“放管服”背景下的行政審批電子檔案管理平臺構建

蔣建峰 金懌

摘要：在“放管服”改革背景下，如何更好地對行政審批類電子文件進行歸檔成為各地迫切需要解決的問題。文章介紹了“放管服”背景下行政審批檔案的特點及各地行政審批電子檔案管理現狀，分析說明了建設行政審批電子檔案管理平臺的迫切性和必要性，提出了構建電子檔案管理平臺的建設思路，對市縣級政府加強各類行政審批電子檔案管理有一定的參考和借鑒意義。

關鍵詞：放管服；行政審批；電子檔案

近年來，全國各地深入推進中央部署的“放管服”改革工作，紛紛開展了“最多跑一次”“不見面審批”“一網通辦”等便民工作，提出了“讓數據多跑路，百姓少跑腿”“建設優質營商環境”的工作目標。這些目標的提出，要求建設一個服務型政府，倒逼政府電子政務建設加速，通過各種信息化手段來加快各部門在行政審批上的統一協調，一個窗口受理、一個平臺統管，通過線上線下相結合的方式開展審批工作。在各地的“放管服”改革探索實施過程中，不少地方政府通過完善政務服務集中模式，直接把多項行政審批職能集中劃轉至行政審批局，使行政審批業務工作在統一建設的政務管理平臺上開展。除此之外，將其他不宜劃轉的政務服務事項也盡量集中至政務管理平臺辦理，實現網上收件登記，部門內部再進行網上或實體業務審批辦理。在各類網上業務辦理過程中，通過對事項審批的流程化自定義設置，運用電子審批的方式進行審批工作，大大提高了行政審批工作的效率。筆者通過調研發現：一方面，通過改革，政府行政審批效率確實得到大大提高，但另一方面，在改革背景下，行政審批類電子文件辦結歸檔時存在不少問題，亟待檔案從業者探討、研究新的解決方法。

一、“放管服”背景下行政審批檔案的特點

行政審批類檔案是區別于文書檔案的一類業務檔案，它包含了各級政府部門在開展行政許可、行政確認、行政獎勵、行政處罰、行政征收、行政給付、公共服務等各方面工作時產生的各種檔案，與文書檔案相比，行政審批檔案有其自身的特點。

1.檔案價值高，使用面廣

行政審批檔案是記錄政府在依法行使行政權力，提供公共服務的過程中所產生的檔案。比如行政許可檔案，包含大量行政單位依法審查準予法人、個人從事某種特定活動的材料；再比如行政確認檔案里的不動產登記檔案，包含公民依法獲得的不動產財產權利的材料。此類檔案使用面極廣，對政府依法處理社會矛盾、保障公民個人合法權利、提高社會服務水平具有重要作用，是建設法治社會的重要基礎。如這些檔案在形成、保存、利用時不規范、不合理，會對政府治理能力產生嚴重的不良影響。

2.檔案產生量大

行政審批所包含事項數量眾多，從張家港這類縣級城市來看，就有1627項不見面審批及服務事項，且其中大部分事項辦理都很頻繁。以自然資源與規劃局為例（機構改革前為國土資源局），近年不動產登記檔案每年就新增案卷10萬余卷，而1627項審批服務事項所產生的檔案更是數量巨大。

3.檔案系統性、專業性強

具有行政審批職能的部門中很多都是一些專業性很強的部門，如環保局、自然資源與規劃局、人民銀行等單位，都是各專業領域的職能管理部門；部分業務網上審批需通過省平臺或中央條線平臺系統進行操作，系統之間自成體系，產生的檔案也專業性極強。

4.電子檔案占比大

“放管服”改革的目的是建設優質營商環境，讓“數據多跑路，百姓少跑腿”，這些目標實現必須借助電子政務服務平臺，社會公眾可通過電子政務網絡平臺提交各類審批申請，政府內部通過各部門數據共享，避免申請人提交各類證明材料。通過電子政務平臺的審批辦理產生了大量審批類電子文件，電子文件及相關元數據歸檔后成為電子檔案，所以在行政審批檔案中，電子檔案占比較大，而且隨著電子政務的飛速發展，以后電子檔案所占比例還會越來越大。

加強行政審批電子檔案管理是一項必不可少的工作。行政審批電子檔案對于政府本身來說，通過部門數據共享，可廣泛應用于各項行政業務的開展，避免要求公民及法人辦事重復提供各類證明材料，提高行政效率，也能使得人民群眾提高幸福感、獲得感。對于社會公民、企事業單位來說，可憑此檔案證明權利獲得的合法性，保障自身的合法權利，有利于社會長治久安。可以說，對行政審批電子檔案進行有效管理，于國于民都不可或缺。

