上海私車牌照拍賣的公共政策分析

李寧

[摘 要]本文圍繞上海私車牌照拍賣是什么、為什么、怎么樣、怎么改的問題進行了研究，闡明了私車牌照拍賣的公共管制定位，分析了政策背后的公共經濟學基礎，采用利益相關者模式對私車牌照進行了政策評估，基于政策失敗理論對政策效果未達預期的原因進行了分析，最后從短期、中期、長期三個維度提出了對策建議。

[關鍵詞]私車牌照拍賣 公共管制 外部性 利益相關者

中圖分類號：D631.43 文獻標志號：A

一、問題由來

近年來，小型汽車擁有量在中國各大城市出現井噴趨勢，以上海為例，從2014年的327萬輛快速增長至2018年的511萬輛。私車牌照額度雖然一直在增長，卻有越來越多的車主鎩羽而歸，以2019年8月為例，滬牌拍賣投放個人額度為9249輛，卻依舊有超過15萬的車主無功而返。在上海中心城區，私車牌照額度是私車在交通擁堵時段的行駛憑證，以拍賣的形式實施限額配置引發了人們的爭議。

二、分析框架及理論模型

（一）私車牌照拍賣的公共管制定位

私車牌照拍賣是一種公共政策，運用了政策工具箱中的用者付費和管制兩種市場化政策工具，其定位是一種公共管制。私車出行決策中存在著一定非理性因素，并會因此形成一定負外部性，這就要求政策利用需求管理、相關管制方案進行規制、規正、彌補。[1]可將此類管制措施劃分成兩種，即行政手段與市場手段，前者包含了如單雙號禁行等一些社會性管制方案，后者是利用價值制度，以車輛的擁有與使用為切入點加以控制。

（二）私車牌照拍賣管制的公共經濟學分析

公共經濟學指出，在不具備任何關聯交易的情況下，由另一方來承受的后果即為外部性。可按照市場主體的類型、施與以及承受關系將之進一步劃分成多種類型，其中最為常見的情形是分別由生產者、消費者扮演施予者、承受者的角色。對于城市交通而言，其外部性的施予者、承受者分別為消費者、其他消費者。

對于外部性，科斯指出其形成與產權難以明確或與未進行明確界定相關。按照傳統觀點，作為一種公共產品，道路的修建資金源自納稅人繳納的稅費，其產權、使用具有難以分割、免費的特點。大多數情況下，在負外部性存在的情況下，因社會成本高于個人成本，市場機制易于導致公共產品被過度使用，即出現“公地悲劇”現象。負外部性會隨著施予者行為水平的提升而不斷增加，具備一般成本函數的特點，這一特點與正外部性具備的一般需求函數特點存在一定差異。為此，“非理性”決策導致的集中出行，勢必會導致其負外部性持續惡化。

此外，市場機制的缺失導致無法將私車出行的長期、非直接、外部社會成本向個體出行決策轉移，這就需要利用政府公權力，從市場外部對私車擁有者及其出行行為進行干涉。這就為政府管制提供了充分理由。

三、政策評估與論證

（一）利益相關者模式下私車牌照拍賣政策評估

利益相關者是指所有對政策（項目）的目標和執行感興趣并對其具有影響的團體和個人。按照案例中的分類我們可將其分為四大類，分別是黃牛和代拍公司、中央和地方政府、社會公眾和私人汽車的實際用戶。

1.黃牛和代拍公司。能夠從現行的拍賣政策中獲得巨大的經濟利益，對車牌政策持歡迎態度。

2.中央主管部門和地方政府。對于上海市車牌拍賣政策，中央主管部門曾屢次提出質疑，但上海市地方政府認為現行的車輛拍賣制度是一項“過渡性政策”，在控制車輛增長的同時又能為交通建設提供資金。

3.社會公眾。公眾對上海私車車牌拍賣制度存在較大意見，主要集中在：一是車牌拍賣所得資金的管理不透明。拍賣所得資金脫離了市民和社會各界的監督。二是對擁堵的城市交通現狀不滿意。拍賣政策施行幾年來，交通狀況并沒有得到根本改變。三是對車牌拍賣政策的合法性存在質疑。

