環境保護政策倫理失范及其審計治理

孟金卓

【摘要】環境保護具有其天然的政治正確性，但是部分社會公眾對推行環境保護政策帶來的平等、公正等倫理問題表現出了焦慮情緒，進而動搖了政策執行的民意基礎，降低了政策執行的最終效果。國家審計對環境保護政策的決策與執行情況進行監督評價，其實質就是維護政策的公共性倫理，而國家審計的獨立性則確保審計機關開展的公共政策倫理評價能夠有效診斷公共政策中存在的倫理問題，緩解政策網絡內部的緊張與對抗，促成公共政策過程的良性循環。

【關鍵詞】環境保護政策;國家審計;倫理失范：價值理性;公共性;正義性

【中圖分類號】F239.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）13-0121-7

優良的生態環境承載了社會公眾對生活質量的期盼和追求，環境保護政策在當今的社會生活中發揮著日益重要的作用。黨的十九大報告中明確指出要堅持人與自然和諧共生，加快生態文明體制改革，著力解決突出的環境問題。盡管保護環境早已是社會共識，但環境保護政策卻并未贏得社會公眾的一致認可。社會公眾對環境保護政策的批判，既有技術手段的因素，也有倫理評判的因素。環境保護政策是公共權力的具體彰顯，也是環境治理的重要工具，自然應當納入國家審計監督的范圍。面對社會公眾在環境保護政策上的意見分歧，審計機關在開展環境審計業務時應當如何審視環境保護政策，從而維護社會公眾的根本利益呢？基于此，本文從倫理學的視角對環境保護政策中存在的倫理失范現象進行梳理與剖析，探討國家審計關注環境保護政策倫理的必要性以及治理環境保護政策倫理失范的具體路徑。

一、文獻綜述

（一）環境倫理、政策倫理與環境保護政策倫理

倫理道德是我國傳統文化的核心，天人合一、道法自然與眾生平等的德治思想影響著我國的環境經濟政策以及不同政策主體的行為[1]。倫理是對道德的批判性分析，其目標是獲取人類決策和行為的價值與標準;而環境倫理主要處理與環境相關聯并且以價值為基礎的人類決策和行為[2]。環境倫理通過確立人類對待環境及環境問題的基本價值觀和道德規范，來影響人類的決策思維和行為方式[3]。它是人與自然和諧關系的倫理支點，其追求的終極目標是保持內在自然與外在自然的統一，實現人與自然的和諧以及天物人的合一[4]。

公共政策倫理研究的邏輯起點是“公共性”，其核心范疇與基本倫理規范應當建立在社會公平正義的基礎之上，以追求公共利益作為政策目標，強調政策主體的公共責任與公共精神[5]。功利主義長久以來在經濟領域中占據著重要地位，在公共政策的執行中更多地注重制度效用，從而導致公共政策的倫理性缺失，實踐中公共政策的公共屬性往往被其他因素所左右[6]。公共政策的價值分配失衡必然導致邏輯沖突和實踐困境，因此公共政策倫理應該以公平正義為首要價值，促進公共政策從功利主義向公平正義轉變[7]。總之，公共政策倫理的價值標準主要包括維護公共利益、追求公平正義以及提升最大多數人的福祉[8]。

環境保護政策既是體現環境倫理的載體，又應當符合政策倫理的要求。環境保護政策倫理意蘊多維、價值取向多元，政策實踐的失敗表明環境保護政策的內驅力應當是倫理價值取向而非功利主義取向[9]。在傳統德治思想的引導下，公平正義被認為是環境經濟政策倫理的生命線[1]。總體而言，到目前為止，關于環境保護政策倫理問題的研究成果較少，且這些研究成果中對環境保護政策倫理的理解更偏向于環境倫理本身，或多或少忽略了政策的公共性價值。

（二）環境審計、政策審計與環境保護政策審計

目前，環境審計領域的理論研究主題涵蓋了理論結構、審計環境、審計需求、審計本質、審計模式等[10-14]。遺憾的是，在諸多環境審計學術成果中，還沒有從環境倫理視角審視環境審計的研究。

