“一帶一路”政策議程與國際媒體議程關系的實證分析

宋美杰

【內容摘要】 本文采用議程設置研究中 “前后交叉相關”的檢驗方法，證實2013年9月～2017年6月，“一帶一路”國內政策議程在一定程度上設置了國際媒體議程，而國際媒體議程不能設置“一帶一路”政策議程。“一帶一路”國際合作成果的達成與國際媒體議程之間沒有因果關系，但是存在顯著的相互影響關系。研究認為，借助國家領導人的國際媒體關注度，加強常規性“一帶一路”政策新聞發布，以及實現“一帶一路”議題框架與政策文本的融合生產，將是未來國家政策議程在提升國際媒體議程設置效果方面的重要著力點。

【關 鍵 詞】 一帶一路；政策議程；國際媒體議程

1962年，美國政治學家巴查赫（Peter Bachrach）和巴熱茲（Morton Baratz）在其經典論文《權力的兩方面》（Two Faces of Power）中指出了一個政策制定過程中顯而易見卻又常被忽視的問題：“能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。”①這與傳播學者伯納德·科恩（Bernard Cohen）1963年提出的“多數時間，媒體在告訴人們該怎樣想時可能并不成功，但它告訴讀者該想些什么時，卻是驚人地成功”①殊途同歸。以往在我國政策議程的設定中，政府主導的色彩濃厚，研究者多認為國內政策議程能夠主導國內媒體議程。隨著中國國際影響力的日益提升和全球治理體系的深刻變革，中國倡議和中國方案越來越多地得到世界各國的關注，國際媒體在其中起到了信息傳播與輿論導向的重要作用。然而關于“中國政策議程”和“國際媒體議程”關系的研究較少，缺乏嚴格的實證分析。本文以“一帶一路”為個案，試圖將傳播學視角中的“媒體議程”、公共政策視角中的“政策議程”和國際關系視角中的“國際議程”抽離出來重新組合，深入研究中國政策議程和國際媒體議程的關系，探索議程設置理論在傳播學與政治學、本土化與國際化之間的通路。

一、研究緣起和問題的提出

1968年，馬克斯韋爾·麥庫姆斯（Maxwell E.McCombs）與唐納德·肖（Donald L.Shaw）開展了查普希爾研究，并在1972年發表的《大眾媒介的議程設置功能》中正式提出了議程設置假說，議程設置理論引起了政治學界的廣泛重視。政治學研究者進一步關注，除了公眾議程與媒體議程的相互影響之外，誰控制了媒體議程？媒體議程和政策議程如何相互影響？②媒體議程與政策議程的互動關系，形成了兩個公共政策議程設置模式的研究進路：一是“自上而下”模式，如20世紀前政黨報刊時代的美國，大部分媒體受政黨控制，政策議程很大程度上影響媒體議程。二是“自下而上”模式，即媒體議程能夠影響政策議程。媒體議程設置的權變理論認為，這種自下而上的模式只有在特定議題之下，遵循一定條件才有可能發生。③但上述研究主體多囿于本國公共政策，例如探討中國國內政策新聞與國際新聞報道的相互引用，④或是國內政策議程與國內媒體議程、國內網絡議程的相互關系，⑤而關于一國政策議程與國際媒體議程之間關系的實證研究較少。

學者陳力丹指出，“一帶一路”倡議地理上指向的正是跨文化傳播最為活躍的區域，亦是傳播學研究大有作為的領域。①因此，研究“一帶一路”國家政策議程和國際媒體議程的關系，對于在理論層面推動議程設置理論走進國際輿論場域，進而帶動議程設置理論創新，以及在實踐層面提升國家的國際議程設置能力，具有十分重要的意義。“一帶一路”倡議是中國面向國際社會提出的議題，國際媒體面對中國政府提出的中國方案和中國倡議，出于國家利益關系、語言/文化體系、地緣政治關系、媒體屬性等方面因素的差異，在議程設置上做出了各自的選擇，“一帶一路”的國際媒體議程設置效果受到較多因素的制約，由于世界體系的不平等，長期以來美國等少數發達國家占據國際信息流通的制高點，掌握全球性媒體、國際組織中的權力優勢，發達國家提出的國家議題在國際媒體議程上的顯著度遠大于發展中國家，西強東弱的國際話語權格局仍然沒有得到根本改變。②

