協同治理視角下審計案件線索移送機制的優化

楊平波 唐賽

【摘要】基于國家監察體制改革的大背景，借助審計署發布的移送違紀違法問題線索公告，對審計案件線索移送現狀進行深入分析，并厘清監察體制改革前后審計案件線索移送路徑的變遷。在明晰目前審計案件線索移送處理障礙的基礎上，從思想觀念、法律制度、工作機制以及信息溝通與共享四個方面優化審計案件線索移送機制，以期為實現“監審協同”提供新思路。

【關鍵詞】協同治理;監察體制改革;審計案件線索移送;機制優化

【中圖分類號】F239.65

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）13-0128-6

一、引言

黨的十九大報告提出：“健全黨和國家監督體系……深化國家監察體制改革，改革審計管理體制。”2018年3月，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》以及第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革方案》公布，國家監察委員會宣告成立，同時頒布了《監察法》。《監察法》第三十四條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。”審計案件線索移送是國家審計參與腐敗治理功能的拓展和強化，是審計在反腐敗中發揮作用的關鍵。在我國，審計移送處理制度是一項具有中國特色的法律制度。雖然已經制定并運行多年，但在立法層面仍然缺乏專門的審計案件線索移送法律法規。

本文基于深化國家監察體制改革的要求，以審計服務國家治理體系和治理能力現代化為導向，從協同治理的視角，探索審計案件線索移送路徑的變遷，優化審計案件線索移送機制，以推進黨和國家機構職能的優化協同與高效運行。

二、相關理論基礎及文獻回顧

1.審計協同治理研究。協同治理，簡單來講，就是在開放的系統中尋找有效治理結構的過程，強調參與主體的多元性、治理過程的協同性以及治理結果的超越性。協同審計是我國政府審計組織的新方式，迄今為止，有關“協同治理”與政府審計相結合的研究成果較少，大多文獻主要從以下兩個視角展開：①政府管理與國家治理視角。在政府管理方面，李冬等[1]重點提出并建立了政府投資項目協同治理審計評價模型、內部協同審計檢查機制等;在國家治理方面，王會金[2]以國家治理為背景，引入協同理論與嵌入理論，構建了國家治理戰略下我國政府審計協同治理的模式。②網絡應用與信息平臺視角。魏祥健[3]提出將云計算技術融入審計工作，將云審計平臺與協同治理審計模式相結合，通過協同的數據采集、分析和存儲來實現協同審計。

2.審計案件線索移送研究。目前關于審計案件線索移送的概念并未有明確規定，僅在規范性文件《關于進一步規范審計移送工作的意見》中提到“審計發現的超越審計機關職權范圍需要移送的事項，應區分不同情況辦理移送”。移送處理作為一種審計工作機制，屬于審計成果運用的重要方式[4]。通過對已有文獻的歸納可以發現，關于審計案件線索移送處理的研究主要集中在審計移送質量、審計移送標準等方面。在審計移送質量方面，審計移送事項查證深度不夠、證據不夠充分、受理機關不適當等問題造成審計移送質量低、立案率低，以致審計成果得不到充分利用;關于審計移送標準的討論較多，審計人員對移送處理的標準把握不準確、對是否構成犯罪判斷不明、對要件查證和表述不夠等，導致移送處理隨意性增加、工作效率降低，結案率也隨之降低。樓春力[5]認為，在證明標準的選擇上，把檢察機關的立案標準作為審計案件的移送標準能很好地兼顧審計機關移送與檢察機關立案偵辦。

3.審計與紀檢監察、檢察機關協同治理研究。檢察機關和紀檢監察機關無疑是我國反腐敗的兩大支柱。有關審計與紀檢監察、檢察機關協同辦案的研究出現得較晚，近幾年才開始有學者涉足這一新的研究領域。在國家監察體制改革的大背景下，已有學者開始將法學和審計學進行交叉融合研究，對國家審計與國家監察的協同治理提出初步構想。國家審計與國家監察各自存在優劣勢，兩者之間存在互補關系[6]，它們的協同要通過立法確定基本規范，打通審計全覆蓋與監察全覆蓋的制度壁壘[7]。