按照學術主題區分，目前關于公共政策審計的學術研究大致可以分為兩類：第一類研究關注的是審計機關在公共政策中的角色，重點是如何發揮審計機關的職能并體現其價值[15-17]。第二類研究關注的是審計機關的公共政策審計業務，重點關注審計思路、方法與實務指導[18-20];從研究對象來看，現有的研究成果集中關注于審計機關在公共政策監督評價中的作用機制與實施方法，缺乏對其他政策主體的研究。由于審計研究中對于各類政策主體的價值取向、利益訴求、策略偏好缺乏足夠的關注，使得理論研究成果對審計實踐提供的指導被迫局限于如何“多快好省”地查找合規性問題，從而缺乏從倫理層面考察公共政策及政策主體行為的視野，也間接制約了審計成果的層次提升與效果顯現。

我國環境治理已經邁入復合型治理的新階段，既包括資源產權、生態紅線及生態補償等科學制度層面，也包括強化執法、環境監管及責任追究等行動層面，更重要的是體現在社會層面上的公眾參與及多元共治[21]。良好的環境治理是減少環境負外部性效應、實現可持續發展的重要途徑，而環境政策審計作為環境治理的重要工具，在提升國家環境治理能力中承擔著重要角色[22]。審計機關在環境政策制定、執行和終結的各個階段發揮審計監督評價功能是環境治理的內在要求，環境政策審計能夠在優化政策設計、促進政策落實、評價政策效果、服務環境治理中發揮重要作用[23]。由此可見，目前對環境保護政策審計的研究中，更多地偏向于制度與技術路線.缺乏對政策倫理的關注。

（三）相關研究評述

從環境的角度來說，人民群眾對優良環境的向往以及國家可持續發展的內在要求決定了我們必須正視環境問題。對環境倫理問題的重視，實質上是對于人類生存發展中環境問題的關切與反思。人與自然和諧共生既是我國倫理哲學的重要思想，也是經濟社會發展的內在要求，這已經是相關研究者的共識。從政策的角度來說，解決環境問題的重要工具就是環境保護政策。現有的環境保護政策倫理研究已經開始關注政策活動是否符合環境倫理的要求，即政策活動的效果是否符合可持續發展、人與自然和諧共生等價值規范。然而，這些研究不同程度地忽視了環境保護政策作為一項公共政策應當具備的倫理考量——用以實現環境保護目標的政策工具的設計與運用，是否符合人民群眾可接受的倫理規范以及全社會的價值觀？研究者對這一重要問題的漠視，或多或少反映出全社會對于環境保護政策倫理問題的忽視。環境保護政策的工具理性被過度強調，其價值理性反而被忽視了。

同樣的問題也存在于審計研究領域。既有的研究成果主要集中在“為什么要審計”“怎么做審計”等主題上，研究的對象主要聚焦在審計機關上。已有的研究成果通過引入機會主義、國家治理等重要理論，基本上已經完成對審計必要性的論證。而在如何開展審計方面，相關文獻更是從審計方法運用、審計管理提升等多個方面開展了大量的技術性研究。然而值得研究者反思的一個問題是，在審計實踐中經常強調的諸如“維護人民群眾利益”之類的價值導向，為何到了審計研究領域卻歸結到了技術層面？以至于在理論研究中總是簡單地將“查問題”作為工具手段，卻忽視了這些問題產生背后的倫理失范問題。倫理失范問題的存在，是違法違規問題產生的根源，因此，國家審計服務國家治理的路徑也應當深化到倫理失范問題的治理上。從這個角度來說，本文提出的國家審計對環境保護政策倫理的關注，不失為審計研究的一個新視角以及審計治理的一個新思路。

