淺析政府法律顧問(wèn)制度對(duì)軍事法律顧問(wèn)制度建設(shè)的啟示

陸洋

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)專(zhuān)題討論了依法治國(guó)問(wèn)題，并在《決定》中對(duì)各級(jí)建立法律顧問(wèn)制度提出要求，當(dāng)前政府法律顧問(wèn)制度已初見(jiàn)成效，而軍事法律顧問(wèn)制度卻發(fā)展緩慢，雖然政府法律顧問(wèn)制度在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，但對(duì)建立完善軍事法律顧問(wèn)制度具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問(wèn);軍事法律顧問(wèn);制度建設(shè)

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，全國(guó)各地深入推進(jìn)“政府法律顧問(wèn)”、“兩公律師”制度建設(shè)部署，紛紛出臺(tái)一系列實(shí)施意見(jiàn)和管理辦法，政府法律顧問(wèn)制度日益完善。而2015年，中央軍委印發(fā)《中央軍委關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》就對(duì)軍事法律顧問(wèn)制度建設(shè)提出要求，但軍隊(duì)受調(diào)整改革等諸多因素影響，軍事法律顧問(wèn)制度遲遲未能建立完善。因此，分析研究政府法律顧問(wèn)制度，對(duì)建立完善軍事法律顧問(wèn)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前政府法律顧問(wèn)制度存在的問(wèn)題

（一）選聘機(jī)制不健全

選聘標(biāo)準(zhǔn)模糊和缺乏規(guī)范選聘程序是政府法律顧問(wèn)選聘機(jī)制不健全的兩個(gè)突出問(wèn)題。目前，我國(guó)大部分省市通過(guò)行政立法公布了政府法律顧問(wèn)的選聘工作細(xì)則，但差異較大，由于缺少國(guó)家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地區(qū)制度發(fā)展不均衡。比如山東、上海等地的選聘標(biāo)準(zhǔn)是“擁有一定社會(huì)影響力、豐富的工作經(jīng)驗(yàn)、深厚的法律基礎(chǔ)儲(chǔ)備”，這類(lèi)規(guī)定模糊不清，主觀因素影響大，缺少明確剛性的選聘標(biāo)準(zhǔn)。另外，大部分政府都缺乏規(guī)范的選聘程序。選聘對(duì)象大多以“知名度高、社會(huì)影響力大”為標(biāo)準(zhǔn)，這種模式有失公平，一味注重資歷，使得大量?jī)?yōu)秀的青年律師有志無(wú)門(mén)。更有甚者，一些靠著社會(huì)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)喜好卻實(shí)力不足的人卻混入政府法律顧問(wèn)的隊(duì)伍。

（二）職責(zé)規(guī)定不明確

當(dāng)前，政府法律顧問(wèn)聘而不用的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，根本原因是政府法律顧問(wèn)無(wú)明確的職責(zé)規(guī)定。導(dǎo)致這種情況有兩個(gè)原因：一是政府內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)與政府法律顧問(wèn)在工作上互有交集。由于政府法律顧問(wèn)的職責(zé)缺失，工作上無(wú)明確的分工和協(xié)調(diào)配合，且政府法律顧問(wèn)部分人員又來(lái)自外聘，對(duì)政府工作無(wú)明確的責(zé)任義務(wù)，現(xiàn)實(shí)中大量法律事務(wù)依舊由政府內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府法律顧問(wèn)往往成為完成政治任務(wù)的擺設(shè)。二是政府與法律顧問(wèn)工作原則上存在矛盾。眾所周知，政府工作的原則是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，而法律顧問(wèn)的原則是“公平優(yōu)先，兼顧效率”，因此政府開(kāi)展工作中常常不會(huì)讓法律顧問(wèn)參與，即便參與大多也是無(wú)關(guān)緊要或事后救濟(jì)。

（三）管理保障不科學(xué)

阻礙政府法律顧問(wèn)制度發(fā)展的另一個(gè)重要問(wèn)題就是缺乏科學(xué)的人才管理保障機(jī)制。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是缺乏規(guī)范的人才考評(píng)機(jī)制。當(dāng)前各地政府缺乏對(duì)法律顧問(wèn)的工作積極性、工作能力、服務(wù)質(zhì)量等方面一系列科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，以致工作完成的好壞沒(méi)有評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)，能力高低沒(méi)有對(duì)比。其次，在人員獎(jiǎng)懲方面，獎(jiǎng)勵(lì)大多屬于口頭或精神鼓勵(lì)，懲罰最高也是解聘或撤換，不存在責(zé)任追求機(jī)制，長(zhǎng)而久之很難調(diào)動(dòng)政府法律顧問(wèn)的工作積極性。二是缺乏合理的薪酬保障機(jī)制。律師職業(yè)屬于服務(wù)行業(yè)，依靠為當(dāng)事人提供法律服務(wù)賺取一定的薪酬。然而，絕大部分政府在實(shí)踐中倡導(dǎo)低收費(fèi)、象征性收費(fèi)，甚至不收費(fèi)。這與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律嚴(yán)重不符，政府法律顧問(wèn)在政府工作中消耗大量的時(shí)間和精力，回報(bào)與付出卻不成比例，嚴(yán)重打擊了政府法律顧問(wèn)的工作積極性。因此，絕大多數(shù)律師基于自身的生存和發(fā)展，不愿意加入到政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。

