讓家門口的幼兒園有法可依

谷珵

今年，全面二孩政策實施后的新生幼兒即將邁入幼兒園，學位本就不足的情況更顯緊迫。近日，國務院辦公廳印發了《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），對有效增加普惠性學前教育資源供給具有重要意義。如何保障小區配套園新政取得實效？怎樣維護利益相關者的合法權益？誰來滿足家長多元化的教育需求？不同聲音的共性思考是，力爭讓幼兒有學上的同時，提供真正有質量的學前教育。

解決歷史遺留問題

“ 如果說去年是校外培訓機構的整治期，那么今年可能是學前教育的整治期，小區配套園的治理工作將在今年受到重大關注。”《通知》頒布后，深耕教育產業法律研究多年的北京（上海）盈科律師事務所資深律師程知音，窺見了變化的端倪。

作為我國學前教育發展的主要方向和著力點，鼓勵普惠性幼兒園發展是解決“入園難”“入園貴”問題的措施抓手。80%普惠性學前資源覆蓋率的指標下，小區配套園成了被選定的突破口，走上專項治理的軌道：要通過全面摸排、分類整改，集中解決規劃、配建、移交、使用不到位等突出問題。

各種“不到位”背后，有“歷史遺留”的淵源。全國民辦教育研究聯盟副秘書長、浙江師范大學杭州幼兒師范學院教師章露紅告訴記者，盡管2010年的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中已就城鎮小區配套幼兒園的規劃、建設、交付和使用問題做出規定，并在此后歷次的“學前教育三年行動計劃”中加以強調，然而現實中地方政策執行力度存在差異。“由于政府職能缺位、財政投入不足、學前教育資源供給矛盾等因素，不少原屬于公共服務設施的小區配套園成為高收費的民辦幼兒園，甚至有些小區沒有配建幼兒園。”

“以往不夠重視，最主要的原因是土地政策不清楚。”南京師范大學學前教育政策研究中心主任王海英坦言。“原來幼兒園的規劃用地屬于居住服務設施用地，而不像中小學屬于公共管理和公共服務用地，力度自然不同。”明確用地性質、突破模糊地帶，成為此次政策的一大亮點。

然而政策導向下的實施過程面臨復雜的問題。“小區配套園和小區園是兩個概念。小區配套園是開發商在取得土地建造住宅項目時，規劃文件中明確應當配套建設的公共服務設施。對于此類配套幼兒園，肯定要移交;但如果規劃時沒有涉及配套，可能是開發商基于樓盤銷售自建的幼兒園，是否要擴大成配套園值得推敲。”程知音表示，民辦園的辦學情況比較復雜。多數情況下是開發商與舉辦者達成租賃協議，花高租金取得使用權;也有一部分開發商取得園舍產權后已經以商品房的形式銷售給第三方，由第三方作為舉辦者辦學或租賃給舉辦者;還有一部分開發商以園舍使用權轉讓的方式一次性賣給舉辦者。如果都統一改成普惠園，在主管部門不能拿出回購、補償等方案的情況下，將會激化政府與舉辦者之間的矛盾。

業內人士指出，有不少配套園是開發商按市場價拿地并建設，政府收取出讓金，而沒有負擔應當承擔的部分。“不能把所有歷史遺留問題歸咎于開發商或舉辦者，最終轉嫁給幼兒園的舉辦者。”程知音強調。這也是《通知》中“一園一案”的題中之義。

明確“營非”選擇

值得注意的是，《通知》明確了配套園性質，即“辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”。對于“非營利性”的要求，可謂戴上了“硬指標”。

實際上，2017年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》生效，民辦園在登記法人屬性時就面臨營利性或非營利性的選擇。不少舉辦者在觀望中感到困惑：普惠性與非營利性究竟是何關系？

據程知音介紹，非營利性民辦園屬于法律概念，而普惠園是政策概念。普惠園意味著限價，但非營利性民辦園本身強調的是幼兒園的法人屬性，并不必然指代價格的限制。章露紅對記者分析，目前各地對普惠性民辦園收費的限價主要有三種方式：一是對標公辦園收費標準，“高的地區可達同級別公辦園的1-2.5倍，低的只有同級別公辦園的50%”;二是以絕對標準實行最高限價;三是綜合辦園成本、政府投入、幼兒園等級、當地經濟發展水平和居民承受能力等因素以合同約定方式確定政府指導價。