綜觀以上文獻，作為審計結果應用的關鍵步驟，有關審計案件線索移送處理的研究主要集中在探討移送的標準上，而對于移送處理過程、移送機制的討論較少，成果系統性不強，結合新監察體系討論審計移送過程中協同治理的相關研究也比較匱乏。基于此，本文立足于國家監察體制改革的大背景，著眼審計機關與監察委員會協同治理這一視角，對已有的案件線索移送現狀進行深入分析，試圖構建科學、全面的審計案件線索移送處理機制，以期為國家審計服務國家治理提供新思路與新對策。

三、審計案件線索移送現狀分析

（一）整體情況介紹

1.審計案件線索移送數量。審計署從2010年6月開始將審計發現的已有處理結果的違法違紀問題線索進行公告，截至2018年7月，已經有18份相關審計結果公告。經收集整理，筆者建立了一個案例庫，共581例，據此開展量化分析，為進一步深入研究創造了條件。這些案件線索雖然只是審計發現的全部腐敗問題線索中的一小部分，但案例涉及單位、領域、類型多樣，包含了審計的各種后續處理模式，具有很強的代表性。根據2010年及以前到2018年審計署的審計結果公告，審計署移送違法違紀問題線索處理結果統計如圖1所示。

審計移送違紀違法問題線索得到處理結果的案件數量整體呈上升趨勢，反映出我國審計機關在打擊經濟犯罪、促進反腐倡廉、維護經濟秩序等方面取得了較大成效。其中2014年以及2016年案件數量最多，2014年《國務院關于加強審計工作的意見》提出：“要建立健全審計與紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制，對審計移送的違法違紀問題線索，有關部門要認真查處，及時向審計機關反饋查處結果。”這對審計加強案件線索移送以及結果的公告起到了促進作用，審計案件線索移送數量的增多，往往代表審計查處問題更加深入，審計監督的效能更加明顯。

2.辦結進度。在581起案例中，去掉具體移送時間或結案時間缺失的案例，還有520份數據可供參考（2008年及以前的案例數據未公布移送時間或結案時間）。97%以上的案件在移送后三年內得到反饋結果，只有極少數案件辦結時間在三年以上。其中有190余起案件于當年辦結，一年內辦結的有203件，兩年內辦結的有93件。整體來看，移送案件線索的辦結反饋效率較高，但是仍然存在辦案效率低、移送線索得不到反饋的情況。此外，通過統計的案件調查時間可以發現，大多數違法違紀問題行為已持續多年且久經調查未果.也反映出審計機關以及相關部門可能存在履職不到位、審計效率不高等問題。

（二）具體情況剖析

1.違法違紀主體分析。在581起案例中，按單位性質劃分，政府機關數量最多，共241件，占比41.48%，其次是企業，共216件，占比37.18%，再次是個人，共58件，占比9. 98%，如圖2所示。因此，審計署應更多地關注國有資產、公共資金、國有資源的職責與實際使用途徑的一致性。此外，基于審計全覆蓋的要求，應加強對領導干部經濟責任履行情況的監督。

按照中央級、省級、市縣級對違法違紀主體的分布進行橫向比較，發現審計署向中央和省級政府部門移送的案件線索數量最多，占88.76%，但處理人數多集中在縣市級，占89.2%，這反映出縣區級以下，尤其是鄉鎮機關和民營企業違法違紀行為往往牽涉人員眾多，“小官巨貪”的問題突出。審計機關在“打虎”的同時，也要將基層機關中的“蒼蠅”一網打盡。

2.移送單位分析。按照接受移送的部門單位職責權限來看，移送紀檢監察部門的案件占多數，共計225起，占比38.73%，移送司法機關的案件共180起，占比30.98%，移送行業主管部門的案件共83起，占比14.29%，移送地方人民政府的案件64起，占比11.02%，如圖3所示。

按照接受移送的部門單位層級來看，移送給中央部門和省級部門的最多，共459起，二者共同占到移送問題總數的7g%。同時，由于近年來黨和國家關注民生，在養老、扶貧等領域加大了國家政策的支持力度，在社保、扶貧、救災等關系人民群眾切身利益的審計項目中，審計機關對是否存在挪用專項資金、騙取社保資金、違規采購救災物資等問題的關注度越來越高。這些案例中涉案人員往往行政級別較低，但向相應的市縣機關進行移送處理的案件數量并未有顯著增加，而是將涉案人員直接移送到相應的省級機關。可以看出，審計機關對涉案領域特殊的案件關注度較高，加大了對黨中央重大政策措施貫徹落實情況以及重點民生資金和項目的審計力度。