作為一項中國所倡導的貫穿亞非歐大陸的國際倡議，“一帶一路”需要廣泛動員利益攸關方參與，吸引多個行為體關注，才能達成國際共識和國際合作。國際媒體在“一帶一路”倡議的傳播中扮演了重要角色：通過影響議題曝光的頻率來影響國際議程設置的第一層“認知議程設置”（cognitive agenda-setting），即本國政府和公眾是否認為“一帶一路”是一個重要的議題；通過框架構建（framing）的方式對議題進行重新解讀來改變本國政府及公眾的看法，進而影響國際議程設置的第二層“規范議程設置”（norm agenda-setting），推動所在國與中國進行政策對接，達成實際上的政策議程目的。③自2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議以來，中國政府持續不斷地就此向國際社會發出中國聲音，出臺了關于政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的大量政策規劃，得到了國際媒體的廣泛關注。那么，“一帶一路”政策議程與國際媒體議程的關系如何？這是本文所要著重探討的問題。

二、研究方法

本文通過對Factiva數據庫中收錄的2013年9月～2017年6月“一帶一路”相關英文國際新聞報道以及中國政府官網發布的政策規劃進行定量分析，研究“一帶一路”政策議程與國際媒體議程的相互關系。

（一）變量的操作化

本文的統計分析涉及三個概念：國家政策議程、國際媒體議程和國際合作成果議程。研究采用麥庫姆斯20世紀70年代在查普希爾研究中建立的操作化方法①，選用“一帶一路”政策規劃數量測量國家政策議程，選用“一帶一路”國際新聞報道數量測量國際媒體議程，選用“一帶一路”國際合作政策數量測量國際合作成果議程。

（二）數據的采集

2013年9月和10月，習近平主席在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議。2017年5月，中國舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，共有來自140多個國家和80多個國際組織的約1600名各界貴賓作為正式代表出席論壇，來自全球的4000余名記者參與報道。②這是推進“一帶一路”倡議的標志性事件，“一帶一路”逐漸從倡議變為行動，從理念轉化為實踐，進入了一個新時期。因此本文將研究的時間段設定為2013年9月～2017年6月，共199周。

研究通過國家發改委、外交部、商務部等國家部委官網以及“一帶一路”建設工作領導小組辦公室指導的中國“一帶一路”網、國研網主辦的“一帶一路”倡議支撐平臺等政府官網采集政策議程數據，這樣不僅能夠保證統計數據的完整和相對穩定，而且具有高度的權威性和公信力。在199周中，共收集到65個國家層面的“政策規劃”作為國家政策議程的樣本，包括相關戰略部署、行動方案、線路圖、指導意見等。同時，共收集到51個“國際合作成果”作為國際合作成果議程的樣本，包括中國與其他國家達成的“一帶一路”聯合宣言、聯合聲明、聯合公報、合作諒解備忘錄等。由于本文著重對國家層面的政策議程進行研究，地方政府出臺的政策規劃和國際合作成果未納入采集范圍。

研究通過Factiva數據庫獲取“一帶一路”國際媒體議程數據。Factiva由道瓊斯和路透社共同發起建立，現隸屬于道瓊斯公司，是世界一流的信息數據庫之一，收錄了全球近200個國家和地區以28種語言出版的近36000多種信息資源，收錄的資源類型包括全球性報紙、期刊等主流出版物。因此，在Factiva上選取“一帶一路”國際新聞報道，能夠較好地保證數據質量。考慮到“一帶一路”的不同譯法，分別以“Maritime Silk Road”“One Belt and One Road”“Silk Road Economic Belt”三個關鍵詞進行全文搜索，排除中國媒體后，在199周中，共得到1827篇英文報道作為樣本。

（三）統計分析方法

議程設置被定義為一個隨著時間推移而發生的過程，數據檢驗的核心在于考察變量間存在的強相關關系能否轉化為因果關系。查普希爾研究為此設計了“前后交叉相關”（cross-lagged correlation）的檢驗方法，通過比較6月和10月議題顯著性的轉移來說明因果關系。①但“前后交叉相關”設計僅是一種推斷，無法充分證明理論假設，并且議程設置理論與因果關系都強調“方向性”，需要明確究竟是政策議程影響媒體議程，還是媒體議程影響政策議程。有研究者使用格蘭杰（Granger）因果關系檢驗來研究議程設置理論，假設有兩個事件序列{x}、{y}，具體計算公式如下：

