數(shù)字化時代歐盟媒介管制框架的調(diào)整與創(chuàng)新

王潤玨

【內(nèi)容摘要】 數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展帶來歐洲傳媒業(yè)的一系列變化，歐盟媒介管制框架的體制和機制缺陷開始顯現(xiàn)。近年來，歐盟采取一系列改革措施，力圖建構(gòu)一個與高速變化的技術(shù)和市場環(huán)境相適應(yīng)的管制框架，更好地促進歐洲傳媒業(yè)的發(fā)展，推動歐洲經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)。從實施效果來看，如何兼顧人文關(guān)懷和市場效率，是歐盟媒介管制框架調(diào)整過程中不可回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

【關(guān) 鍵 詞】 數(shù)字化時代；歐盟；媒介管制框架

近年來，數(shù)字技術(shù)的高速發(fā)展對歐洲經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了重大影響。就傳媒業(yè)而言，基礎(chǔ)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運作模式、產(chǎn)業(yè)環(huán)境等都發(fā)生了一系列重大轉(zhuǎn)變，歐盟層面的體制和機制缺陷也開始顯現(xiàn)。歐盟及各成員國已著手進行相關(guān)管制政策的調(diào)整與創(chuàng)新，以更好地推動歐洲一體化市場的形成。

一、歐盟媒介管制框架及其面臨的問題

歐盟層面的跨國媒介管制框架是隨著歐盟的擴大和歐洲經(jīng)濟一體化的推進不斷成熟和完善的。歐盟沒有專門的媒介管理機構(gòu)，媒介管理政策和法律框架的制定主要是在歐盟委員會（The European Commission）的領(lǐng)導(dǎo)下由一個或幾個相關(guān)的管理總局共同協(xié)調(diào)和推進，須各成員國達成一致意見后方可生效；同時，歐盟委員會還設(shè)有專門的執(zhí)行機構(gòu)和服務(wù)支持機構(gòu)負責(zé)政策的實施、執(zhí)行及相關(guān)支持性工作。

數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展在推動傳媒技術(shù)更新的同時，也使傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)生了一系列變化：新的媒介形式、媒介市場不斷出現(xiàn)；傳媒產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈結(jié)構(gòu)發(fā)生變動；受眾的媒介接觸方式更加多樣化；傳統(tǒng)的商業(yè)模式面臨轉(zhuǎn)型。這些變化使得既有的媒介管制框架顯現(xiàn)出越來越多的不適應(yīng)：一方面，基于傳統(tǒng)媒介環(huán)境的政策和制度對新媒體的發(fā)展形成制約。例如，移動電視處于媒介管制和電信管制的交叉領(lǐng)域，其內(nèi)容和服務(wù)同時受到電信業(yè)、頻道政策和視聽媒體服務(wù)政策的管理，各成員國的管制政策也不盡一致，不可避免地存在監(jiān)管政策的分歧、重疊或空白區(qū)域。現(xiàn)行的版權(quán)保護政策是國別化的，這就意味著在線的跨國內(nèi)容產(chǎn)品和服務(wù)難以在不同國家市場獲得同樣的保護。另一方面，新的問題與媒介發(fā)展相伴而來，催生了新的制度需求。例如，消費者對在線內(nèi)容產(chǎn)品的消費渠道更加多樣化，這使得歐洲在面臨來自世界范圍的市場競爭的同時也面臨著對文化多樣性的沖擊；技術(shù)融合使不同內(nèi)容和媒介市場之間的界限變得越來越模糊，市場管理的復(fù)雜性進一步提高；互聯(lián)網(wǎng)的開放性在刺激內(nèi)容生產(chǎn)的同時也帶來了非法下載、隱私保護等問題的困擾。

