PPP視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

楊春 聶穎

〔內(nèi)容提要〕PPP的規(guī)范發(fā)展是有效緩解地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)的資金壓力，降低存量債務(wù)和抑制新增債務(wù)速度的有力手段。地方政府對(duì)PPP模式的不規(guī)范操作可能會(huì)使PPP流于形式，不但不能減輕地方政府的負(fù)債壓力，反而還可能增加政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全相關(guān)規(guī)則，集約化發(fā)展PP項(xiàng)目，提高對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管水平才能充分發(fā)揮PPP模式應(yīng)有的作用，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕地方政府 PPP模式 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程開始加快。幾億農(nóng)民進(jìn)城加大了對(duì)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。地方政府為了追求GDP的增長(zhǎng)速度以及增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，在財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的情況下往往通過(guò)大量發(fā)行債券和在融資平臺(tái)。上舉債來(lái)籌款。截至目前，我國(guó)地方政府有直接償還義務(wù)和間接償還義務(wù)的債務(wù)金額已經(jīng)高達(dá)20多萬(wàn)億元人民幣。

PPP模式的雛形最早出現(xiàn)在上世紀(jì)八九十年代，英國(guó)保守黨領(lǐng)袖“鐵娘子”撒切爾首相率先把私人資本引入水、電和交通等公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域來(lái)幫助彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)政府財(cái)政在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的嚴(yán)重支出不足。之后，這種模式開始被世界上許多國(guó)家普遍效仿。目前，在世界范圍內(nèi)，PPP模式的資本總額已達(dá)110多萬(wàn)億美元。2014年前后，我國(guó)多次出臺(tái)相關(guān)政策，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外已日臻成熟的PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，從政府存量債務(wù)得以消化和債務(wù)新增部分減少兩方面緩解地方政府的債務(wù)問(wèn)題。但是，由于地方政府在PPP模式下的操作不規(guī)范，使得PPP模式可能流于形式，不但不能減輕地方政府的負(fù)債壓力，反而還可能增加政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)PPP模式可能誘發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究并提出相關(guān)解決方案就顯得十分必要了。

二、文獻(xiàn)綜述

Bel and Fageda（2009）把PPP模式視為從國(guó)有化到私有化過(guò)度的一種中間模式，政府利用這種模式不但可以保護(hù)公眾利益，還可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期持有控制權(quán)。馬恩濤和李鑫（2018）指出，PPP有助于減輕政府對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面財(cái)政支出不足的壓力并可以使社會(huì)資本得到充分運(yùn)用。這種模式可以被政府廣泛用于交通、醫(yī)療環(huán)保、養(yǎng)老、教育、旅游、信息和新能源等多個(gè)公共領(lǐng)域。PPP是建立在政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分享收益的信用基礎(chǔ)之上，使基礎(chǔ)設(shè)施得以改善并促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。但在PPP模式下，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行無(wú)風(fēng)險(xiǎn)承諾使政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加（楊志勇2017）。許安拓和邱通（2016）認(rèn)為，PPP被地方政府當(dāng)做一種新渠道來(lái)化解存量債務(wù)和抑制新增債務(wù)規(guī)模，但不是所有提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域都適用PPP模式。不加甄別地粗放式推廣PPP模式，反而可能會(huì)使政府債務(wù)加重。吳中兵（2018）從法律角度指出，政府依據(jù)PPP協(xié)議在未來(lái)項(xiàng)目完成后，預(yù)算中安排支出的但在目前并未發(fā)生的支出不應(yīng)算作政府債務(wù)。政府在PPP模式中，如果完全按照規(guī)范進(jìn)行操作是不會(huì)使政府債務(wù)增加的（白德全，2018）。

從對(duì)PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)梳理來(lái)看，學(xué)者們對(duì)PPP給地方政府債務(wù)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的研究還處于基礎(chǔ)階段，主要是圍繞可不可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和力求解釋帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的原因方面。而對(duì)在PPP模式下，地方政府債務(wù)會(huì)面對(duì)哪幾種風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)措施方面的研究則并不多見。因此，本文把研究的重點(diǎn)放在這里。