二、“放管服”背景下行政審批電子檔案的管理現狀

1.行政審批電子檔案分布面廣且管理相對松散

行政審批電子檔案是政府部門在行使各項行政權力、提供各類公共服務中產生的，由于政府各部門相對獨立，分散辦公，分布在不同地理位置，各部門橫向溝通聯系較少，所以造成行政審批電子檔案分布面廣，管理相對松散的局面。以市縣級政府為例，行政審批電子檔案一般產生于三類審批平臺：一是“放管服”背景下市縣級政府統一建設的行政審批平臺，一般集成于政務集中管理平臺中；二是垂直管理單位建設的行政審批平臺；三是單位自建審批平臺。這些政府審批部門在日常工作中都產生檔案，導致了大量的行政審批電子檔案分散管理、各自為政的局面。在“放管服”改革、政府機構改革的大背景下，政府試圖改變部門橫向溝通不足的現狀，重構部門結構，以“一個窗口、一個平臺”面向社會公眾提供服務，但審批所產生的電子檔案數據仍分散保管，機構改革后電子檔案歸屬責任不明確，嚴重影響了政府的行政效率，也給社會公眾利用行政審批檔案帶來極大不便。

2.行政審批電子文件歸檔未引起足夠重視

筆者調研發現，由于“放管服”改革向縱深推進，各地紛紛把多項行政審批職能窗口入駐行政審批局辦事大廳，或者干脆把審批職能劃轉至行政審批局，由行政審批局負責管理審批工作，但是，在歸檔管理方面，不少行政審批局對于本單位的文書檔案相對比較重視，而對于產生的非常重要的行政審批電子檔案，受部分審批業務系統缺少歸檔功能模塊的限制，大量行政審批產生的待歸檔材料被留存在業務系統，并未及時歸檔。另外，對于其他地理位置分散的審批部門，也大量存在類似情況，平時辦結的電子文件不及時歸檔，需提供檔案利用時臨時從業務系統中調用，這樣不僅管理不科學，還給各種造假留有后門，嚴重影響政府的公信力。

3.行政審批檔案歸檔方法與現實業務脫節

利用電子審批平臺進行審批的部門在進行歸檔操作時，其審批流程在業務審批系統上已經走了一遍，為了歸檔，不少部門采用把審批結果文件打印出來蓋章歸檔，或者再次走紙質文件的簽字、蓋章歸檔的流程，這種做法不但大大增加了工作人員的工作量，而且因真實審批流程是在電子業務審批系統中走，嚴格意義上說，電子媒體的審批文件才是原件，而紙質件是復制件，采用紙質文件歸檔，電子審批過程中的一些過程性元數據完全沒有保存下來，造成了行政審批檔案的不真實、不完整，嚴重影響了檔案的原始性、真實性與完整性，使得檔案的嚴肅性、證據性效能不復存在。

基于以上現實情況，在“放管服”及機構改革背景下，如何能夠使得行政審批類電子文件及時歸檔，保證檔案的真實、完整，打破部門檔案數據孤島效應，更好地服務政府、服務社會大眾，是政府及檔案部門必須面對的一個問題。通過建設一套適合現實情況的行政審批電子檔案管理系統平臺，對行政審批類電子檔案進行集中管理、保存、利用，并建立相關電子化歸檔的制度、規范加以實施執行，以加強對行政審批電子檔案的規范管理，這是一個比較好的解決方案。

三、行政審批類電子檔案管理平臺設計思路

1.總體架構設計

“放管服”改革大力推進，各地已開始著手對行政審批類部門機構進行整合，但短時間內無法使所有行政審批業務集中統一在一個部門、一個平臺里運行，行政審批電子檔案分布面廣、管理相對松散的局面在比較長的時間內仍會保持，所以電子檔案管理平臺考慮采用“業務物理分布，歸檔邏輯集成”的模式進行建設。審批業務可仍在各分布點進行辦理，辦理完畢的電子文件及元數據實行邏輯集中歸檔，通過數據共享等方式集中提供利用。

總體來說，目標是建設一個以四性檢測為核心的電子檔案管理平臺。在現有的三類平臺上的審批事項辦結完成后，把待歸檔的各類電子文件及元數據按預歸檔要求組織成待歸檔數據包，向數據交換平臺推送數據（Webservice接口），待歸檔數據通過四性檢測平臺檢測，滿足了歸檔階段的真實性、完整性、安全性、可用性要求后，數據進入歸檔平臺，檔案人員在歸檔平臺進行電子文件及元數據真實歸檔操作，歸檔完畢后的電子檔案通過檢測平臺驗證進行發布利用，歸檔平臺里的電子檔案在達到電子檔案移交期限，經四性檢測平臺檢測，滿足了移交接收階段的四性檢測要求后，方可進一步向綜合檔案館移交。

目前所有涉及行政審批的業務基本在政務網內開展，建設電子檔案管理平臺，可細化為在政務網內建設數據交換平臺、四性檢測平臺、歸檔平臺、發布平臺、移交接收平臺（見圖1）。具體功能如下：

數據交換平臺：負責各異構網絡之間數據交互歸集，可開展歸檔前的數據初步整理工作，待交換數據打上可信時間戳以明確數據責任邊界，便于在發現數據不一致時進行責權劃分與確定。

