新型城鎮化進程中農村學前教育均衡布局及其影響因素

張晗，劉歡歡

【摘要】新型城鎮化是我國堅持以人為本、人民群眾共享發展成果的必然選擇。新型城鎮化要求城鄉一體、以城帶鄉統籌發展，農村學前教育均衡布局就成為新型城鎮化的內在之意和城鄉教育公平的基本要求。農村學前教育均衡布局涉及園所規模、園所數量、家園距離三個核心要素，受到人口分布因素、地理環境因素、經費因素、師資因素、政策因素等因素的制約。因而，農村學前教育均衡布局需要多方統籌、系統謀劃。

【關鍵詞】新型城鎮化；城鄉一體化；農村學前教育；均衡布局

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2019）07/08-0028-05

【作者簡介】張晗（1978-），男，山東臨沂人，蘇州幼兒師范高等專科學校學前二系主任、教授，博士；劉歡歡（1988-），女，河南周口人，蘇州市相城區啟迪幼兒園副園長，碩士。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出我國城鎮化要堅持“以人為本”“促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果”， 從而“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。新型城鎮化是我國社會轉型發展的客觀趨勢，是我國堅持以人為本、人民群眾共享發展成果的必然選擇，是國家現代化的標志之一。農村學前教育是新型城鎮化、社會主義新農村建設的重要組成部分，農村學前教育均衡布局、城鄉學前教育一體化是新型城鎮化的內在之意。在“城鄉一體、關注社會公平、注重內涵與質量的新型城鎮化背景下”及“建設社會主義新農村”的國家政策導向中，必然要求我們對農村學前教育的現狀進行全面審視，厘清農村學前教育均衡布局的內涵與核心要素，探明農村學前教育均衡布局的影響因素，從而更好地實現農村學前兒童接受公平有質量的教育。

一、新型城鎮化進程中農村學前教育布局的內涵

教育均衡具體定義為教育內部資源的合理配置以及各關鍵要素之間的合理配置、優化和兼容。從受教育者來看，教育均衡旨在保護受教育者公平地享受教育權利和機會；從學校的角度看，教育均衡旨在促進不同地區之間、城鄉之間、條件優越的學校和條件較差的學校之間的資源配置公平[1]。

教育均衡旨在不同受教育者、不同學校、不同地區擁有同等的教育權利和機會，重在實現有質量的教育公平。農村學前教育均衡布局也應然包含這些內涵，具體是指遵循教育公平理念，基于對適齡兒童、經濟發展、區域人口流動與增長的科學預測，公平、合理地動態地配置教育資源，實現不同地區之間、城鄉之間的學前兒童均享有同等的、就近便捷地入園機會，實現不同幼兒園之間、班級之間、幼兒之間都具有接受公平而有質量的教育的條件。可以從四個方面來進一步闡釋。

（一）注重公平——農村學前教育均衡布局的基本取向

城鄉學前教育失衡是城鎮化發展進程中一個不可回避的問題。學前教育城鄉不平衡、區域不平衡、園際不平衡不僅導致了城市兒童的入園難問題，更導致了廣大農村幼兒的“難入園”問題[2]。由于城鄉經濟的巨大差距，農村學前教育發展“先天不足”，存在著數量少、基礎設施建設差、辦園質量不高等問題。城鄉學前教育資源嚴重失衡，優質教育資源集中在城市，農村優質園少，公辦園數量少，且多集中在鄉鎮政府所在之地，民辦園大多設備匱乏、師資力量弱，存在著諸多安全隱患，教育質量往往不能保證。農村學前教育布局不均衡、數量嚴重不足的現狀使很多農村幼兒面臨無園可入、無法就近入園的困難境地。

農村學前教育發展的諸多問題，導致教育起點的公平無法保障，是我國城鎮化進程中學前教育不公平現象的直接體現。因此，全面掌握農村學前教育的需求，解決實際問題，促進教育公平，是農村學前教育布局調整的出發點和最終歸宿。