三、PPP可能誘發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.PPP模式是為了引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，從政府存量債務(wù)得以消化和債務(wù)新增部分減少兩方面緩解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中有些地方政府把PPP模式曲解成了借新債加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和拉動(dòng)地區(qū)GDP的手段，無(wú)論項(xiàng)目適不適合做PPP，都拿來(lái)做成PPP項(xiàng)目。一旦這些不適合PPP的項(xiàng)目在審查或建設(shè)中被迫停工或下馬，地方政府的債務(wù)規(guī)模必然會(huì)擴(kuò)大。如有些地方政府并不愿意把投資期限較短，風(fēng)險(xiǎn)較小，投資收益有保證的比較適合做PPP的項(xiàng)目做成PPP模式。相反，政府推出的PPP項(xiàng)目通常都具有周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本較高，預(yù)期收費(fèi)困難或因政策約束收費(fèi)較低不足以回報(bào)期初投資的特點(diǎn)。因此，社會(huì)資本參與的積極性不高。目前，私人資本參與度只有兩成多，近八成的項(xiàng)目都是由國(guó)企出資。一旦項(xiàng)目將來(lái)失敗，財(cái)政將被倒逼進(jìn)行兜底，這相當(dāng)于變相增加了政府債務(wù)。

2.地方政府往往會(huì)用明股實(shí)債，投資回報(bào)保底，分期買斷或到期買斷等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目。一方面這使得PPP可能成了政府債務(wù)未來(lái)延期支付或分期支付的掩蓋手段，政府的存量債務(wù)和新增債務(wù)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的減少;另一方面這也使得國(guó)有資本和社會(huì)資本在項(xiàng)目投資中的收益和風(fēng)險(xiǎn)平衡被打破，即本來(lái)應(yīng)由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了國(guó)有資本上，如項(xiàng)目的基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)和后期維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等。如果這些風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以收益最大化為目的并不想承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的社會(huì)資本就會(huì)果斷退出，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)因此增加。上述兩方面問(wèn)題無(wú)法在PPP模式下政府的資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)出來(lái)。因此，盡管PPP模式的初衷之一是把政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，使政府存量債務(wù)或新增債務(wù)減少，但是在實(shí)踐中地方政府的操作不規(guī)范帶來(lái)的是政府隱性債務(wù)增加的風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

為了應(yīng)對(duì)地方政府在PPP模式下對(duì)項(xiàng)目操作不規(guī)范可能帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮采用以下幾個(gè)方面的措施。

1.完善頂層設(shè)計(jì)，健全相關(guān)規(guī)則。作為應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的手段，PPP模式在我國(guó)實(shí)行才不足幾年時(shí)間。關(guān)于什么是PPP模式，什么不是;哪些項(xiàng)目可以適用PPP模式，哪些項(xiàng)目不可以;PPP項(xiàng)目中，哪些責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，哪些責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān);什么領(lǐng)域由發(fā)改委管理，什么領(lǐng)域由財(cái)政部負(fù)責(zé);有些領(lǐng)域即屬于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，又屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)由哪個(gè)部門牽頭等諸多問(wèn)題都亟待明確、統(tǒng)一和落實(shí)。不同部門出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法內(nèi)容不一致甚至相沖突的現(xiàn)象必須加以解決。只有這樣，被引入的社會(huì)資本才會(huì)一心一意搞好項(xiàng)目前期的投資和建設(shè)，以及后期的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，與政府風(fēng)險(xiǎn)和收益共擔(dān)。同樣，地方政府在PPP模式下引入社會(huì)資本，使風(fēng)險(xiǎn)和收益的劃分也會(huì)有法可依，減少和控制好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.集約化發(fā)展PPP項(xiàng)目，杜絕“一窩蜂”現(xiàn)象。地方政府把社會(huì)資本引入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP模式，不但是為了提升公共服務(wù)的效率和品質(zhì)，也是為了地方政府在履行好服務(wù)和管理責(zé)任時(shí)處理好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，政府應(yīng)建立專門的PPP項(xiàng)目監(jiān)管部門。一方面，先認(rèn)真嚴(yán)肅地選擇出適合做PPP的項(xiàng)目，然后組織專業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的可行性論證，嚴(yán)把審批關(guān)，避免求大求多而不重視效果增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān);另一方面在項(xiàng)目建設(shè)、建成運(yùn)營(yíng)和后期維護(hù)中切實(shí)做好監(jiān)督和管理工作。落實(shí)政府財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)控政府債務(wù)規(guī)模。如可以針對(duì)PPP項(xiàng)目的特殊性，采用跨年度的方式來(lái)完成資產(chǎn)負(fù)債平衡表的編制，以提高地方政府因項(xiàng)目而可能承擔(dān)的隱性債務(wù)透明度，防范地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)。