二、環境保護政策的倫理內涵與失范問題

（一）環境保護政策的倫理內涵

“倫理”通常是指關于道德現象和道德關系的道理和理論。環境保護政策倫理是指以環境保護政策為中心所形成的倫理關系以及協調處理這些倫理關系的倫理意識和活動的總和。環境保護政策倫理是環境倫理與政策倫理互相融合的結晶，因此對環境保護政策的倫理審度應當具有環境倫理與政策倫理這兩個基本維度。環境倫理的核心價值理念是人與自然和諧共生的生態文明理念，在當前國情下就是要矯正傳統的人類中心主義思想下的各類活動對生態環境的破壞，倡導綠色發展理念，正確處理生存、發展、保護、治理等活動之間的關系。政策倫理的核心價值理念是全面依法治國的法制理念，在當前國情下就是要制約與監督公共權力的運行情況，推動公共利益的合理分配，積極維護公共權益。鑒于環境保護是目的，公共政策是手段，所以環境保護政策倫理應當以環境倫理為歸宿、以政策倫理為特質。

從倫理學的角度來看，價值理念只有轉化為具體的價值原則才能引導人類的活動。環境保護政策倫理的價值原則至少包括環境正義、程序正義、社會正義等多項基本原則。其中，環境正義原則既包括人與人之間環境權的公正，也包括人與環境之間的公正。前者是指尊重并保護弱勢群體的環境權益，調和個體與集體之間、國家與國家之間的環境權益沖突，調適當代人內部以及代際之間的生存權與發展權;后者是指尊重并遵循生態規律，倡導人與自然協調融合，處理好開發、利用、保護、補償之間的關系，積極維護生態系統的完整性、多樣性與平衡性。程序正義原則是指環境保護政策在規范機制下運行，允許公民（尤其是弱勢的利益相關方）參與政策活動時具有平等的權利，公平對待各方提出的不同意見與建議，并根據各方能夠接受的程序機制形成最終決策。社會正義原則是指與環境保護政策相關的社會資源及機會配置的公平性，必須綜合分析環境保護政策對社會福利的影響，尊重不同社會群體（或個體）的環境保護偏好與成本支付意愿，關注環境保護政策中的環境權益分配與成本分擔問題。

（二）環境保護政策倫理失范問題的表征

1.部分環境保護政策工具運用的合理性不足。環境治理的政策工具一般包括三類，即以政府管制為代表的規制性工具、以稅收為主導的市場性工具、以公眾參與為標志的自愿性工具。其中，以政府管制為代表的規制性工具是我國環境保護政策的主要政策工具，通常也是政府面臨環境問題時的習慣性選擇，但是在實踐中卻容易陷入一種兩難的境地。一方面，考慮到復雜的政策環境與政策利益相關方，在政策設計時往往給予政策執行者一定的自由裁量權，從而創造了政策執行中的尋租空間。部分政府官員利用選擇性執法謀取個人利益，滋生出環境保護領域的官僚主義作風與腐敗現象，最終損害了人民群眾的正當環境權益，逐漸使環境保護政策喪失了公平正義。另一方面，運動式的環境保護政策追求短期效應，政策執行中充斥著“一刀切”式的工作思路，強制推行未必符合實際的政策措施，反而會進一步損害弱勢群體的權益。由于忽視市場性工具的調節作用以及自愿性工具的能動作用，環境保護政策的實踐問題經常招致社會輿論的批判。

2.部分環境保護政策程序正義性存疑。公共政策的程序正義性一般應當符合公民參與并決定決策、程序過程中公民地位平等、決策過程中價值中立以及決策程序自治等幾個基本原則[24]。根據這幾條基本原則，當下環境保護政策在程序正義方面還存在不少問題。

一是人民群眾有一定的能力影響環境保護政策的議程設置，但參與決策討論的途徑較少，客觀上限制了理性協商共識的達成。盡管人民群眾可通過網絡等途徑發表其觀點或意見，但是難以直接參與或間接影響政策方案討論，以致其權益可能因政策出臺而受損，從而進一步帶來政策執行中的阻滯。

二是人民群眾在決策過程中具有不平等的地位，不同的觀點或者意見并沒有得到同等的尊重。財富差異、城鄉差異、產業結構差異等因素導致不同社會階層的話語權差異不斷放大，部分弱勢群體難以發聲，其權益沒有得到有效保護。城市中產階級對決策的影響明顯高于低收入人群，農村人口的權益沒有得到充分尊重與有效保護，部分北方地區供暖政策的變更即為例證。