（二）保障質量——農村學前教育均衡布局的基本準則

新型城鎮化重在“人的城鎮化”，關注質量與內涵。學前教育作為人生機構教育的開端階段，對人的一生發展具有重要的奠基作用，對于學前兒童自身的身心健康與發展也起著不可替代的作用。農村學前教育均衡布局不能僅僅關注公平，還要關注質量，無論城鄉學前教育都應以促進幼兒身心健康全面發展為最終目的。沒有質量的農村學前教育均衡布局是沒有意義的均衡，因為沒有質量就沒有教育，就沒必要談及均衡布局問題。

“以工促農”“以城帶鄉”的新型城鄉關系，必然要求關注農村地區的學前兒童，遵循農村教育優先的原則，實施向農村傾斜政策，逐步縮小城鄉教育差距，把住農村學前教育科學發展的質量關，把追求質量作為基本準則，進而實現農村學前教育均衡、有質量發展。同時，均衡布局不是平均分配，更不是農村學前教育“城市化”。因而，在加大投入和予以政策傾斜的前提下更要保留、發展農村學前教育的特色，挖掘農村學前教育自身資源優勢，實現農村學前教育的可持續、有質量發展。

（三）動態均衡——農村學前教育均衡布局的發展方向

我國正處于快速城鎮化的過程中，人口流動比較大，加之“全面二孩”政策和產業機構升級等因素帶來了許多人口增長與變化的不確定因素。新型城鎮化倡導城鄉一體、城鄉共同發展，一方面農村人口不斷流入城市，另一方面國家與地方政府也積極出臺政策促進農村經濟、社會發展，建設社會主義新農村和“農村城鎮化”。快速城鎮化、人口流動與增加、產業結構調整與升級等不確定因素，必然帶來農村學前教育均衡布局的動態化。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》也指出要“根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，優化學校布局和建設規模，合理配置中小學和幼兒園資源”。這一要求，就需要科學預測不同區域之間、城鄉之間人口流動、適齡兒童數量變化等，動態均衡布局學前教育資源，既要對農村學前教育予以傾斜，又要避免農村空心化帶來農村學前教育資源的浪費。

（四）普惠便捷——農村學前教育均衡布局的基本要求

教育屬于準公共產品，普惠性是教育的重要屬性，公共財政經費投入是農村學前教育優質、均衡布局的根本保障。當下，我國農村經濟發展整體還遠遠落后于城市，農民收入也遠低于城市居民收入，農村學前教育均衡布局更要考慮幼兒園的普惠性，增加普惠性幼兒園，特別是公辦幼兒園數量，降低農村學前兒童家長經濟負擔，為兒童創設一個更美好的生活和成長環境。

農村地區相比城市，人口密度小、空間大，公共交通狀況差、私人汽車擁有數量少，很多農村學前兒童父母外出工作，接送任務都在祖輩老人身上。綜合以上因素，農村在幼兒園布局上就要考慮兒童入園的距離與方便性，降低家長接送孩子的時間成本與安全隱患，保證農村學前兒童比較舒適地接受有質量的教育。

二、新型城鎮化背景下農村學前教育均衡布局的核心要素

參照學校布局本體論研究，農村學前教育布局調整中應考慮三個要素：園所規模、園所數量和家園距離。從變量關系的角度看，園所規模越大，數量則相應越少，園際距離越長；園所規模越小，數量就越多，園際距離越短；如果園所數量越多，園所規模就會越小，家園距離越短[3]。

（一）園所規模

園所規模是教育布局調整中一個重要的變量。理想園所規模就是要考慮學校發揮最佳教育功能時規模大小的問題[4]。園所規模的大小，首先取決于服務半徑內適齡兒童的人數，須從人口分布立場考查和預測當地適齡兒童入學的需求量，來規劃調整農村學校教育的布局，保證農村適齡幼兒有園可入。其次，考慮保證教育質量情況下的成本投入（包括人力和物力）。從經濟效率看，在一定限度內，園所規模越大，生均成本則越低，經濟效率越高；從管理難度看，園所規模越大，管理的難度和成本就越大。從教育質量的角度看，幼兒園教育出于教育對象、教育形式、教育內容的特殊性，更應關注如何保證教育質量，保障學前兒童的健康成長，園所規模過小，則課程開設的全面性、豐富性則會受到影響。經濟社會背景不利兒童是較小規模學校的主要受益者[5]，園所規模過大，則不利于農村幼兒園中處境不利的學前兒童。特別是在教育投入不足的情況下，盲目擴大園所規模特別是班額，必然是以降低教育質量為代價的。如何在經濟效率和教育質量之間尋求平衡，合理進行不同規模園所的布局，是農村學前教育布局調整的重要命題。

