裝備科研生產軍民一體化治理研究

摘要：治理是裝備科研生產軍民一體化過程中的關鍵環節，是確保軍民一體化平穩、有序、高效運行的重要保障。本文選取軍民一體化中最主要和具有代表性的主體為對象，從內部治理和外部治理的視角，分析其作為治理主體的治理對象、目標、內涵，旨在厘清內部治理與外部治理、獨立治理與合作治理以及不同主體治理的特點與區別，以便于更好地指導軍民一體化實踐。

關鍵詞：裝備科研生產；軍民一體化；參與主體；治理

裝備科研生產軍民一體化是統籌國防建設和經濟建設的現實要求，是加快推進中國特色新軍事變革的戰略舉措，是提高武器裝備建設質量和效益的必然選擇，關乎戰斗力生成和武器裝備創新發展。現階段，我國軍民融合發展正由初步融合向深度融合過渡，但與此同時諸如搭便車、信任危機、重量輕質等問題也逐漸顯現出來，要破解軍民一體化發展困局，統籌全社會資源和力量，必須重視軍民一體化治理工作的開展。

一、基本問題

（一）治理主體

裝備科研生產軍民一體化的參與主體眾多，包括國家、地方政府、軍隊、傳統軍工企業、民口企業、高等院校、科研院所、金融機構、中介組織等，其中國家、地方政府、軍隊、傳統軍工企業和民口企業作為最具代表性的主體，在軍民一體化治理過程中同樣發揮著重要作用。從某種意義上講，每個參與主體都是治理主體，既要對自身融合行為進行內部治理，又要在權責范圍內對其他參與主體施加外部治理。內部治理主體包括政府、軍隊、傳統軍工企業和民口企業，國家通過這些主體的內部治理實現效率提高和整體優化；外部治理主體包括國家、政府、軍隊、市場、社會。

（二）治理對象

裝備科研生產軍民一體化的治理對象主要指實踐中存在的參與主體職責不清、利益沖突、行為對抗以及關系混亂等問題。不同的權責義務和利益訴求決定了主體間不同的行為表現，并形成了紛繁復雜的相互關系，參與主體越多，矛盾和沖突就越突出，統一和協調的難度也就越大。為進一步明確各主體的職責分工，培育行為符合軍民一體化目標要求的利益主體，構建和諧共存、互惠共生、合作共贏的主體關系，有必要對裝備科研生產軍民一體化過程進行治理。

（三）治理目標

裝備科研生產軍民一體化治理包括內部治理和外部治理，除了治理主體的差別外，二者在治理目標、內涵、手段、表現等方面也有所不同。

1.內部治理目標

通過建立內部治理制度、合理使用治理工具，提高自身綜合競爭能力和生產經營效率，控制主體利益的實現途徑，制約可能造成關系混亂的行為，確保主體關系的協調統一以及軍民一體化工作的順利開展，減少外部治理的成本和負擔，有效增強裝備科研生產軍民一體化治理實效。

2.外部治理目標

（1）國家治理目標

通過制定和執行具有統領性的法規政策，強化職能對主體行為的約束作用，在協調軍民一體化內部矛盾關系的同時，對其他治理主體和治理過程進行有效監督。將多元主體納入軍民一體化治理框架之中，形成能夠有效整合主體利益與行為、推動軍民一體化科學有序發展的治理體系，實現融合發展戰略的優化設計和全社會范圍內的帕累托最優。

（2）政府治理目標

通過政策工具和服務能力的重構和優化，解決可能影響裝備科研生產軍民一體化向縱深發展的準入問題、資質問題、資金問題、安全問題、動力問題等，化解參與主體之間利益與行為的矛盾，引導和規范各主體的軍民融合行為，使其與國家利益、國家治理目標保持一致。

（3）軍隊治理目標

通過規范競爭性裝備采購和裝備科研生產過程，實現對裝備市場準入秩序、競爭秩序和交易秩序的綜合治理，提高裝備科研生產效率和武器裝備質量性能，使得武器裝備建設真正依托于整個國家工業基礎之上，確保軍地資源實現合理利用和最優配置。

（4）市場治理目標

通過市場機制和市場化工具的作用，平衡裝備市場供需雙方的經濟利益，調節軍民一體化微觀參與主體的市場經濟行為，在價格、供求、競爭和風險的交互運動中，克服不對等地位、不對稱信息、不確定質量的局限，實現資源配置、信號傳遞和收入分配的優化，構建公平有序、和諧穩定的市場競爭格局。