三是地方政府沒有在決策過程中保持價值中立態度。地方政府在制定環境保護政策時往往以各類干部考核指標為導向，出臺的政策通常選擇性地落實中央意志，同時又隨著外部環保壓力的變化而彈性地調整政策。以地方政府主導的價值替代了以中央意志為代表的公共價值，政策的彈性調整最終損害了與政策相關的多元化利益。

四是決策程序規則沒有得到充分尊重。大量的環境保護政策由政府直接出臺，人大、政協以及相關的決策咨詢專家未能有效參與決策過程，部分重大政策并未公開征求意見，行政指令、領導意志最終成為決策的主要依據，通過議事規則來反映民意的程序反而被架空。

3.環境保護政策成本負擔不公平狀況持續存在。不同社會群體的利益訴求通常是不一致的，這就要求在政策制定環節必須根據公共利益的整體需要對社會生活做出權衡，從而在民主法治框架和公平正義追求下提升政策效應與效果。以利益博弈為表象的政策活動，都以某種價值理念作為其最深層依據，環境保護政策亦是如此。從實踐來看，以環境保護為名義的各類公共政策在國民經濟各產業之間、不同地區之間、城市與農村之間重新分配了公共利益。由于決策程序正義性的不足，公共利益沒有得到合理界定與有效整合，導致了在制定政策方針時沒有通盤考慮不同產業、地區、階層之間的環境保護支付意愿及支付能力。尤其是在“一刀切”的運動式政策模式下，環境保護政策的經濟可行性讓位于政治服從性，不同政策主體的得益與其實際支付未能有效匹配。在上級的環境保護高壓下，下級政府的政治壓力陡增，政策執行的行政成本膨脹，政策效果卻不盡如人意，甚至引發了少量群體性事件等極端反彈。

（三）環境保護政策倫理失范問題的成因

1.政府逐利行為與其公共角色之間存在沖突。政府在功利主義哲學的影響下，其行為模式已逐漸偏離公共利益維護者的角色，這一點在地方政府層面愈發明顯。地方政府與官員的“經濟人”屬性日漸強化，集中表現為部分地方政府與民爭利、保護主義嚴重、尋租行為盛行、形象工程頻現。在環境保護領域，地方政府在決策及落實環節都或多或少地存在明顯違背其公共角色的行為。一方面，在政府權力邊界不清、決策權力過度集中及政府內部擴權沖動等因素的影響下，政府在環境保護政策決策環節的尋租空間不斷擴大，“量身定制”的政策不斷出現，引發了公眾的質疑。另一方面，在政府責任邊界不明及監督體系不完善的背景下，政府選擇性地采取環境政策執行及環境監督執法，試圖在環境保護與發展經濟之間、降低風險與提高政績之間獲取最大利益。龍碩等[25]認為，部分地方政府出于政治和經濟利益的考慮，有放松環境規制以幫助污染企業擴大生產的動機，由此形成企業和地方政府的政企合謀。

2.政策過程中的價值理性及民主意識不足。在我國的環境保護政策過程中，價值理性明顯讓位于工具理性。在“效率優先”思想的長期影響下，決策者往往試圖通過自洽的邏輯體系和精密的技術方法來實現效率最優化或效用最大化。但是，對于政策目標設置是否合理、政策路徑選擇是否恰當、政策落實方法是否可行等一系列問題.決策者通常都是在封閉環境下做出判斷。在當前的決策機制下，其他利益相關方的呼聲通常被忽略了，在執行過程中也沒有充分尊重弱勢群體的權益。人民當家做主的制度保障未能在環境保護政策過程中得以充分體現，決策民主時常被局限于行政部門內部。人大未能有效融入環境保護政策決策機制，協商民主的獨特優勢未能有效發揮出來。由于決策者理念及制度設計中缺乏人本關懷，環境保護政策的效果往往難以達到各方的合理預期。