四性檢測平臺：參照《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70-2018），歸檔階段、移交階段、長期保存階段有各自對應的四性檢測要求，根據行政審批電子檔案的特點，筆者另增加了數據發布階段的四性檢測，在此四個階段對數據真實性、完整性、可用性、安全性進行檢測。

歸檔平臺：各行政審批業務歸檔人員在歸檔平臺進行電子文件及元數據的整理歸檔（排序、組合、分配檔號等工作）。

發布平臺：為打破數據孤島效應，實現行政審批電子檔案數據政府部門共享，把辦理完畢但不滿檔案移交年限的電子檔案進行發布共享利用。

移交接收平臺：歸檔平臺內的電子檔案數據，在達到法定時間期限后，在移交接收平臺上主動移交給綜合檔案館。

局域網內平臺：與政務網物理隔離，主要包含綜合檔案館館內檔案業務系統。包括檔案館檔案收集、管理、館藏發布利用等功能模塊。為保障電子檔案的長期保存，定時開展館藏電子檔案長期保存階段的四性檢測工作。

2.行政審批電子檔案歸檔的具體操作

（1）行政審批電子檔案歸檔的前置條件

確保在審批業務操作流程中各類電子文件的真實、合法、有效。一般需通過各類制度保障及相關技術手段實現電子文件的不可篡改、不可抵賴性，具體可在行政審批辦理的各業務環節中，采用電子簽章、可信時間戳驗證等技術進行真實性的保障。

（2）行政審批電子檔案的歸檔內容

歸檔范圍內的電子文件及相關元數據是歸檔的必備內容。各行政審批業務單位需自行梳理各項行政審批辦理事項，形成本單位審批檔案的歸檔范圍和保管期限表，并報送檔案行政管理部門審核通過。每個行政審批事項待歸檔材料需包括申請材料、過程材料、結果材料、送達材料等，由于各個事項的材料不同，必須做到每個事項都有自己的歸檔材料范圍，只有歸檔范圍明確，才能保證檔案歸檔完整，根據歸檔范圍可生成歸檔配置文件，在系統上進行完整性驗證。在歸檔范圍以內的任何文件材料都是必須歸檔的，待歸檔材料包含有全流程電子文件材料和提交紙質掃描后形成的材料等。另外，說明審批過程、審批基本情況等的各類元數據也是歸檔的必須內容。

（3）行政審批電子檔案的歸檔方式

在明確行政審批檔案的歸檔范圍和保管期限表以后，在一項業務系統辦件辦理完畢時，相關電子文件及元數據以“一事一卷”的方式生成待歸檔數據包，統一推送至數據交換平臺，在平臺上可補充組件，并打上時間戳留存，然后進入四性檢測平臺，由檢測平臺對歸檔數據的完整性、真實性、可用性、安全性進行檢測。完整性檢測根據歸檔配置文件進行核對，檢測歸檔是否完整；真實性檢測通過電子文件的CA、電子簽章、可信時間戳等驗證；可用性檢測是驗證歸檔文件是否能打開可讀；安全性檢測是病毒檢測。當通過數據交換平臺檢測后，數據進入歸檔平臺，歸檔平臺是各審批業務單位實施真實歸檔的操作平臺，在此平臺上進行數據的物理歸檔，可以進行分類、排序、整理、編目、分配檔號等操作。對于到達移交年限的電子檔案可通過光閘等安全設備在線移交，或以脫機拷貝的形式進行檔案數據移交，綜合檔案館對移交數據核對接收。

（4）行政審批電子檔案的利用

無論是行政審批電子檔案還是其他類型的電子檔案，不管數據以何種方式歸檔，都是為了更好地提供利用，我們的最終目標是建立一個統一的檔案政務云服務利用平臺。歸檔后的電子檔案數據統一通過檢測后發布到電子檔案利用平臺，對于發布的電子檔案數據，本單位可以根據權限直接利用，外單位利用則必須經過電子檔案形成單位授權或審批認證。對于已經接收進館的電子檔案，則由綜合檔案館統一集中發布至利用平臺，單位及個人通過統一授權認證后利用。通過這種方式，最終建立起檔案政務云服務平臺，實現對行政審批電子檔案集中收集，提供檢索、利用等云服務，做到不管是集中辦公還是物理分散的審批部門，或是便民服務部門需要，都能對其及時提供相關查詢利用服務。

在“放管服”深入推進的今天，政府內部、政府與公眾交互的方式已發生深刻變化，“互聯網+政府”時代已經來臨。行政審批電子檔案管理是否合理、是否規范，直接關系著城市能否高質量發展，人民群眾能否有“獲得感”，體現著政府治理水平的高低。建設電子檔案管理平臺是一項復雜的系統工程，電子政務基礎設施是否完善，管理體系、規章制度是否建立，執行是否到位，均直接關系著行政審批電子檔案管理水平的高低，迫切需要檔案部門轉變思維，與電子政務部門、審批業務部門加強溝通、密切配合，共同努力建設好行政審批電子管理平臺，為服務政府、服務公眾，實現城市高質量發展，提升人民群眾“獲得感”貢獻力量！