當預測x時，如果加入y過去值后的預測結果，比僅僅使用x過去值的結果更準確，就說明y是x的格蘭杰原因。數據檢驗得到“xt是yt的格蘭杰原因”只是表明“xt中包含了yt的有效信息”，因此格蘭杰因果關系可以更多地理解為預測關系或領先關系。②格蘭杰因果性的概念更準確地說是格蘭杰非因果性（Granger non causality，GNC）的概念：“x是y的格蘭杰原因”需要同時拒絕原假設“H0：x不是引起y變化的格蘭杰原因”和接受原假設“H0：y不是引起x變化的格蘭杰原因”來證明備擇假設。因為當x有助于預測y，且y也有助于預測x時，很可能存在一個或幾個其他變量，它們既是引起x變化的原因也是引起y變化的原因。雖然在嚴格意義上格蘭杰檢驗反映的是時間先后關系，與哲學意義上的因果關系還是有區別的，但是通過系統的理論構建可以認定事件x對事件y的影響，適用于議程設置理論的檢驗。③

在進行格蘭杰檢驗時，滯后階數選擇也至關重要。以往研究發現，媒體議程轉入公眾議程需要一定的時間，也稱為時滯。④另一方面，議題類型也有較大的影響，瓦特等認為，國際議題差異對于時滯效果具有較大影響，例如伊朗議題的起效速度需要30天，而通脹議題需要600天。①考慮到“一帶一路”從政策議程到國際媒體議程同樣可能存在時滯效應，本研究在分期上以“周”為單位，呈現1～4個滯后期（即1周至4周）中國家政策議程、國際媒體議程、國際合作成果議程間的格蘭杰因果關系。

三、數據處理和分析

本研究使用統計軟件Eviews10.0處理和分析數據。格蘭杰因果分析對數據的平穩性與協整性敏感，在數據分析前需要對平穩性與協整性進行檢驗。ADF、DF、PP、ERSPO幾種平穩性檢驗方式顯示3個變量的單位根檢驗p值在.01的水平上顯著，都為平穩序列。以國際媒體議程作為因變量，余下變量為自變量，采用Johanson協整檢驗方法假設協整方程無確定性趨勢且協整方程無截距。結果發現國家政策議程、國際合作成果議程和國際媒體議程之間的協整關系均拒絕了不存在或存在一個協整關系的假設，說明數據存在協整關系，適合進行格蘭杰分析。

（一）國家政策議程與國際媒體議程之間的因果關系

表1分析了國家政策議程與國際媒體議程之間的格蘭杰因果關系，數據分析發現，在滯后4期的情況下，拒絕了原假設“H0國家政策議程不是國際媒體議程的格蘭杰原因”且接受了原假設“H0國際媒體議程不是國家政策議程的格蘭杰原因”。協整系數為14.342***（p<.001），這說明“國家政策議程”是“國際媒體議程”的格蘭杰原因，“一帶一路”國家政策議程對國際媒體議程在滯后4期產生影響，因果關系的邏輯充分，充分說明中國國家政策議程設置了國際媒體議程。

同時需要看到的是，這種議程設置的效果是有限度的，主要體現在起效速度較慢，在滯后4期（第4周）起效，持續時間不長，僅僅持續1周。這也表明政策議程設置的時滯問題應當引起研究者和決策者的足夠重視。從議題門檻的因素看，政策規劃雖然邏輯縝密，不容易被斷章取義，但是在新聞價值的接近性和文化折扣方面屬于朗氏夫婦所定義的中高門檻議題，①各國媒體對中國“一帶一路”政策規劃進行國際新聞報道需要進行本土化，從而增加本國受眾閱讀的興趣，這也可能會影響國際新聞報道的時滯。

筆者對所采集的“一帶一路”國際新聞報道進行內容分析，發現在倡議提出早期（2013年9月～2015年3月），多數媒體僅將“一帶一路”作為一般性的國際新聞給予簡略報道（200字以內的短消息），倡議并沒有激發國際媒體的關注和興趣。部分媒體認為，在“一帶一路”倡議提出早期，配套政策與規劃設計比較模糊，細節方案空白，因此不少政府人士和學者產生疑惑，很難讓媒體抓住關鍵信息做出清晰判斷。比如，印度媒體The Statesman在文章“China moots maritime silk road with India”中認為，“中國官員本身似乎不清楚究竟該計劃需要什么，現在僅僅提供倡議的大致輪廓，如促進區域的海上連接、減災和漁業發展上的合作”。而在本研究的時間段中（2013年9月～2017年6月），中國可能還缺乏清晰有效的“戰略傳播”（strategic communication），目標國的國際媒體尚未充分認可目標國與中國之間的相互利益關系。