因此，媒介管制政策的調(diào)整與創(chuàng)新成為數(shù)字化時代穩(wěn)步推進歐洲媒介市場一體化、維持歐洲文化多樣性的現(xiàn)實需求。進入21世紀后，歐盟采取了一種開放的、動態(tài)的媒介治理態(tài)度，緊跟技術(shù)和市場發(fā)展動向，進行政策的制定與調(diào)整。特別是近十年來，歐盟委員會為更好地適應(yīng)歐盟發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的需求，提出了一系列重大發(fā)展規(guī)劃和制度設(shè)計，對歐盟各國及全球傳媒業(yè)產(chǎn)生了巨大影響。總體來看，從20世紀末至今，隨著數(shù)字化進程的深入，歐盟的媒介管制框架經(jīng)歷了從傳統(tǒng)媒體時代管制框架向融合媒體管制框架，再到融合產(chǎn)業(yè)管制框架的整體性變遷。

二、歐盟委員會媒介管理機構(gòu)的調(diào)整與設(shè)立

管理機構(gòu)是管制框架的重要構(gòu)成部分。2009年歐洲電信改革前后，歐盟委員會進行了一次內(nèi)部組織機構(gòu)和職能的調(diào)整。此后，歐盟層面共有16個主要部門的職能涉及媒介管制（如表1所示）。管理范圍涉及電影、廣播、電視、視頻、出版（含在線出版）、印刷（含在線印刷）、圖書、雜志、學(xué)術(shù)期刊和音樂出版物；管制政策大致可分為視聽媒體政策、通訊政策、數(shù)字化進程計劃、媒介研究計劃和其他相關(guān)政策。

2015年5月，歐盟《數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略》發(fā)布，重點調(diào)整了與此相關(guān)的組織機構(gòu)及職能分配。調(diào)整后，歐盟層面涉及媒介管理的機構(gòu)增至22個，其中包括管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和歐盟內(nèi)部智庫（如表2所示）。與表1所示的管理機構(gòu)相比，此次調(diào)整包括三個方面的變化：一是適應(yīng)歐盟市場和行業(yè)發(fā)展需求所進行的部門增減，例如撤銷信息化社會與媒介總局和新設(shè)通信網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容和技術(shù)管理局；二是部門職能的豐富或合并，例如教育與文化總局調(diào)整為教育、青年、體育與文化事務(wù)局，職能范圍擴大；三是重視應(yīng)對數(shù)字化時代新產(chǎn)生的社會問題，例如專門設(shè)置了數(shù)據(jù)保護官員的職位。

此次機構(gòu)調(diào)整并非簡單的“融合監(jiān)管”或“重新管制”，而是以歐盟數(shù)字化市場和社會發(fā)展的總體目標為基礎(chǔ)開展的。從市場管理的視角來看，傳媒業(yè)被作為網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)業(yè)的一部分進行總體規(guī)劃治理；從社會管理的角度來看，媒介系統(tǒng)被視為深入歐洲社會各個層面，與社會公平、文化多樣性等方面工作密切相關(guān)。由此可見，歐盟一方面對數(shù)字時代的媒介管制更加重視，另一方面又在逐漸淡化將媒介作為獨立行業(yè)或領(lǐng)域進行管制的傳統(tǒng)思路。

三、歐盟媒介制度體系的調(diào)整與創(chuàng)新

歐盟媒介制度體系調(diào)整與建設(shè)的進程大致可分為兩個階段，一是2009年前后開始的，以適應(yīng)和促進媒介融合為目標的制度改革和建設(shè)；二是2015年前后開始的，以建設(shè)數(shù)字化單一市場，適應(yīng)信息化社會發(fā)展需求為目標的制度改革和建設(shè)。

（一）歐盟媒介制度體系調(diào)整與創(chuàng)新的第一階段

1.啟動歐洲電信改革

2009年11月24日，歐洲電信改革方案（EU Telecoms Reform）①在經(jīng)歷2年多的討論后終于達成協(xié)議。此次電信改革的目標為：放松管制，提高管制效率；增強成員國電信監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，推動歐洲電信業(yè)的競爭和發(fā)展；加強對消費者權(quán)益的保護；促進歐洲電信市場一體化建設(shè)；提高歐盟電信網(wǎng)絡(luò)的安全性和可靠性。方案包括三個主要內(nèi)容—— 改善監(jiān)管、保障公民權(quán)利和建立歐盟電信監(jiān)管機構(gòu)。①