二、對(duì)軍事法律顧問(wèn)制度建設(shè)的啟示

（一）健全相關(guān)立法

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，制定頒布《軍事法律顧問(wèn)工作條例》是首要任務(wù)，必須出臺(tái)一部針對(duì)軍事法律顧問(wèn)任職資格、領(lǐng)導(dǎo)體系、職能任務(wù)、制度保障等一系列綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，切實(shí)把軍事法律顧問(wèn)的各項(xiàng)職責(zé)權(quán)利法規(guī)化。應(yīng)以《條例》為統(tǒng)領(lǐng)，各軍種以此制定實(shí)施細(xì)則，或?qū)懭氍F(xiàn)有法制工作條例中，在建立的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國(guó)際法的要求，結(jié)合我軍歷史使命，要以保障任務(wù)為牽引，充分借鑒地方政府業(yè)已成熟的政府法律顧問(wèn)管理辦法。

（二）明確職能任務(wù)

我國(guó)“軍事法律顧問(wèn)”與“軍隊(duì)律師”概念模糊不清，長(zhǎng)期以來(lái)兩者混淆使用，作以下區(qū)分：（1）職能作用不同。軍事法律顧問(wèn)主要為首長(zhǎng)機(jī)關(guān)決策和部隊(duì)行動(dòng)提供法律咨詢保障，參與軍事行動(dòng)的方案制定，做好任務(wù)中的伴隨保障，參與軍事立法及其修改，參與國(guó)際談判協(xié)商等;軍隊(duì)律師主要為部隊(duì)官兵解答有關(guān)法律咨詢，代理各項(xiàng)法律事務(wù)，參加經(jīng)濟(jì)、民事、行政等各類(lèi)案件的訴訟活動(dòng)，以涉軍維權(quán)為核心。（2）專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)不同。軍事法律顧問(wèn)不僅要懂法律更要懂軍事，要熟練掌握武裝沖突法、海洋法等國(guó)際性法律法規(guī)，具備一定的戰(zhàn)略思維;軍隊(duì)律師強(qiáng)調(diào)于精通國(guó)內(nèi)法和司法案例，具有較強(qiáng)的訴訟技巧。（3）服務(wù)對(duì)象不同。軍事法律顧問(wèn)服務(wù)對(duì)象是首長(zhǎng)、機(jī)關(guān)和部隊(duì)整體;軍隊(duì)律師則是面向部隊(duì)單位和官兵個(gè)人。

（三）夯實(shí)人才建設(shè)

發(fā)展軍事法律顧問(wèn)制度，人才是關(guān)鍵。軍事法律顧問(wèn)不僅要懂法律更要懂軍事，要有一定的軍事素養(yǎng)，熟知武裝沖突法、海洋法等國(guó)際性法律法規(guī)，同時(shí)還要具備戰(zhàn)略思維和大局意識(shí)，否則就難以為首長(zhǎng)機(jī)關(guān)決策和部隊(duì)行動(dòng)提供法律咨詢保障，因此加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是明確人員選拔。軍事法律顧問(wèn)首先要是一名合格的軍人，所以大多來(lái)自現(xiàn)役，首先要大力選拔那些通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試，并且有過(guò)部隊(duì)主官經(jīng)歷的優(yōu)秀干部，其次放寬地方優(yōu)秀法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才入伍條件，適當(dāng)吸收地方律師中的翹楚，聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任特邀軍事法律顧問(wèn)。二是健全考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。考評(píng)內(nèi)容應(yīng)包括工作態(tài)度、工作能力、服務(wù)質(zhì)量等當(dāng)面，方式分為任務(wù)后評(píng)估和年終評(píng)定。對(duì)年終考評(píng)成績(jī)優(yōu)秀的要大力提拔，調(diào)動(dòng)其工作積極性;對(duì)不合格人員要嚴(yán)肅教育批評(píng)，甚至調(diào)離工作崗位。三是完善人才培養(yǎng)體系。在軍隊(duì)院校廣泛增設(shè)軍事法律專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)班次，或者建立專(zhuān)門(mén)的軍事法律顧問(wèn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，邀請(qǐng)軍內(nèi)外精通武裝沖突法、海洋法、國(guó)際法等專(zhuān)家學(xué)者授課講座。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前軍事法律顧問(wèn)制度還處在從無(wú)到有的建立階段，要進(jìn)一步深入研究政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，相信軍事法律顧問(wèn)制度建設(shè)一定會(huì)少走彎路、高速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[3]曹瀚予.我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度設(shè)置探析[D].山東大學(xué)，2017

（作者單位：海軍大連艦艇學(xué)院政治軍官教育培訓(xùn)部研究生隊(duì)）