（三）監察體制改革前后審計案件線索移送路徑差異

1.審計機關與監察機關的關系發生變化。監察體制改革前，審計機關和監察機關都是國家監督體系中的政府內部監督機構，屬于同級機構，但各自的法律權力、職能定位不同。審計機關除了履行其作為“免疫系統”的反貪腐職能，還要對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部履行經濟責任情況進行監督;而監察機關的職能與主要關注點則在于反貪污腐敗。2018年監察體制改革全面推進，集國家權力體系中所有反腐敗資源于一體的各級監察委員會成立。根據最新《憲法修正案》，各級監察委員會是國家的監察機關，依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關與審計機關不再是同一體系下的不同行政機關，監察機關成為獨立的國家反腐敗機構，而審計機關仍屬于政府的內部監督機構。

2.審計案件線索移送路徑發生變化。國家監察體制改革前，審計機關發現案件線索違反黨紀政紀的移送紀檢監察機關，違反刑事法律的移送司法機關（其中職務犯罪相關案件線索移送檢察機關，其他經濟犯罪相關案件線索移送公安機關），違反財政支付規定的移送相關主管單位或監管單位，具體移送路徑如圖4所示。

此時監察機關雖然與紀律檢查委員會合署辦公，但是其監察權仍處于行政體系之中，尚不能發揮真正的獨立性。

監察體制改革后，隨著《監察法》的出臺，審計移送處理的路徑也發生了相應改變。新成立的監察委員會職權范圍更廣，它將人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能進行整合，不僅行使原有行政監察機關的職權，而且行使原屬于檢察機關的職務犯罪調查職能。關于職務違法或職務犯罪的偵查權歸屬問題一直是學術界的爭論熱點，這關系到審計案件線索移送對象的歸屬問題。新修訂通過的《刑事訴訟法》中刪去了檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權的規定，因此監察委員會行使的調查權實際上就是檢察院對職務違法或職務犯罪的偵查權。審計移送面臨全新的局面，除個別刑事問題線索或在公安機關作為主管部門的下屬單位發現問題線索移交公安部門外，其余對口移交紀委監委，再由檢察機關進行統一處理，建立與監察委員會協調聯動的監督和辦案機制，其移送路徑如圖5所示。

四、審計案件線索移送處理障礙分析

根據《中國審計年鑒》統計：2013年全國地方審計機關共移送處理事項4625件，其中移送紀檢監察機關1732件;2014年共移送處理事項6631件，其中移送紀檢監察機關2775件;2015年共移送處理事項9516件，其中移送紀檢監察機關4034件。這些數據與每年審計機關所審計的項目數及紀檢監察、檢察機關查處的腐敗案件數相比占比很低，不足紀檢監察機關立案數的1%，而紀檢監察機關和檢察機關查處的腐敗案件大多與公共資金相關聯。可見，審計機關的治腐職能尚未得到充分發揮。基于對審計移送現狀的分析可以發現，目前審計移送環節在意識層、制度層與技術操作層等方面仍然存在障礙。

1.意識層障礙。現階段協同治理思想在移送處理過程中并未得到充分的關注。職能和定位的不同導致主體之間存在邊界，但如果審計機關與相關機關的邊界意識過于強烈，則可能使雙方過于固守各自的職能領域，而忽視職能重合的部分，無法從服務國家治理的宏觀視角來看待問題，導致兩方協同治理意識不強。審計機關應主動打破這一局面，在發揮監督職能層面適度跳出組織邊界的限制，從更為宏觀的角度明確自身定位，認清自身職責。對內增強審計部門自身協作意識，對外立足服務國家治理的同一目標，橫向加強審計機關同紀檢監察、司法機關的協作意識，縱向強化與上級機關、派駐機構及巡視巡察組的協作意識。建立共同的價值理念，相應弱化邊界意識，分析各方在工作內容、工作職能、工作方法等方面的交叉、融合之處與協同的可能，從戰略高度重視協同治理意識的培育與強化。

