件中，應急管理過程均由應急管理部負責，實現救援過程的無縫銜接，在原因公布之后，即制定理賠方案。除此之外，應急管理部負責所有突發事件的應急處理，有效避免了《突發事件應對法》中對于多因、多果、多形式的突發事件管理部門的劃分問題，避免了各部門之間的互相推諉、扯皮現象，極大地提高了行政效率降低了行政成本。

（三）應急指揮部常規化

《突發事件應對法》中將應急指揮部的成立規劃于突發事件發生之后，一方面不利于日常應急管理演練，缺乏應急管理經驗;另一方面臨時成立，有損救援效率。建立“應急管理指揮部”集物資準備、預案演練、指揮應對和恢復善后等全過程為一體，使得應急管理常規化，能夠對應急資源進行合理地配置避免資源浪費，按期進行預案演練，為應急管理做好經驗積累，在突發事件發生時能及時作出反，應予以應對，并整合各方資源進行恢復善后。

綜上所述，基于“湖北興山事件”與“重慶萬州事件”的對比，不難發現，應急管理的逐步完善，對比上文所述《突發事件應對法》運行過程中的問題分析，建立應急管理部能有效彌補《突發事件應對法》中關于應急管理統籌部門權威性不足、救援隊伍分散以及應急指揮部成立及時性不足等問題。建立應急管理部，使得應急管理常規化，一方面其是時代的產物，與我國發展狀況相適應;另一方面其加大了統一指揮力度和聯合相應協調度，推動我國應急管理向專業化方向發展。