（二）園所數量

園所數量跟園所規模、人口分布息息相關。在適齡兒童數不變的前提下，園所規模越大，則園所數量越少；反之，園所規模越小，則園所數量越多。雖然兩者容納的學前兒童數量上是一樣的，但從農村學前教育的需求來看，兩者的意義卻有著巨大差距。園所規模大，容納幼兒數量多，則意味著服務半徑擴大，幼兒入園、離園的時間成本、交通成本相應增加。而隨之則會出現幼兒身體是否疲累、交通是否安全等一系列問題。因此，農村學前教育布局調整中的園所數量，要根據當地的地理環境、人口密度、當前和未來適齡兒童數量等多方面來共同考量。

（三）家園距離

家園距離是農村學前教育布局調整中的限制性變量。在考慮這一變量時，實際關注的是教育對象到達學校的時間和到達后的狀態，因此必須關注教育對象到達園所的條件，如考慮乘坐和使用的交通工具及教育對象的年齡。雖然部分地區嘗試通過校車服務擴大服務范圍，但因校車缺乏健全的監管制度以及農村交通條件的限制，接送幼兒所花的時間、兒童的安全隱患相應增加。在農村學前教育布局調整中，需要考慮服務半徑內兒童的適宜范圍，從而保障農村學前教育布局合理。

三、新型城鎮化背景下農村學前教育均衡布局的影響因素

（一）人口分布因素

農村學前教育均衡布局的關鍵要素是“人”。人口密度、數量直接決定學前教育布局的數量結構與空間分布[6]。各地區應根據當地的人口發展現狀，正確預測未來變化趨勢，做好學前教育發展規劃，實現農村學前教育機構的合理布局。城鎮化按照人口流動的情況可以分為人口流入型、人口均衡性和人口流出型[7]。三種不同的人口樣態中，人口基數、適齡兒童數量差距巨大。

在人口均衡性區域，流入和流出人口基本相當，對幼兒園數量、規模的變化要求不大。而另外兩種類型則對農村學前教育布局提出了挑戰。在人口流入型區域，大量外地人口及幼兒的進入，使當地人口基數、密度增加，導致當地急需新建、擴建幼兒園，以填補大量新增幼兒入園的缺口。而在人口流出型區域，人口基數減少，兒童總數也相應減少，一些地區甚至出現了一個鄉鎮新生兒不過20人，有的村子甚至連續幾年出現零增長[8]。這種背景下，學前教育機構的布局就要在園所規模或數量上進行調整。在調整的過程中，除了適齡兒童數量外，還要考慮幼兒到園的距離與方式，權衡園所數量與規模的關系。如在一些偏遠山區，雖然人口稀少，但交通不便，如果園所數量過少，就會導致幼兒因交通不便而造成入園困難，因此要適當保留一些小規模幼兒園。

（二）地理環境因素

地理自然環境是農村學前教育布局的設置和調整基礎。地理位置、耕作習慣、交通便利程度、信息服務網絡是該地區學前教育規劃需要考慮的重要問題[9]。在從地理環境角度考慮農村學前教育布局時，要審視地形、交通方式（到達園所的條件）和幼兒年齡三個變量。美國弗吉尼亞州規定，小學生乘公交車單程不應該多于30分鐘，初中生乘公交車單程不應多于45分鐘，高中生乘公交車單程不應多于60分鐘[10]。這項規定中就考慮到了上述因素，也呈現了不同年齡受教育對象的差異性。通過幼兒到園所的交通方式和所用時間也可以從側面推斷幼兒到園后的身體狀態。