（5）社會自治目標

通過社會對裝備科研生產軍民一體化的自主管理，有效補充政府治理和市場治理能力的不足，協調和平衡政府與社會組織、公民間的關系，充分保障社會各方利益得以實現，調動和激發全社會參與軍民一體化的積極性，形成橫向協同、縱向聯動的良好治理格局。

（6）合作治理目標

在一系列正式和非正式規則基礎上，通過跨越軍地體系、公私部門的協同治理，形成以合作為主基調的主體關系，形成優勢互補、各司其職的分工治理體系，真正凝聚起全社會共同推進裝備科研生產軍民一體化的強大合力。

3.總目標

無論內部治理還是外部治理，無論獨立治理還是合作治理，其實治理目標都是異途同歸的，即調動全社會各方參與裝備科研生產軍民一體化的積極性，消除阻礙軍民一體化深度發展的不利因素，化解影響主體關系的矛盾沖突，做到能融則融、應融盡融，推動經濟建設與國防建設、富國與強軍的協調統一，在全國范圍內實現資源配置與使用的帕累托最優。

二、內部治理

內部治理指在裝備科研生產軍民一體化參與主體內部，圍繞裝備科研生產任務和軍民一體化目標要求，進行自我管理、自我監督、自我修正的過程。

（一）政府內部治理

政府內部治理既涉及機構設置、部門職責、流程規范的科學化，還涉及組織結構、管理體制、運行機制的高效化。各級融委及辦公室是推動軍民一體化發展的統管部門，也是開展軍民一體化治理的抓總機構，既要強化各項工作的安排部署和落地落實，還要兼顧對政府內部的監督檢查和執紀問責。例如，安徽省委融辦以效能建設為抓手，采取定期和隨機抽查的辦法對機關人員履職盡責、制度執行等情況進行督查，并及時糾正所發現的問題。此外，政府部門中涉及軍民一體化事務管理的機構很多，應確保政府在行權時能夠實現相互制約與協調平衡，避免權力的壟斷和濫用問題，這也是政府內部治理的一個重要方面。

（二）軍隊內部治理

軍隊作為需求方，積極引導和吸納地方力量進入裝備領域，首先必須服從中央軍委的集中統一領導。中央軍委依托職能部門，對裝備領域軍民一體化以及各軍兵種、基層部（分）隊軍民一體化相關活動進行統籌治理。此外，根據軍隊層級指揮和管理體系的要求，戰區、集團軍、師級單位等均對下級單位負有監督管理責任，應履行好其各自所承擔的治理職責。競爭性裝備采購是軍隊參與裝備科研生產軍民一體化的主要方式，裝備采購管理部門、項目管理部門、財務部門、審計部門、紀檢部門、駐廠軍事代表等根據政策制度的有關規定，對武器裝備全系統、全壽命進行一體化管理，對裝備采購全過程進行風險控制和監督評估，也是軍隊內部治理的表現之一。

（三）傳統軍工企業內部治理

中央將國有企業所有者權能授于政府相關職能部門，政府又將其授權于軍工集團有限公司，因此軍工企事業單位首先必須服從軍工集團公司黨委的管理，在董事會、監事會、經理層等法人機構的制約下，形成職責分配合理、權力相互制衡的內部監督體系，依托審計委員會、外部董事制度、獎懲考核機制、風險評估機制等，對企業預算、審批、采購、生產、成本、合同等實施控制與治理，爭取在第一時間發現并解決問題，增加軍工企業決策的科學性和高效性，保障裝備科研生產軍民一體化的有序推進。此外，還應充分發揮企業員工的治理責任，對企業內部運營和治理情況進行監督，對其他部門員工履職盡責進行制約。

（四）民口企業內部治理

民口企業都是自主經營、自負盈虧的市場主體，為達到激勵和約束員工的雙重目的，企業推行層層落實的崗位責任制以及與薪資掛鉤的分配制度，健全審計監察、財務管理、資產管理、合同管理、成本控制、產品質量管理等制度。在民口企業規章制度的統領下，實現內部治理對生產經營各個環節、部門、人員的全覆蓋，有效防范越權審批、擅自決策、違規違法等行為的發生，優化裝備科研生產能力和質量管理體系建設，確保企業內部生產要素得到合理利用和最佳配置。