3.行政官員的政績理念與公眾期望存在差異。盡管有關環境保護的元政策并非由行政部門制定，但在實踐中大量的具體政策都是由行政部門主導。在現行考核及選拔機制的驅動下，行政官員的行為模式大多數情況都是“唯上”的。上級的偏好與意志決定了下級的行為，這對于執行力的提升或許有一定的幫助，但也逐漸滋生出“不唯實”的問題。地方政府在設計環境保護政策時，強調與中央政府相關政策的對接與強化，在操作方法上卻簡單復刻相關政策文本，缺乏對地域性特征的必要關注。行政官員通常更關注環境保護政策在政治上的正確性與行政上的合規性，而不是經濟上的可行性與效果上的可持續性。群眾的呼聲被選擇性地忽略或吸取，亟待解決的環境問題未必會被列入政策議程，各類環保項目與專項資金的安排未必切合當地的實際情況與真實需求，最終致使環境保護政策的整體效果差強人意。

三、國家審計治理環境保護政策倫理失范問題

（一）國家審計治理環境保護政策倫理失范問題的必要性

1.公共政策倫理問題是國家審計介入政策過程的重要因素。公共領域出現的機會主義行為不單純是由制度缺陷導致的，行為主體的倫理失范也是必要條件。以經典的受托經濟責任理論為例，假使受托方具有較高的倫理道德水準，那么可以設想即便受托方的利益訴求與委托方并非完全一致，也未必會利用其信息優勢侵害委托方的利益。政策主體的行為受到法律制度的約束是國家治理的基本要求，而其倫理道德水準則部分地決定了機會主義行為發生的可能性，進而引致對公共政策開展國家審計監督的內在需求。國家審計是堅持依法治國和以德治國相結合的重要抓手，審計關注的問題通常就是由于審計對象倫理道德水準低下進而突破法律或制度底線所導致的。在公共政策審計中關注倫理問題，既能更好地認識政策活動的本質，有效識別審計風險的來源，也有助于挖掘政策問題的成因，促進政策效果的持續提升。

2.維護公共政策的倫理價值是國家審計的應盡職責。公共政策的公共性至少與以下兩個層面的社會主義核心價值觀相關：一是國家層面的民主與和諧;二是社會層面的公正與法治。由國家審計對公共權力的運行情況進行必要的約束、制衡和監督，既是政治民主框架下的必要制度安排，也是保障政治民主的重要途徑。國家審計通過開展審計活動維護經濟秩序與規范權力運行、發布結果公告以促進政府與社會公眾的溝通等多種途徑，提高了社會公眾對于政府的信任程度，逐漸成為消除或調和社會矛盾的重要手段。國家審計把促進公平正義作為根本職責，國家審計體現的公平以其權力來源的合法性、運作程序的正當性、主體角色的獨立性作為保障，國家審計正義則是契約正義、程序正義與道德正義的有機統一[26]。國家審計是維護社會公眾根本權利的一項重要制度安排，這既體現了依法治國的理念，更是持續提升國家治理法制化水平的重要制度保障。國家審計對公共政策決策與執行情況的監督評價，實質上就是維護政策的公共性倫理，守護國家治理活動的價值底線。

3.獨立性屬性決定國家審計在公共政策倫理評價中的重要角色。傳統的政策評價主要關注政策效率、效果與效益，較少從社會公正、可持續發展等角度分析公共政策的影響與成效。通過倫理標準對公共政策開展獨立評價，既是持續提升政策績效的重要依據，也是維護公共政策合理價值取向的重要途徑。機構獨立決定了審計機關既不是政策制定者也不是政策執行者，其評價結論不會受到相關政策主體的影響;經濟獨立決定了審計機關與評價對象之間無利害關系，評價結論不會受到評價對象的干擾;精神獨立則保證了評價結論的公正客觀性，更加值得信息使用者的信賴。以獨立性為基礎衍化的審計職業道德則進一步確保了由審計機關開展的公共政策倫理評價能夠有效診斷公共政策中存在的倫理問題，提出恰當的審計建議以減少倫理失范現象，緩解政策網絡內部的緊張與對抗，促成公共政策過程的良性循環。