不少幼兒園使用校車來縮短幼兒從家到幼兒園的時長，以此來擴大服務半徑，然而對于交通條件欠發達的農村，尤其是地形地貌特殊的地區，過長的物理距離對幼兒和家庭來說，意味著時間成本、交通費用、交通安全隱患的增加。

因此，農村學前教育布局在機構選址、機構數量設置等方面需要考慮服務半徑，關注農村學前兒童的學前教育機會，從而保證學前教育公平[11]。

（三）經費因素

農村學前教育經費來源于兩個方面：政府財政投入和家庭教育經費投入。就政府財政投入方面而言，投入的多寡、經費使用的重點直接影響著農村學前教育的發展。如一些經濟欠發達地區，地方政府的教育投入集中在義務教育領域，投入學前教育的經費較少甚至空缺。雖然近年來一直強調發展農村學前教育的重要性，但缺少健全科學的農村學前教育監管機制，導致農村學前教育經費出現了重視形式投入如園所建筑，而忽視了對軟件如師資隊伍水平提升、地方教育資源開發等問題[12]。在經費投入上農村幼兒園與城鎮幼兒園之間、不同地域之間存在巨大差距，直接影響著農村學前教育的資源配置情況，影響農村學前教育的質量和結構。

家庭的教育經費支出能力取決于家庭的經濟水平，取決于當地的經濟環境。由于學前教育尚不屬于義務教育，因此在學前教育的投入方面，無法完全依靠政府公共財政。在進行經費投入和調配時，應考慮各區域的經濟發展狀況，依據各地經濟、社會以及學前教育發展現狀細化各級政府以及政府與家庭之間的成本分攤比例，促進農村學前教育均衡發展[13]。

（四）師資因素

幼兒教師的素養和教育教學水平是衡量幼兒教育質量的關鍵因素。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》將加強教師隊伍建設，提高教師整體素質作為提升教育質量的重要措施。師資隊伍質量是農村學前教育質量的決定性因素，教師隊伍的穩定性、專業性、教育教學水平是學前教育質量的基本保障。

我國城鄉之間、學校之間的師資隊伍差距明顯。農村幼兒園教師數量嚴重匱乏，合格教師比例嚴重不足，教師流動性大，一直是我國農村幼兒園教師隊伍建設中的歷史遺留問題。因此，作為新型城鎮化建設中農村學前教育布局中的關鍵部分，農村幼兒教師師資的建設要考慮城鄉之間均衡布局，統籌城市幼兒園、鄉鎮幼兒園、村辦幼兒園的教師隊伍建設，合理增加、調配教師編制，調整教師待遇，彌補農村幼兒園教師數量的欠缺，引進高學歷、高水平的幼兒教師[14]。規范幼兒教師聘用標準，提供教師職后培訓、提升的機會，全面提升農村幼兒教師的專業素養。

（五）政策因素

政策是影響農村學前教育均衡布局的綜合性因素，它在一定程度上影響其他諸多因素。農村學前教育均衡布局必然依托于各方面、各層次的政策體系，內在需要建構有利于農村學前教育均衡布局的宏觀層面的戰略體系、中觀層面的規劃體系和微觀層面的協調機制，從而理順、調控、監管不同地區與城鄉之間學前教育發展不平衡、教育結構不協調、教育資源分配不合理等現實問題。

在教育投入政策方面，公共財政的調配應覆蓋整個教育體系，并有意識向學前教育傾斜，去彌補學前教育歷史欠賬較多、起步較晚等問題；從城鄉統籌視角設計完善公共教育財政制度，完善經費管理機制，明確經費保障責任，并優先確保農村教育經費，促進農村學前教育有質量發展；要動態靈活調整公共財政在地區之間的撥付，尤其關注因人口流動帶來的農村學前兒童受教育問題的投入責任，協調涉及跨行政區域流動學前兒童的教育經費問題。