三、外部治理

內部治理是外部治理的基礎，但僅憑內部治理遠不能實現裝備科研生產軍民一體化治理的要求，因此科學高效的外部治理是必不可少的。外部治理指國家、政府、軍隊、市場主體、社會組織等利益相關者，通過政策制度、市場機制、社會資源等對軍民一體化施加外部影響，強化主體利益與行為的兼容共存以及主體關系的協調統一，從而實現裝備科研生產軍民一體化健康有序發展的過程。

（一）國家治理

國家治理主要依托黨中央（主要指中央軍民融合委及辦公室）和國務院得以實現，運用一整套銜接緊密、互為補充的法律法規、體制機制等國家制度管理軍民一體化事務。國家治理的主要職責是，提供基本的社會規范和行為準則，通過行政、立法、執法、司法優化資源配置、約束主體行為、協調相互關系，最大限度上實現軍民一體化參與主體間利益與行為的整合。包括政府在內的其他治理主體，都難免受自身利益的影響追求個體最優，它們所作出的很多治理行為是不公允的，而國家作為公正的仲裁者，能夠實現對治理結構科學性和合理性的統籌管理。

（二）政府治理

國家治理的實現主要依賴于政府的貫徹和落實，政府權威使其擁有其他治理主體所不具備的有利條件，能夠采取諸如稅收、信貸、命令、指示、立法、司法等經濟、行政、法律手段對軍民一體化進行宏觀調控與管理。政府包括中央政府和地方政府，具體涵蓋國務院及下屬部委、地方各級政府及所屬職能部門。地方政府是區域裝備科研生產軍民一體化治理的重要主體，從行政層級關系上看，地方政府受控于中央政府，而地方政府治理也服從于中央政府治理。政府治理的主要職責是，在國家制度和規范的約束下，依托各級政府職能部門，通過公共政策和法律法規供給，處理好中央與地方、政府與市場、政府與社會以及軍政、政企間的關系，培育產業主體和關鍵要素，維護市場公平競爭和自由交易秩序。

（三）軍隊治理

軍隊作為裝備市場上的壟斷買主，與政府、傳統軍工企業和民口企業都有著緊密聯系，對軍民一體化的廣度和深度、質量和效益具有至關重要的影響。軍隊治理對象主要是傳統軍工企業、民口企業的裝備科研生產行為。軍隊治理的主要職責是，在國家制度和規范的約束下，依托聯合參謀部、裝備發展部、國防動員部、科學技術委員會、戰略規劃辦公室等職能部門，對承接裝備科研生產任務的軍工企業和民口企業的資格審查、生產許可、保密責任、合同訂立、合同履行、質量驗收等實施統籌管理，對裝備市場準入秩序、競爭秩序、交易秩序進行綜合治理。通過制定法規政策、派駐軍事代表、定期抽檢抽查等方式，有效制約裝備承研承制單位的供給行為，確保其生產出的武器裝備符合國防和軍隊建設需要。

（四）市場治理

裝備科研生產軍民一體化更多表現為一種市場行為，因此相對于政府治理，市場治理同樣具有許多優勢。市場治理對象主要是傳統軍工企業、民口企業以及建立在軍隊與微觀企業、軍工企業與民口企業間的市場交易。市場治理的主要職責是，在國家制度和規范的約束下，在供求機制、價格機制、競爭機制、風險機制以及其他市場機制的作用下，綜合運用市場化工具，監管和懲治與市場運行不相符的違規違法行為，培育獨立市場主體和自由競爭秩序，確保軍民一體化參與主體關系的和諧穩定。中介組織、金融機構等市場主體具有豐富的市場運營經驗，能夠在合理分配各方利益的同時，引導和規范包括軍隊和企業在內的市場主體更好地適應復雜環境的變化。