（二）國際合作成果議程與國際媒體議程的關系

表2分析了國際合作成果議程與國際媒體議程之間的格蘭杰因果關系，數據分析發現，在滯后1～4期的情況下，均拒絕了原假設“H0國際合作成果議程不是國際媒體議程的格蘭杰原因”和“H0國際媒體議程不是國際合作成果議程的格蘭杰原因”。這說明，無論是在短期還是長期，國際合作成果議程與國際媒體議程之間存在顯著的相互影響關系，但是由于沒有時間先后順序的差異，從邏輯上看并不能證明國際媒體議程設置了國際合作成果議程。一種可能是，國際媒體對“一帶一路”的報道促進了中國與相關國家建立合作關系，同時這種合作關系又引發了媒體新一輪的報道；另一種可能是，存在一個共同影響國際媒體議程和國際合作成果議程的變量。因此，國際合作成果議程與國際媒體議程的關系值得未來研究者做進一步分析。

四、結論與討論

本文通過對2013年9月～2017年6月 “一帶一路”政策和國際新聞報道數據的實證分析，證實了“一帶一路”倡議的國家政策議程與國際媒體議程之間，存在時間上的邏輯關系，“一帶一路”政策議程在一定程度上設置了國際媒體議程。另一方面，國際媒體議程不能設置政策議程。政策議程在滯后4期（第4周）對國際媒體議程產生影響，持續時間為1周，反映出政策議程設置的起效速度較緩，政策議程設置的時滯問題應當引起重視。雖然國際媒體議程與國際合作成果議程是高度相關、緊密聯系的，但是二者之間并沒有因果關系，國際合作成果議程不能設置國際媒體議程，國際媒體議程也不能設置國際合作成果議程。

結合上述分析，筆者對改進和提升“一帶一路”政策議程設置的時滯效果，提出以下三點建議：

第一，借助國家領導人的國際媒體關注度，讓國家領導人的主旨發言與政策規劃的傳播形成合力。重大國際會議往往有各國政要出場亮相，具有新聞價值的顯著性，能夠吸引國際媒體報道的目光。學者吳瑛等將中國近年來舉辦的主場外交活動（博鰲亞洲論壇、G20杭州峰會、“一帶一路”國際合作高峰論壇、廈門金磚會晤、瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議）納入全球性媒體事件的范疇。①習近平主席出席“一帶一路”相關國際會議并發表重要講話，所闡述的各項主張得到國際社會的廣泛認同和熱烈響應，不但體現了習近平主席強大的語言魅力和思想魅力，也體現了習近平主席具有世界影響力的大國領袖風范和責任擔當。因此，借助習近平主席在重大國際會議上主旨演講的重大推動作用，是議程設置效果提升的關鍵之道。一個值得借鑒的案例是，習近平主席在2015年博鰲亞洲論壇的主旨演講中回應了國際社會與媒體的質疑——“一帶一路”建設不是空洞的口號，而是看得見、摸得著的實際舉措，①在講話當天，國家發改委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，這一文件與習近平在講話中提到的“合唱”與“實際舉措”互文，彌補了主旨發言的語境和篇幅限制。

自2013年9月提出以來，到2017年4月，“一帶一路”倡議相關政策規劃出臺的數量與全球媒體對“一帶一路”報道數量之間的波動總體上呈現同步性，但政策數量與媒體報道量也在一定程度上存在不匹配。雖然國家層面積極出臺了大量的規劃、政策、路線圖和配套措施，但并沒有引發相應量級的媒體報道。2017年5月14～15日，中國舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，成功吸引了各國媒體的報道，前后兩周政策規劃出臺數量占總數的16.4%，而“一帶一路”國際新聞報道量占5年來全球報道總量的44.2%。這也說明了，大量的政策議程集中在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇前后兩周推出。鑒于中國將于2019年4月在北京舉辦第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，建議在這一時間段前后，政策規劃的出臺不僅要注重“量”，更要注重“質”，使得政策主題、內容與領導人的主旨演講以及論壇主題緊密銜接，形成互補效應。同理，國家領導人出席APEC會議、達沃斯世界經濟論壇、博鰲亞洲論壇、金磚國家領導人會晤等重大活動前后，也是“一帶一路”政策規劃發布的重要契機，應通過內容上的互補、時間上的協同，推動國家政策議程在服務國家外交大局的同時設置國際媒體議程。