教育管理政策方面，統籌規劃區域內各級各類教育的結構和比例，空間布局、資源配置、規模速度等，從政策角度統籌區域內城鄉教育的協調、可持續發展。在農村學前教育均衡布局過程中，明確權責劃分，提高統籌的層級和重心，不將資源統籌局限在“縣域”，由更高一級政府進行推進，避免縣域之間新增教育不均衡現象。完善戶籍制度、幼兒園學籍制度，進一步解決流動兒童異地幼兒園學籍、學費差額等問題。

教育人事政策方面，由政府統籌城鄉教師人力資源規劃，建立、完善各地農村幼兒教師選聘制度、教師編制制度、績效評價制度、培訓制度等，逐步緩解教師資源不均衡的問題[15] 。

除此之外，建立健全的教育質量保障制度和教育行政問責制度，以了解農村學前教育發展過程中各利益相關者訴求，提高制度的實效性，加大對農村學前教育的監管力度。

四、新型城鎮化背景下農村學前教育均衡布局的反思與展望

我國黨和政府提出“幼有所育”要求，并把農村學前教育有質量地普及提到了前所未有的高度。但是，反觀農村學前教育，仍然還存在著許多突出問題。筆者調查發現：某一經濟發達省的一個縣域內，農村沒有一所公辦幼兒園，也沒有一個事業編制教師。不同地區之間農村學前教育、同一區域城鄉之間學前教育發展差距依然巨大，也遠未實現農村學前教育普惠、便捷、有質量的均衡布局。

當下，從國家層面，到各個省（自治區、直轄市）、縣（區）、鄉（鎮）越來越多的人關注學前教育對農村兒童健康成長、對農村社會經濟發展的價值，特別是在“城鄉一體”“以城促鄉”新型城鎮化與社會主義新農村建設相融合的背景下，越來越多的區域統籌協調園所規模、園所數量和家園距離三要素關系，政府政策制定也越來越關注人口分布、地理環境、教育經費、師資水平等影響因素的均衡。這些趨勢的持續發展，“注重公平、保障質量、動態均衡、普惠便捷”的農村學前教育均衡布局的理想樣態必將實現。

【參考文獻】

[1] 崔櫻馨.教育均衡視角下沈陽市學前教育資源配置研究[D].南寧：廣西大學，2018：12.

[2] 陶金玲.城鎮化進程中的農村幼兒園布局與規劃[J].教育導刊（下半月），2014（03）.

[3][4] 史寧中.新農村建設與城鎮化推進中農村教育布局調整研究[M].北京：經濟科學出版社，2014：7，9-81.

[5] Kenneth Leithwood and Doris Jantzi. A Review of Empirical Evidence About School Size Effects： A Policy Perspective[J]. Review of Educational Research，2009， 79（01）：464-490.

[6][9] 陳彧潔.新型城鎮化進程中農村學前教育布局調整的意涵與邏輯[J].早期教育（教育科研），2017（12）.

[7][14] 張晗.新型城鎮化背景下農村幼兒園教師隊伍建設研究[J].早期教育（教師版），2016（01）.

[8][11] 嚴仲連.農村學前教育機構需要理性布局[J].教育導刊（下半月），2013（07）.

[10] R.Govmda & Y.Josephine.Para-teachers in India：A Review[J].Contemporary Education Dialogue，2005，2（02）：193-224.

[12] 高瑾.新型城鎮化進程中山東省農村學前教育資源布局現狀及對策[J].江蘇幼兒教育，2017（02）.

[13] 張晗.新型城鎮化的內涵及其與農村學前教育均衡布局的關系[J].江蘇幼兒教育，2017（02）.

[15] 褚宏啟.城鄉教育一體化：體系重構與制度創新——中國教育二元結構及其破解[J].教育研究，2009（11）.

本文系山東省社會科學規劃研究項目“新型城鎮化進程中山東省農村學前教育布局調整研究”（項目編號：15CJYJ12）、江蘇省教育科學“十三五”規劃2016年度重點資助課題“新型城鎮化背景下江蘇省農村學前教育均衡布局的現狀與策略研究”（項目編號：B-a/2016/01/46）的階段性成果。本研究得到江蘇高校“青藍工程”資助。

通訊作者：張晗，1275415139@qq.com

（責任編輯 張付慶）