兩辦規定修訂及對內部經濟責任審計的影響

王海濱

[摘要]《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》是中央審計委員會成立后黨中央國務院發布的第一個審計規章，貫徹落實了中央審計委員會第一次會議相關精神，對于推動經濟責任審計工作發展具有重要意義。本文概括了兩辦規定修訂的主要原則，從五個方面介紹了修訂的主要內容，并分析了兩辦規定修訂對內部經濟責任審計工作產生的影響。

[關鍵詞]兩辦規定 ? ?修訂 ? ?經濟責任審計 ? ?影響

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱兩辦規定），不僅貫徹落實了近年來黨中央國務院關于審計工作的重要文件精神，而且總結吸收了經濟責任審計工作的實踐經驗。

一、兩辦規定修訂的主要原則

（一）落實中央審計委員會第一次會議精神

隨著機構改革的部署、中央審計委員會的組建，黨對審計工作的領導得到了進一步加強。兩辦規定第一條就明確提出“堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導”“促進領導干部履職盡責、擔當作為，保障黨中央令行禁止”;明確了聯席會議在同級審計委員會的領導下開展工作，并在規定中增加了“審計委員會辦公室”這一主體，與審計機關并列，在之前審計機關職責的基礎上，還增加了建議、提出或變更經濟責任審計計劃等內容。

（二）吸收合并實施細則的有關內容

之前兩辦規定主要確定相關原則，具體內容主要在實施細則中列示。這次兩辦規定修訂發布后，將不再出臺實施細則，實施細則的諸多內容被吸收整合到兩辦規定中。例如，之前兩辦規定中關于審計結果運用的第三十九條，在實施細則中對應列示了從三十七條到四十四條共八條具體條款，此次修訂將實施細則中結果運用的具體內容合并到兩辦規定中，并單獨形成了“審計結果運用”章節。其他實施細則中的審計內容、審計評價等，都被吸收合并到兩辦規定中。

（三）適應經濟責任審計實踐發展的需要

經濟責任審計在加強干部監督、約束權力運行等方面發揮了重要作用，同時在審計實踐中積累了大量的實務經驗。自2010年兩辦規定發布以來，特別是黨的十八大以來，干部管理監督、審計管理體制、經濟責任審計實踐都發生了很大變化，迫切需要對兩辦規定的有關內容進行修訂和完善。

二、兩辦規定修訂的主要內容

經濟責任的定義在之前履行財政收支、財務收支等經濟活動的基礎上，增加了貫徹執行黨和國家經濟政策以及決策部署、推動經濟社會和事業發展等新要求，相對應的經濟責任審計對象范圍、審計重點、責任界定等內容也都發生了變化。

（一）擴大經濟責任審計對象的范圍

為適應國家監察體制改革，在審計對象中紀檢監察機關領導干部與地方各級黨委、政府等領導干部并列列示;對于國有企業領導人員來說，在銜接《關于深化國有企業改革的指導意見》《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》等文件基礎上，審計對象增加了國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業（含金融機構）中不擔任法定代表人但實際行使相應職權的主要領導人員;根據黨管干部的原則，審計對象增加了“黨中央和縣級以上地方黨委要求進行經濟責任審計的其他主要領導干部”作為兜底性條款;中央和地方黨政領導干部的內容則未發生變化。

（二）突出任期內經濟責任審計

之前的兩辦規定對于審計期間，要求既可以在任中進行審計，也可以在離任時進行審計，而實務操作中離任審計所占比例更高，因為領導干部調整后需要審計機關進行經濟責任審計，在大幅度增加工作量的情況下可能影響審計質量。為解決該問題，前移監督關口，兩辦規定中明確提出：“經濟責任審計可以在領導干部任職期間進行，也可以在領導干部離任后進行，以任職期間審計為主。”這一內容的修改將有利于提高經濟責任審計質量，推動經濟責任審計結果的運用。

