淺議堅持依法審計

羅建忠

〔內容提要〕全面深化改革的總目標是發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。依法審計是審計機關執行公務時的基本準則，但在具體的審計監督中對其認識并不到位，因此加強依法審計能力建設，是有效發揮國家審計作用的基本保證，也是當前需要認真研究解決的重大審計理論和實踐問題。

〔關鍵詞〕深化改革 依法審計 監督

一、堅持依法審計的原則

（一）依法審計是審計實踐的必然選擇

依法審計與客觀公正實事求是之間是相輔相成的關系，在新常態下勢必涉及現行某些法律制度的調整，在審計工作中必須要加強調查研究，堅持客觀公正，實事求是，防止出現違背法律公平意愿的結果。但是，在審計實踐中要做到依法審計殊為不易。審計執法的公正性和客觀性決定于審計人員的綜合素質，同時，依法審計在一定程度上也受審計客體的發展狀況和審計外部環境的影響。因此，若要使審計權威得到樹立，就必須堅持客觀公正、實事求是地處理問題，真正做到依法審計。

（二）原則性與靈活性的統一是堅持依法審計的客觀要求

在審計實踐中，既要堅持原則性又要堅持靈活性，這是堅持依法審計的客觀要求。審計原則性是指審計機關應依據國家的法律法規和政策對被審計單位的財務收支的真實性、合法性和效益性進行審計監督，作出審計結論和處理意見時，要以法律為準繩，以事實為依據。審計的靈活性是指審計機關要從實際出發，公正客觀地分析問題產生的原因，以作出正確的審計結論，應杜絕對審計客體的問題未進行理性的分析而進行簡單處理的行為。

二、堅持依法審計面臨的問題

（一）審計法律體系缺失

1.審計管轄范圍劃分不合理。對于如鐵路、金融、工商、稅務、煙草等既屬于中央、省屬的重點經濟部門，又對地方經濟發展具有舉足輕重作用的部門，較容易出現問題，而囿于審計管轄范圍，在未得到授權的情況下，地方審計機關無權對這些部門進行同級審計;同時，上級審計機關由于受到審計資源的制約，也不能有效地對其進行審計監督。

2.審計結果公告效果有待改善。始自2003年的“審計風暴”，使社會各界認識到公布審計結果的重要性，近年來，審計機關在實踐中依法進行審計結果的通報公布，取得了一定的成績，但比較國外審計結果通報的情況，再結合審計機關自身審計案件的相對數量，其效果還有待進一步完善。同時，對審計機關通報、公布審計結果的審批程序、審計事項范圍等方面的規定都未細化。

3.對審計機關和審計人員的法律責任規定過于簡單。一方面未能清楚界定專業判定失誤和職責的故意缺失，對是否產生違規行為，未利用司法部門予以裁定，增加了審計機關和審計人員的法律風險;另一方面對審計機關和審計人員職責的故意缺失等違法行為未建立責任追究制度，法律上的強制性和警示性未得到體現。

（二）審計程序執行不規范

違反法定程序問題在審計實踐中主要體現在：審計通知書未按法定程序提前三天送達被審計單位，在實施審計之后送達審計通知書;對被審計單位的承諾書手續未按規定要求其辦理;未征求被審計單位意見，直接將審計報告報送被審計單位;對于聽證未按法定程序履行告知程序和舉行聽證;未在法定程序時間內下達審計決定。

（三）濫用自由裁量權，

自由裁量權是指行政主體經法律法規授權，在行政執法活動中客觀存在的一種管理和處置權力，未明確規定裁量權的范圍、形式、內容和實施方法。在具體實施自由裁量權時，行政主體根據具體情況享有自行選擇權，即自行選擇在何時何地行為，如何行為，對某種行為可以作出自行判斷和自行決定。審計相關法律法規中規定了范圍較為寬泛的自由裁量權，如對某些單位屢查屢犯的行為處罰較輕，不能達到審計監督目的，降低了審計的權威性。再如對于某些純屬技術操作方面出現的問題往往處罰較重。

（四）審計決定執行難

我國當前依法審計還存在諸多問題，審計決定落實和執行難是其中的一個重要問題。在目前的體制下，地方審計機關作為政府職能部門，行政干預審計機關的審計活動時有發生，地方政府以維持政府形象為由掩蓋問題，對問題責任人不進行責任追究，嚴重損害了審計的獨立性和權威性。另外，我國還未完全建立行政人員問責制，缺乏對行政人員的責任追究機制，減弱了政府審計制約和監督權力的有效發揮。

三、依法審計能力的促進對策

（一）建立完善的審計法律體系

隨著全面深化改革及我國經濟進入新常態，審計機關只有深刻領會新常態的精神實質，厘清全面深化改革和堅持依法審計的關系，掌握全面深化改革背景下依法審計的新要求，才能適應新常態，推動新發展，促進改革深化。審計作為治國理政的一項制度安排，作為黨和國家監督體系的重要組成部分，必須在法治原則下有序進行，堅持依法審計、客觀公正的原則。為了更好地履行審計監督職責，必須建立完善的審計法律體系，堅持依法審計。

（二）改革國家審計體制

在全面深化改革的背景下，改革國家審計體制是堅持依法審計的一個重要方面，應該大膽探索，目光長遠，及早謀劃。實現立法型審計模式雖然在目前有一定的難度，而且審計體制改革涉及到社會政治經濟、文化、法律、道德等諸方面，牽一發而動全身。但這個過程是必要的，也是必然的。因為實現立法型審計模式的前提條件是人民代表大會制度，人大制度對建立立法型審計模式提出了客觀要求;全面深化改革為加快發展立法型模式改革提供了動力。

（三）有力執行國家審計準則

在新常態下，為使審計結論具有權威性、客觀性、公正性，充分發揮審計監督職能，審計機關在審計過程中必須堅持依法審計，加強法治觀念和法律意識，提升審計工作質量和執法水平。對執行國家審計準則情況加強監督檢查，努力營造自覺貫徹執行國家審計準則的意識，用國家審計準則監督審計機關的審計實踐指導和約束審計人員的行為，提高依法審計的意識和水平。

（四）依法行使審計自由裁量權

自由裁量權是國家行政機關在法律、法規規定的原則范圍內有選擇余地的處置權利。它是法律法規授予行政機關及其工作人員的職權，客觀存在于行政執法活動中。審計自由裁量權是對具體審計行為的自行決定權，在法律、法規規定的范圍和幅度內對審計行為的范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權。合理性是自由裁量權的行使界限，即必須在一定的范圍內行使自由裁量權，要處理好合理性，就要對違法違規行為進行嚴厲查處，慎重處理某些工作失誤產生的違法違規行為。

四、結論

在全面深化改革的背景下，我國經濟進入新常態，依法審計是審計機關必須遵循的行為原則。從法理上看，行政權力決定了政府審計權力。法律賦予了政府審計的權力，是政府審計的源泉，政府審計不僅具有合理性，更具有合法性，具有非人格化的合法的權威，政府審計是一種理性選擇，同時也是在法律精神指導之下的理性選擇。因此，法律對政府審計執法行為進行約束。從各個視角分析，依法審計原則的提出有其必然性和必要性，需要深入貫徹執行。