（二）國家審計治理環境保護政策倫理失范問題的路徑

1.通過國家審計監督約束公共權力運行，遏制公共權力的逐利傾向，推進政策程序的合法性與合理性，守護環境保護政策的公共性本源。環境保護政策是為了解決環境惡化問題、達成環境保護目標而設計并實施的統一政治經濟行動，其合法性來源于社會公眾向公共部門讓渡部分權力，由公共部門行使公共權力調配社會資源以解決實際的環境問題。這種公共受托責任的存在是國家審計監督評價環境保護政策的前提，決定了國家審計實踐中必須關注公共權力的運行情況，尤其是公共權力不能有效維護甚至直接損害公共權益的問題。環境保護政策涉及的價值取向多重性及利益影響復雜性，增加了政策決策階段達成一致意見的難度，卻也為利益集團或個人操控決策過程與決策結果提供了一定的空間。國家審計應當重點關注環境保護政策的合法性與合理性問題，如社會公眾意見表達機制是否順暢、議程設置是否及時合理、決策過程是否民主規范、實施手段是否合規等。在當前的審計實踐中，這些問題已經得到了不同程度的重視，但是審計標準通常局限于具體的法律法規。

需要注意的是，即便環境保護政策過程是符合相關制度規范的，也并不意味著社會公眾認可與支持政策系統及政策措施。社會公眾的認可與支持能在一定程度上保證環境保護政策的順利落實以及政策目標的最終實現，缺乏民意基礎的環境保護政策通常出現執行阻滯并致使政策成本徒增。國家審計對環境保護政策合法性與合理性的關注，應當在法律法規的基礎上更進一步地從環境正義、程序正義、社會正義等原則，審視政策系統的運行規則以及具體政策措施能否得到社會公眾的認可與支持。

2.通過國家審計掌握環境保護政策的成本分擔與收益分享情況，評價環境保護政策的福利分配結果，關注公共利益再分配過程中的公平正義問題。優良環境具有天然的非排他性，但當消費群體超過環境承載能力后優良環境便具有了一定的競爭性。非排他性在環境保護政策中的直觀體現就是環境質量的變化對全社會而言都是一致的，競爭性則體現為不同個人或群體為了享受優良環境而愿意支付不同的費用。支付意愿的區別主要來源于稟賦與效用的差異，一部分人愿意為了優良環境而付出較高的經濟代價，也有一部分人迫于經濟壓力而寧愿忍受較差的環境。政策制定過程就是將不同個人或群體的意愿通過政治方式整合形成公共意志的過程，政策出臺的前提理應是社會公眾認可政策的成本分擔與收益分享機制。環境保護政策的經濟成本既包括公共財政的投入，也包括私人部門的投入，只有前者才是國家審計重點關注的內容。需要指出的是，私人部門的自愿投入盡管不在國家審計的監督權限范圍之內，但以政策形式明文要求或者在執行過程中不得不付出的私人支出則應當作為國家審計對環境保護政策開展評價的重要內容或指標，因為這部分支出是以公共政策的形式直接或間接確定的。

國家審計應當關注環境保護政策成本在不同地區、不同社會階層的實際分擔情況是否造成了經濟上的不公平，轉移支付機制的運行情況是否足以彌補環境保護活動帶來的社會福利的分化。通過審計活動獲取的大量信息與數據是開展環境保護政策評價的必要基礎，審計獨立性則保證了評價結果的客觀與公正。因此，審計機關可以在監督公共資金使用及公共權力運行的基礎上，對環境保護政策運行的經濟、社會、環境效益開展綜合評價，關注環境保護政策是否壓縮了弱勢群體或局部地區的生存與發展權益等現實問題。