該方案最為重要的改革和創(chuàng)新體現(xiàn)在以下三個方面：一是建立泛歐洲電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)——“歐洲電信管理局”（Body of European Regulators for Electronic Communications，BEREC），負責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一歐盟成員國的電信監(jiān)管實踐，促進成員國監(jiān)管體制的完善和監(jiān)管原則的一致性，提高電信監(jiān)管效率，推動歐洲一體化電信市場的形成和跨境業(yè)務(wù)的發(fā)展。二是強化成員國電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和執(zhí)法權(quán)。為保障各國電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和執(zhí)法權(quán)，各國應(yīng)采取措施避免監(jiān)管機構(gòu)的日常運作受到來自外界的政治力量的影響并為監(jiān)管機構(gòu)的運行提供足夠的資金和人力資源。三是賦予歐盟委員會對成員國電信監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。歐盟委員會有權(quán)監(jiān)督各成員國監(jiān)管機構(gòu)所提出的補充措施（如移動或固定終端的費率），以此避免因各國規(guī)則的不一致而影響歐洲市場一體化的進程。當(dāng)各國的補充措施存在分歧時，歐盟委員會有權(quán)建議成員國監(jiān)管機構(gòu)修改或撤銷相關(guān)措施，并可采取進一步的協(xié)調(diào)措施，以保障歐盟市場的長遠發(fā)展。

2.制訂歐洲數(shù)字化進程計劃

2010年，歐盟委員會提出了《歐洲2020戰(zhàn)略》（Europe 2020 Strategy），旨在解決金融危機中暴露出的歐洲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性弱點。“數(shù)字化進程計劃”（The Digital Agenda for Europe）②是其中提及的七項重要舉措之一，該計劃的總體目標是在高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)和交互應(yīng)用的基礎(chǔ)上建立歐洲一體化市場，促進歐洲經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

依據(jù)“數(shù)字化進程計劃”，歐盟及其成員國通過提高信息傳播技術(shù)的研發(fā)投入，建立歐洲一體化的電信服務(wù)市場，開放內(nèi)容訪問途徑，提高公眾數(shù)字媒介素養(yǎng)等一系列措施，解決歐洲數(shù)字化過程中面臨的市場高度分散、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險、犯罪的增加、信任度的下降、公眾數(shù)字化知識和技能不足、應(yīng)對社會挑戰(zhàn)能力不足等方面的問題，建設(shè)良性循環(huán)的數(shù)字經(jīng)濟。

3.頒布系列行業(yè)指令

2007年5月24日，歐洲議會正式批準了《視聽媒體服務(wù)指令》（Audiovisual Media Services Directive，AVMSD）③，這是數(shù)字技術(shù)與信息社會背景下歐盟制定的最為重要的媒介管理政策之一，為歐盟成員國制定視聽行業(yè)相關(guān)規(guī)則提供了全面的法律框架。《視聽媒體服務(wù)指令》是在《無國界電視指令》的基礎(chǔ)上修改形成的，更加注重規(guī)制的靈活性。該指令覆蓋所有的媒體內(nèi)容領(lǐng)域和新的視聽媒體服務(wù)領(lǐng)域，其管轄范圍不受傳播方式的限制。新指令要求歐盟成員國共同致力于歐洲廣播電視和點播視頻服務(wù)的發(fā)展，并強調(diào)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的媒介規(guī)制方式。《視聽媒體服務(wù)指令》要求各成員國促進歐洲視聽產(chǎn)品的生產(chǎn)和發(fā)行并保證“歐洲產(chǎn)品”的播出時間不少于總時間的10%。

2008年12月，歐盟委員會頒布《移動電視網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)法律框架：最佳授權(quán)實踐——歐洲模式》（ Legal Framework for Mobile TV Networks and Services： Best Practice for Authorisation–The EU Model）。①該文件提出了移動電視發(fā)展的“歐洲模式”，即通過“授權(quán)制度”確立移動電視經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，還進一步明確定義了移動電視授權(quán)的基本框架、授權(quán)制度、授權(quán)程序和其他具體事項，并提出了具體實踐的指導(dǎo)性意見。移動電視的“歐洲模式”突出體現(xiàn)透明度、開放性和公平性的特點，其核心思路是為數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)鏈上來自不同行業(yè)和領(lǐng)域的競爭者提供平等的市場機會，建立適用于不同國家和競爭者的競爭規(guī)則，以此促進歐洲移動電視的發(fā)展和歐洲一體化市場的形成。