4.私人汽車的實際用戶。可將其分為現有用戶和潛在用戶兩類，增長態勢受到牌照投放數量、牌照花費及非滬牌照管制政策等多種因素的影響。

（二）私車牌照拍賣未達到政策預期原因分析

上海從1994年開始實施中心城區新增私車額度拍賣政策，滬牌私車的增長量雖然被限制住了，但非滬牌私車的增長并不受控制，城市道路交通擁堵的情況始終無法得到改善，從這個角度可以認為上海的私車牌照政策是失敗的。政策失敗的一般原因歸結起來主要有五點，即政策投入力度不足，目標團體并未充分合作，政策自身存在一定缺陷，處理一些問題所付出的代價高于所獲得的利益，外部因素影響。[2]私車牌照拍賣未達到政策預期的原因主要有：

1.政策本身的問題。現行政策最突出的問題是政策目標和管理目標不一致。私車牌照拍賣最終要實現對交通擁堵的治理。[3]交通擁堵與車牌之間并不存在必然的因果關系，治理交通擁堵要管的是在路上行駛著多少輛車而不是發了多少塊牌照，從車輛使用上進行控制管理才是解決交通問題的關鍵，而現有的車牌拍賣政策顯然沒有很好地抓住這一點。

2.目標團體不配合。在私車牌照拍賣這項政策中，廣大私人汽車實際用戶顯然不是積極配合的。一方面，所有經濟人都傾向于為自身謀求利益，使自身從中獲取最大利益回報，滬牌價格高昂而且還很難拍到，汽車用戶會有極大的概率選擇外地牌照，從而導致通過牌照拍賣實現交通治理的政策落空。另一方面，政府和公眾之間缺乏充分的溝通，公眾對車牌拍賣政策提出過尖銳的批評，但政府并未對政策進行進一步評價和合理回應，公眾的訴求長期得不到回應，顯然不可能積極配合政策的開展。

3.外在因素的干擾。在上海私車牌照拍賣中最明顯的外在因素顯然是外地車牌。由于在外地辦理牌照所需的費用甚至比不上上海辦照的一個零頭，私人汽車用戶大量使用外牌，在大量占有上海道路資源的同時，并沒有為此支付相應的費用。

四、結論與對策建議

從短期來看，一是要嚴厲打擊套利投機，維護車牌市場正常秩序。由于現行的私車牌照拍賣方式和管理程序都還存在不足，再加上車牌價格高企出現了套利空間，政府接下來要進行積極調整和完善。二是在兼顧公平與效率的基礎上優化拍賣制度。投放額度方面，要在拍賣前及時結合道路容量以及交通狀況對本年度能夠承受的車輛增長速率進行考察，科學地確定投放配額。三是強化公開透明的管理程序。首先，拍賣主管部門應優化拍賣程序，簡化拍賣流程，便于競拍者操作，以此來打破可能存在的代拍聯盟，防止價格操縱。其次，財政部門應及時詳細地公布每年的拍賣收支狀況，確保資金使用到位。

從中期來看，一是要控制私家車需求，發展汽車租賃、共享汽車等產業。二是提供多元選擇，積極推動公共交通+非機動車+步行的綜合出行模式，優先發展公共交通，增設公交專用通道，加快地鐵建設，有序發展共享單車，優化人行步道。三是加強路網建設，在現有道路基礎上挖掘潛力，包括高峰時段開設潮汐車道、整治斷頭路，優化公路設施投入開發等，提高公路承載效率。四是對交通擁堵收費政策進行研究，特別是在市中心易堵地段按時間收取交通擁堵費，控制易堵道路路面停車位，緩解中心城區壓力。

從長期來看，一方面，要健全綜合交通樞紐。城市交通體驗往往取決于道路交通資源與汽車保有量的匹配程度，解決上海市交通擁堵的必要條件是加強道路交通資源的建設，打造立體交通線路。另一方面，加大對交通與城鄉規劃的統籌力度。優化城鄉空間布局，強化交通對城市發展的引導和支撐，優化城市功能和產業布局，推進重大產業項目、核心基礎設施向新城區投入大量優勢資源，引導中心城人口向郊區有序疏解，促進新城、新市鎮人口集聚，著力破解城市“攤大餅”和“職住分離”現狀。

參考文獻：

[1]馮蘇葦.上海私車牌照拍賣政策效果分析[J].政策論壇，2011（1）：36- 41.

[2]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].中國人民大學出版社，2003：45- 46.

[3]張宏斌.關于上海私車牌照拍賣制度的思考[J].價格理論與實踐，2014（04）：114- 116.

[4]2018年上海市綜合交通運行年報，2019.