（三）增加經濟責任審計的重點內容

為了與經濟責任定義的修改相呼應，經濟責任審計在領導干部任職期間“財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實、合法、效益”的基礎上，修改為“以領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，以領導干部權力運行和責任落實情況為重點，充分考慮干部管理監督需要、領導干部履職特點、審計資源等因素”。重點內容增加了貫徹執行黨和國家、上級黨委和政府重大經濟方針政策及決策部署，發展戰略、規劃的執行情況，重大經濟決策情況，自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況，財政財務管理情況，黨風廉政建設情況，審計發現問題整改情況等內容。上述內容的修改不僅吸收了實施細則中的具體條款，也適應了審計實踐發展和領導干部新時代新要求的變化。

（四）責任界定中的直接責任、主管責任、領導責任修改為直接責任、領導責任

責任界定是確定領導干部履行經濟責任的關鍵環節，之前的兩辦規定分為直接責任、主管責任、領導責任，但在實際審計過程中發現，領導干部主要負責單位的全面工作，分管具體工作的情況較少，在借鑒《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等規定的基礎上，兩辦規定中刪除了“主管責任”這一類型。另外，對于直接責任和領導責任分別應承擔責任的具體內容，與以往兩辦規定不同的是，新的兩辦規定在結合實施細則的基礎上進行了明確規定，分別從六個方面確定了應當承擔直接責任或領導責任的行為。

（五）單獨設立審計結果運用章節

修訂后的兩辦規定把之前的“審計評價與結果運用”分為兩章，即“審計評價”和“審計結果運用”，審計結果運用的內容得到了進一步明確和細化。一是將“逐步探索和推行經濟責任審計結果公告制度”修改為“各級黨委、政府應當建立健全經濟責任審計情況通報、責任追究、整改落實、結果公告等結果運用制度”，有利于建立健全經濟責任審計結果公告制度;二是明確將經濟責任審計結果整改報告作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，并歸入被審計領導干部本人檔案;三是對聯席會議其他成員單位和有關主管部門對審計結果運用應當履行的職責進行了具體規定;四是對被審計領導干部及所在單位應當采取的整改措施進行了明確界定，規定了被審計領導干部及所在單位書面報告整改情況、書面報告執行情況、落實有關責任人員的責任、健全制度、納入檢查考核內容及作為述職述廉的重要內容。

三、兩辦規定修訂對內部經濟責任審計的影響

2016年2月，中國內部審計協會發布了第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計，對內部經濟責任審計的審計內容、審計程序和方法、審計評價等進行了規范和界定，有力地促進了內部經濟責任審計工作的開展。修訂后的兩辦規定第五十條要求：“有關部門、單位對內部管理領導干部開展經濟責任審計參照本規定執行，或者根據本規定制定具體辦法。”因此，內部經濟責任審計的審計內容、程序、評價等內容勢必也需要進行調整和修訂。

（一）體現黨對內部經濟責任審計的領導

2018年1月，審計署發布《審計署關于內部審計工作的規定》，該規定明確指出：履行內部審計職責的內設機構應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，毫無疑問內部經濟責任審計工作也需要在黨組織的直接領導下開展工作。修訂后的兩辦規定，也充分體現和強化了黨對經濟責任審計工作的領導。

（二）突出內部經濟責任審計的重點內容

修訂后的兩辦規定在審計內容中突出了重大經濟事項的決策、執行和效果情況，自然資源資產管理和生態環境保護情況等方面領導干部應當履行的經濟責任。重大經濟事項的決策、執行和效果情況是經濟責任履行的核心內容，被審計領導干部負責單位的全面工作，履行經濟責任的主要內容應該體現在制定有關事項的決策和執行計劃等方面，因此必須成為經濟責任審計的重點關注內容。為了落實生態文明建設的要求、推動生態環境的保護和治理，自然資源資產管理和生態環境保護情況應該成為未來內部經濟責任審計關注的重點。

（三）完善內部經濟責任審計結果的運用

審計結果運用決定了審計監督作用的發揮，對于防止審計成果流失、提高審計工作水平具有重要意義。修訂后的兩辦規定將結果運用單獨設置一章，并對有關內容進行了細化和完善，不僅有利于經濟責任審計成果的運用，也有利于促進經濟責任審計工作的發展。同樣，對于內部經濟責任審計來說，完善內部經濟責任審計結果的運用將最大程度地發揮審計結果的作用，必將有利于提高內部審計的權威性，促進內部審計工作的長遠發展。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：wanghaibinbj@126.com）