（五）社會自治

政府職能和市場機制都是有限度的，在裝備科研生產軍民一體化治理過程中同樣會發生政府缺陷以及市場失靈的情況，此時需要發揮社會自治在治理體系中的重要作用。改革開放以來，公民的主體意識和參與意識日益增強，國家也開始向社會放權、分權，賦予公益機構、行業協會等民間組織乃至公民更多權力，吸納多方力量參與公共事務管理。社會自治的主要職責是，在國家制度和規范的約束下，通過社會資源投入和公共服務提供，依托社會組織和公民的自我管理和自我監督，形成對主體行為和相互關系的治理。社會自治強調自我治理，是一種幾乎沒有政府干涉的治理模式，每個社會成員都是相對獨立的治理個體，都具有發言權和監督權。相比于強制性的政府治理，社會自治更易于被軍民一體化參與主體接受，也更易于達到軍民一體化治理效果。

（六）合作治理

多元主體共同參與裝備科研生產軍民一體化治理，不僅有利于主體深入理解自身職責定位和軍民一體化目標要求，同時有利于國家利益和集體最優的實現。因此，國家應將政府、軍隊、市場、社會和其他軍民一體化參與主體有機結合起來，在國家制度和規范的統一約束下，構建基于信任機制和“伙伴關系”的協同治理格局，釋放合作治理的優勢與效能。但考慮到裝備科研生產特殊性以及軍民一體化極端重要性，政府在合理范圍內進行組織、協調以及規制也是必不可少的，但這并不影響治理主體相互之間的平等地位。下文主要介紹了三種合作治理形式，分別為軍政合作治理、政府與市場合作治理以及政府與社會合作治理。

1.軍政合作治理

伴隨裝備科研生產軍民一體化的深入發展，軍地關系、軍政關系被賦予新的特征和內涵，逐漸由分離割裂向協同合作轉變，而推進軍民一體化治理的軍政合作也是軍地間建立合作、互通互融的重要表現。軍政合作治理主要指省軍區、軍分區（警備區、衛戍區）與地方政府對區域內裝備科研生產軍民一體化的協商治理。依托各級軍民融合領導機構，通過建立軍地聯席會議、軍地聯合辦公、重大問題會商等常態化對接機制，加強跨體制、跨層級、跨部門的互動溝通，有效協調軍地各方利益與行為，及時解決阻礙軍地關系統一的矛盾問題，確保軍地利益一體化的實現。

2.政府與市場合作治理

實際上，不存在脫離政府的市場，也不存在脫離市場的政府，政府與市場總是相伴而生、互為補充、共同發揮作用的，因此政府與市場合作治理既是裝備科研生產軍民一體化治理的應有之意，也是治理發展與改革的必然趨勢。合作治理要求綜合政府公共性和執行性較強、市場靈活性和適應性較強的優勢，在合理發揮政府宏觀調控職能的基礎上，為市場提供必要的物質基礎和制度保障，通過市場競爭與合作實現資源配置的調整與優化，克服政府與市場獨立治理的局限，降低軍民一體化治理過程中的無效成本，化解政府與市場、行政主體與市場主體之間的矛盾。

3.政府與社會合作治理

目前在我國，社會組織和公民的自我治理尚不健全，因此在治理權力下放的同時，政府適度的引導和規范是必須的、也是必要的。政府與社會合作治理指，政府協同社會組織等治理主體對裝備科研生產軍民一體化進行治理，雖然主導權依然掌握在政府手中，但社會參與能夠對政府形成一定的制約態勢。合作治理實現的前提是治理主體間清晰的邊界，因此政府應進一步精簡和優化自身功能，充分發揮社會組織治理的比較優勢，將自身不能解決或解決不好的問題交給社會組織承擔，對于能夠自治的社會領域不施加行政干預。同時應建立和完善群眾監督與評價機制，獲取有關軍民一體化的真實信息和第一手資料，將群眾反饋作為下一階段調整改革的重要依據，吸納全社會力量參與到軍民一體化治理中來。

多元化是現代經濟社會的顯著特征，隨著軍民一體化事務變得日趨復雜，政府單一治理已越來越不能適應現實需要。實際上，任何軍民一體化參與主體都可以成為治理主體，都可以采取相應的治理措施，不同的治理主體、治理行為、治理形式共同構成了裝備科研生產軍民一體化治理體系。目前，軍隊、市場乃至非政府組織等開始在軍民一體化治理中扮演著重要角色，未來合作治理也必將成為包括裝備領域在內的軍民一體化相關領域的主要治理形式。

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（作者簡介：熊薇，國防大學聯合勤務學院2017級碩士研究生，研究方向為后勤與裝備經濟管理。）