2009年10月，歐盟信息社會和媒體總局與內(nèi)部市場總局聯(lián)合發(fā)布了題為《數(shù)字化單一市場中的創(chuàng)意內(nèi)容產(chǎn)業(yè)：未來的挑戰(zhàn)》（Creative Content in a European Digital Single Market： Challenges for the Future）的文件。②該文件的出發(fā)點是為建立一個有利于競爭和消費者友好型的在線創(chuàng)意內(nèi)容市場提供法律框架。文件著重分析了歐盟音樂、出版、影視、視頻游戲等行業(yè)發(fā)展的狀態(tài)和面臨的挑戰(zhàn)，提出從消費者準入、商業(yè)用戶準入和權(quán)利人保護三個層面建立歐洲在線創(chuàng)意內(nèi)容產(chǎn)業(yè)法律框架的基本思路。

（二）歐盟媒介制度體系調(diào)整與創(chuàng)新的第二階段

1.制定歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略

2013年，歐盟委員會發(fā)布了《歐盟網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略：公開、可靠和安全的網(wǎng)絡(luò)空間》——歐盟在該領(lǐng)域的首個政策性文件，③其核心原則是尊重歐盟核心價值觀，確定網(wǎng)絡(luò)行為責(zé)任規(guī)范，倡導(dǎo)現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的應(yīng)用，促進網(wǎng)絡(luò)問題的國際合作。

在文件中，歐盟明確了線下實體空間的法律規(guī)范、核心價值等內(nèi)容在網(wǎng)絡(luò)空間同樣適用的規(guī)則；提出歐盟成員國共同開展的5項重要工作（即提升網(wǎng)絡(luò)的抗打擊能力、大幅減少網(wǎng)絡(luò)犯罪、在歐盟共同防務(wù)的框架下制定網(wǎng)絡(luò)防御政策和發(fā)展防御能力、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)安全方面的工業(yè)和技術(shù)、為歐盟制定國際網(wǎng)絡(luò)空間政策），以此為數(shù)字經(jīng)濟和信息化社會提供安全保障。

2.發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)電視綠皮書

歐盟委員會2013年8月發(fā)布《綠皮書：為一個全覆蓋的視聽世界做好準備：增長、創(chuàng)造和價值觀》（Green Paper： Preparing for a Fully Converged Audiovisual World： Growth， Creation and Values）。①綠皮書對歐盟及全球范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)電視的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢進行了剖析，并得出結(jié)論—— 這種視聽服務(wù)的融合和進步將對促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展產(chǎn)生影響，《視聽媒體服務(wù)指令》出現(xiàn)了明顯的不適應(yīng)形勢發(fā)展的情況，行業(yè)面臨制度真空。

根據(jù)綠皮書的要求，歐盟就互聯(lián)網(wǎng)電視管制框架設(shè)計、媒體自由與多元性、商業(yè)投資、未成年人保護、歐洲價值觀保護、單一市場和標準制定等問題展開調(diào)研，為后續(xù)政策的出臺提供保障。

3.出臺數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略

歐盟委員會指出，隨著數(shù)字化和信息化的深入，建設(shè)歐盟成員內(nèi)單一市場的需求已由線下擴展至網(wǎng)絡(luò)空間。歐盟各國公眾在使用線上工具和服務(wù)時遇到的障礙，正在導(dǎo)致線下、線上市場機會的減少，并對自由交易和創(chuàng)新形成約束。歐盟僅有7%的中小企業(yè)開展跨境貿(mào)易。②由此，歐盟于2015年正式提出“數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略”（Digital Single Market Strategy），包括35項重大政策，歐盟委員會幾乎所有部門都參與此戰(zhàn)略的執(zhí)行和實施。為確保這一戰(zhàn)略的有序推進，歐盟委員會每年年底都會發(fā)布本年度的執(zhí)行情況，具體到各項政策在各成員國的落實情況。