理論上，舉辦者在面臨普惠性、非普惠性和營利性、非營利性的雙重選擇時，有兩兩搭配的四種組合性方案。“但在實踐中，已有陜西、遼寧、北京、天津、河南等地將非營利性限定為申請普惠性民辦園的資格，或作為申請學前教育專項補助的前提。”章露紅說，“這次國家出臺的‘深改意見’也基本明確了這樣一種導向。”

“普惠性幼兒園的界定通常有三個標準，即可獲得、付得起、有質量。”王海英指出，相應的，非營利性民辦園主要具備幾個特點：辦園目的出于公益，不可取得辦學收益，不可收回辦學結余。“選擇的兼容存在邊界性問題。從法理邏輯比較，二者涇渭分明，然而從國情和園情發出，促進普惠性民辦幼兒園的非營利轉向更適合中國國情。但要警惕地方政策差異造成的政策洼地或者地方保護，本質上普惠和非營利不能混為一談。”

盡管《通知》極力強調整改避免“一刀切”，但民辦園被強行“轉普”的事件接二連三出現，挫傷了民辦力量的辦學熱情。“目前許多地方的普惠性民辦園政策只是個‘空架子’。各省在普惠性民辦園登記注冊制度、變更終止制度上的邊界較為清晰，但是對于扶持獎勵制度和監督管理制度這類核心制度的邊界仍較為模糊。”王海英解釋，此次“非營利”的限定確是自上而下的調控，當前階段于公眾而言是有益的，但轉變過程中還需保護舉辦者的利益。如果能保障各地普惠性民辦園獎補資金投入，明晰監督管理的主體、程序，或將提速度過制度邊界的“磨合期”。

王海英直言：“對于已經私有化的幼兒園，如果只能辦成非營利，可行的辦法是政府補償到位，或是單獨出臺政策，說明此類園所終止辦園時房產歸原投資者。”程知音也建議，教育局可以購回這部分房產，再以減免租金的方式提供給舉辦者提供普惠性學前教育服務。

降費不降質

《通知》發布會上，“最安全的建筑、孩子最喜歡的建筑和離家最近的建筑”成了未來幼兒園建設的目標。然而有些家長想選擇高端幼兒園，如果小區幼兒園無法提供，可能要跨交通解決，也會增加部分家長的擇園困擾。對于滿足差異化的教育需求來說，民辦園扮演了不可或缺的角色。王海英認為配套園規劃可以依據實際情況區分處理，“有些城市現有的幼兒園體量能夠滿足80%的普惠率，在一定范圍內是有空間滿足高端需求的。”

接踵而至的學前新政令從業者喜憂參半，其中很大一部分擔憂集中在“轉普”導致的質量下降。配套園政策下發后，這股焦慮似乎在放大。一些民辦園采用增加班級人數、取消外教教學、不再實行教寢分離制度等辦法來應對低收費，于是引發了家長的擔心：如果教學質量隨著學費下調而下降，寧愿不變成普惠性幼兒園。

“綜合實際情況，可以用‘收費限價、補助不足、質量堪憂’來形容目前普惠性民辦園的基本生態。”章露紅指出，新時期促進普惠性民辦園發展，要避免“因普惠而平庸”，亟需各地民辦園分類管理辦法和普惠性民辦園扶持政策的落實和完善。

如何保障治理期的保教質量？王海英介紹，業內有不少力量在致力于保教質量的提升，包括形成區域教研共同體，倡導責任督學，由當地的學前教育協會做飛行檢查，邀請退休園長和優秀教師組成志愿者團隊進行幫扶。或者加大投入力度，比如南京市目前在籌備從政策層面倡議給普惠性民辦園每年人均500元的培訓經費，使普惠性民辦園獲得有質量、可持續的發展。

地方政府在制定政策和實踐中，需要謹記究竟誰才是發展普惠性幼兒園的責任主體。“最根本的是公辦園，其次是公辦性質幼兒園，第三是普惠性民辦園，第四是非營利性民辦園，這才是普惠性學前教育的正確路徑。”王海英表示，對于民辦園來說，也不要回避和忘卻加入普惠的教育情懷，是為了保障教師權利、改善園所環境、提升辦園質量，讓教師踏實工作，讓孩子快樂成長。