3.通過國家審計發現并解決環境保護政策中的具體倫理失范問題，以宣傳教育等方式向被審計單位及全社會輸出倫理價值觀念。國家審計的具體審計目標與相關倫理問題之間往往存在高度關聯，最典型的就是合法性問題。但是，現實中大量低效或無效的政府活動與政策行為，往往是合法卻又不合理的。倘若其背后的倫理失范問題不解決，必然影響政府運行效率與政策運行效果。長期以來國家審計實踐以合法性審計為主，績效審計的比重卻沒有得到提升，這意味著大量倫理失范問題無法通過審計活動得到反映。針對環境保護政策中的種種現象，審計人員應當關注現象背后的問題根源，以法理與倫理的雙重視角剖析其成因。對于環境保護政策中存在的倫理失范問題，審計人員可以從效益性目標出發，嘗試引用績效審計標準對倫理失范問題帶來的不良后果進行評價。審計機關通過出具審計報告與審計決定等方式，要求被審計單位解決具體問題，進而維護環境保護政策的公共性價值，促進和諧社會建設，推動人與自然和諧共生。對于部分確實無法明確定性定責的倫理失范問題，可以通過非正式溝通等途徑向被審計單位傳遞審計人員的觀點，間接影響被審計單位的后續決策與行為。

審計主體與審計客體之間的交流溝通過程，同時也是審計主體不斷向審計客體表達審計立場、傳遞審計觀念、宣揚審計理念的過程。審計機關通過開展具體的審計項目，既可以發現相關環境保護政策主體存在的倫理失范問題，也可以對外輸出審計機關的倫理價值觀念，從而引導其后續行為。與此同時，審計機關通過審計結果公告等形式向全社會公開環境保護政策審計發現的典型案例，引導社會輿論關注與討論典型案例背后存在的倫理失范問題，從而營造良好的審計環境。

四、總結與展望

（一）總結

人民群眾對優良環境的內心向往以及國家可持續發展的內在要求，決定了我們必須正視環境問題，也促使審計機關更加重視與環境保護相關的政府活動。政府解決環境問題的重要工具就是環境保護政策，而政策設計與執行等環節出現的問題必然影響政策目標的實現。本文對環境保護政策倫理進行探討，提出了一個重要的議題——在現行政策系統中形成的環境保護政策及其運行情況，是否符合人民群眾以及全社會的價值觀。現實生活中環境保護政策工具運用不合理等現象的成因，要歸咎于政府逐利行為增加、價值理性及民主意識不足、部分行政官員政績理念不當等一系列倫理失范問題。國家審計的制度設計以及審計獨立性決定了審計機關有義務、有能力關注環境保護政策中的倫理失范問題。國家審計通過約束與規范公共權力的運行，推進環境保護政策的公共性本源回歸;通過收集與分析環境保護政策運行相關的信息，評價環境保護政策對社會福祉的真實影響;通過矯正與引導環境保護政策主體的行為，輸出環境保護政策應有的倫理價值觀念。

（二）展望

在未來的研究中，有兩點需要進一步探索。一是在審計過程中如何恰當把握倫理尺度、合理控制審計風險。倫理價值本身并不構成審計標準，國家審計也并不開展倫理審查。審計發現典型問題通常都意味著倫理失范現象的存在，但并不是所有的倫理失范現象都屬于審計應當關注的內容。正如前文所言，審計人員引用績效審計標準對倫理失范問題帶來的不良后果進行評價，通常是一種嘗試，但并不意味著一定有效。對于合法而不合理的現象，國家審計實踐中也常常“有心無力”。倫理視角是一種有益的嘗試，但是其實踐價值仍然需要進一步發掘。二是審計主體的倫理價值構建問題。運用倫理視角審視問題的前提，是審計主體自身應當具備正確的價值觀體系。價值觀構建是審計文化建設的重要內容，樹立正確的審計人員核心價值觀有助于審計人員、審計機關和審計事業的發展。但也要看到，審計人員對于不同審計對象應當遵循怎樣的價值觀卻未必有足夠的認識，這也部分地制約了審計人員運用倫理價值標準審視問題的深度與廣度。如何加深審計人員對于倫理問題的理解，必定成為一個繞不開的話題。

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