其中，涉及媒介的制度建設(shè)措施包括：調(diào)整歐盟版權(quán)規(guī)則，適應(yīng)數(shù)字時代的要求；更新歐盟視聽管理規(guī)則，通過平臺合作的方式創(chuàng)造公平的環(huán)境，促進歐洲電影的傳播；強化歐洲網(wǎng)絡(luò)信息安全機構(gòu)（ENISA）的職能，維護網(wǎng)絡(luò)空間安全；利用歐盟自由流動的非個人數(shù)據(jù)框架，釋放歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟的潛力。這些制度設(shè)計與此前發(fā)布的歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略和互聯(lián)網(wǎng)電視綠皮書形成了呼應(yīng)。

4.實施《通用數(shù)據(jù)保護條例》

人工智能、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)已經(jīng)成為今天傳媒業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)之一。歐盟2018年5月開始實施的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）因其嚴苛程度引發(fā)全球關(guān)注。該條例尤其注重對用戶信息隱私權(quán)、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移權(quán)、被遺忘權(quán)的保障，著重強調(diào)算法公平性。

《通用數(shù)據(jù)保護條例》的適用范圍不僅涵蓋歐盟全境，而且對與歐盟相關(guān)的第三國企業(yè)和機構(gòu)同樣具有法律效力，這就意味著該條例對機構(gòu)并不設(shè)在歐盟境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)企業(yè)同樣具有約束力。受此影響，包括《洛杉磯時報》和《芝加哥論壇報》在內(nèi)的多家美國知名新聞網(wǎng)站宣布自條例實施之日起（2018年5月25日），暫停面向適用《通用數(shù)據(jù)保護條例》的歐洲地區(qū)的服務(wù)。

總體來看，歐盟媒介制度體系的調(diào)整與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個層面：一是宏觀層面，促進歐洲社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來趨勢，主要措施包括啟動電信改革、制訂歐洲數(shù)字化進程計劃、出臺數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略等；二是微觀層面，著眼于具體行業(yè)或領(lǐng)域的制度建設(shè)，主要措施包括頒布《視聽媒體服務(wù)指令》、建構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)電視法律體系及數(shù)據(jù)保護法律。

歐盟媒介管制框架的調(diào)整和設(shè)計著眼于建立有效的新興傳媒領(lǐng)域和傳媒業(yè)態(tài)管理體制，如基于互聯(lián)網(wǎng)的視聽服務(wù)、移動電視、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等；其倡導(dǎo)和保護的“網(wǎng)絡(luò)中立”原則，關(guān)注對歐洲文化多樣性的保護，高度重視對消費者權(quán)益的有效保護，體現(xiàn)出鮮明的人文關(guān)懷特征。同時，這一系列制度調(diào)整始終貫徹了以下原則：盡力降低國家之間的政策、硬件、標準、資費隔閡，推動歐洲電信單一市場、數(shù)字化單一市場的形成，抵御來自美國企業(yè)的市場沖擊和文化輸出的目標，在數(shù)字化時代實現(xiàn)了對《巴黎條約》（1951年）和《羅馬條約》（1958年）共識的繼承和拓展。

值得注意的是，這一系列改革舉措也同時強化了歐盟委員會和各國政府對市場的干預(yù)，例如歐洲電信改革方案提出的“功能拆分”措施，即監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)對大型的電信運營商實施功能拆分。這些“干預(yù)”措施獲得市場和企業(yè)的支持較為有限，并未完全達到提升歐洲電信業(yè)整體實力的預(yù)期效果。《通用數(shù)據(jù)保護條例》的實施，為建立歐盟單一數(shù)據(jù)市場、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、保護個人隱私權(quán)利提供堅實的法律基礎(chǔ)，但同時也不可避免地在一段時間內(nèi)形成對市場活力的約束。

歐盟發(fā)布的信息通信產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)顯示，歐盟成員國電信市場發(fā)展水平差別很大，距離建立統(tǒng)一的歐盟市場還有相當(dāng)?shù)木嚯x。如何在制度設(shè)計時兼顧人文關(guān)懷和市場效率，是歐盟當(dāng)前不可回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：張冬梅）