第二，加強常規性“一帶一路”政策新聞發布，主動向國際社會公開政策規劃。重大活動因為“不同尋常”而備受矚目，但政策規劃出臺是一項常規性工作，在重大活動之外需要我們在常規性新聞通氣方面下功夫。例如，應加強頂層設計，鼓勵國家有關部委利用新聞發布會、媒體見面會、政策解讀會、新聞公報等多種形式，主動向國際社會公開政策規劃，主動向國際媒體“喂料”。同時，不斷拓寬渠道，加強國際新聞發布陣地建設和新聞發言人能力建設，推動新聞發布渠道從“發布會+傳統媒體”向融媒體全方位傳播轉變，讓政策文本活起來、動起來、快起來、新起來，不斷降低政策議程在國際傳播中的“議題門檻”和“文化折扣”，提升中國政策規劃對于國際受眾的接近性。此外，政策規劃出臺后，要加強國際媒體議程設置效果的跟蹤與評估，及時對起效速度、持續時間、國際輿情發展、民意走向以及推動政策落地對接等傳播效果進行科學評估，在實踐中加以改進提升。

第三，實現“一帶一路”議題框架與政策文本的融合生產。“一帶一路”政策議程能夠設置國際媒體議程的前提，是這一議題所代表的理念、規則、價值觀符合時代發展潮流，具有設置國際媒體議程的語境優勢。政策數量的多寡或方法手段的巧妙只有建立在這一邏輯前提下才有實踐的意義。“冷戰”后，約瑟夫·奈提出“軟實力”（soft power）①這一概念，話語權作為實現軟實力“吸引和說服”的手段方式被國際社會普遍認知和運用。約瑟夫·奈認為，話語權構建的前提在于話語本身的吸引力，即“同化性權力”（co-optive power），這種力量“源自議程的設置以及對辯論框架的決定”。“一帶一路”倡議是中國通過構建新的符號和話語體系，從“無”到“有”建構的新的國際議題，中國提出的建立“合作共贏為核心的新型國際關系”、建設“開放、包容、普惠、平衡、共贏的經濟全球化”、構建“人類命運共同體”等重要理念，塑造了這個議題背后的價值觀，得到國際社會的廣泛認同。但是我們應當看到，在中國所主導的“議程”下，對于國際輿論關注哪些核心議題我們還沒有掌握主動權。相比“就事論事”，國際媒體更傾向于“借題發揮”，即挑選與該國內議題相關的其他視角或其他相關議題進行報道，從而影響國際受眾對該議題的認識以及對議題發生國的評價。②例如，在首屆“一帶一路”峰會期間，印度的媒體便通過熱炒“克什米爾問題”，將“主權和領土完整”議題納入“一帶一路”倡議的全球議程之中，引發了西方主流媒體的關注。③因此，提高“一帶一路”政策議程的國際輿論引導水平，不僅需要我們重視在“價值”層面的理念和價值觀引領，最大范圍爭取人心、凝聚共識，更需要我們重視“議題”層面的框架構建引領，把“宏大政策議程”具體化到“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”的微觀議題，建立關于具體政策議程的議題框架，把議題框架的生產融入政策規劃文本設計、制定、發布的全過程，不僅僅是簡單地發布政策文本本身。針對在“一帶一路”國際傳播過程中的微觀議題“跑偏”或“抹黑”，不僅要在宏觀議程和價值觀層面上占據道義制高點，也要在微觀議題上積極有效應對和反制，有理有利有節地開展輿論斗爭，把“立”和“破”結合起來，努力贏得輿論主動權。

本研究也存在一定的局限之處：首先是采用的樣本均為英文報道，結論一定程度上加強了美國、英國等以英語為官方語言國家的國際媒體議程設置效果；其次由于數據采集范圍和樣本量的限制，僅對滯后1～4期進行了研究，對滯后5期以后的效果并未作進一步探討；再次，國際媒體議程與“一帶一路”國際合作成果議程相互間具有正向的促進作用，但由于缺乏對 “一帶一路”國際合作成果促成因素的深入了解，本文無法確定正向影響關系是由于現實如此，或是存在一個影響二者的共同變量。這些不足之處將在未來研究中加以改進。但總體來說，本研究可以驗證中國倡導的“一帶一路”政策議程在一定程度上設置了國際媒體議程。

（責任編輯：胡潔）