2.制度層障礙。目前，關于審計移送處理的制度尚未達到立法層面，現有的相關規定大多屬于規范性文件，法律效力位階較低。《審計法》（1994年制定、2006年修改）及其實施條例均未設置移送條款。僅有的幾個規范性文件也只對相關監督主體之間的協作配合提出了要求，但沒有具體操作規定。如：最高人民檢察院和審計署聯合發布了《關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》和《關于進一步加強檢察機關與審計機關在反腐敗工作中協作配合的通知》兩個規范性指導文件，就健全工作聯系和協調機構、加強信息交流和情況通報以及完善案件線索移送制度等方面做出了規定。審計署和公安部也發布了《關于進一步加強協作配合的通知》（審法發[2006]16號），規定在查處大案要案方面，公安機關與審計機關要各司其長，加強辦案協同與配合。由于缺乏法律法規的約束，審計移送工作更多地依靠審計人員的主觀判斷，因此需要更加關注審計移送制度的建設，加強《審計法》與《監察法》的銜接。

3.技術操作層障礙。首先，已有審計移送制度的規范性和權威性不夠，導致審計移送工作機制存在“先天不足”。在審計移送全過程中，缺乏移送前情況通報、移送時信息交流、移送后結果反饋等機制的保障。在實務中，審計人員的專業能力也對審計移送工作機制起著重要作用。部分審計人員的業務知識以及專業技術水平不能勝任業務發展的需要，對被審計單位的違紀違法行為“看不出、識不破”，對違紀違法問題線索的事實證據、責任對象“找不全、拿不準”，這會導致審計移送質量的下降以及審計移送風險的增加。其次，充分、有效的信息溝通能夠及時傳遞決策信息，制度化、經常化的跨界合作可以提高審計價值。而目前，我國審計服務信息化建設總體水平較低，仍存在信息交流不通暢等問題。應通過建立多樣化和通暢的信息溝通渠道和交流制度，完善信息溝通與共享機制，及時、有效、準確地溝通信息，促進審計全覆蓋與監察全覆蓋的實施。

五、審計案件線索移送機制的優化

（一）完善監審協作的思想觀念機制

1.強化審計機關與紀委監委、檢察機關的橫向協作意識。2014年黨的十八屆四中全會將審計監督列為國家五大監督體系之一，從橫向來看，審計機關與紀檢監察、檢察機關同為國家監督體系的子系統。多年來，部分地方審計機關也與相關部門開展了協同實踐，但大多數地方審計機關仍然缺乏此種協作意識。為響應黨中央深化監察體制改革的號召，構建集中統一、權威高效的監察體系，審計機關必須強化同紀檢監察、司法機關以及相關主管部門的協同意識。紀委和監委合署辦公后，成為接收移送案件線索最主要的組織。審計機關應當牢牢樹立起合作意識，同紀委監委內設的負責接收案件線索的案件監督管理室主動進行溝通，開展關于已立案案件證據搜集、未立案線索加強反饋等協同工作。真正做到審計監督與黨內監督、行政監督、司法監督的有效結合。

2.強化審計機關與派駐機構、巡視巡察組的縱向協作意識。習近平總書記指出：“要形成以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力。”派駐監督和巡視監督是黨內監督的重要組成。在現行監督體系中，監督主體都存在各自為政、重復監督等問題，給被監督對象增加了工作負擔。與此同時，由于信息貧乏和缺乏溝通，監管中存在盲點和死角，特別是巡視巡察和審計缺少銜接載體，內部缺乏協調和溝通機制，削弱了監督的整體效果。審計機關不僅應當提供審計報告作為參考，而且要派出專業的審計人員參與到相關組織中以提供支持。國家監察委員會開展工作后，審計應繼續在派駐、巡視等方面發揮作用。

3.強化審計機關內部各職能部門的協作意識。審計機關內部各職能部門的職責各異，負責的項目也各不相同。應當設置統一負責案件線索移送審理的法制部門，各審計小組在審計過程中如發現重大問題線索應及時與該部門成員溝通，對相關問題線索是否真實、證據是否齊全、證據來源是否合法且形成閉合的證據鏈、適用法律法規是否恰當、移送單位是否恰當、移送文書是否規范等進行復核審理，做到審計環節深入，定性環節準確，移送環節嚴格。審計人員在審計意識上要始終把案件線索移送作為審計工作的一項重要內容，貫穿于審計過程始終，突出對重點部門、重點領域、重點項目、重點資金的審計案件線索的查處和移送。

（二）構建“法法銜接”機制

1.加強《憲法》《監察法》《審計法》的銜接。在《監察法》出臺前，我國反腐敗法律體系尚待完善，法律規定不明確，法法之間存在明顯的矛盾，給法律的實施添加了阻力。審計作為不同系統之間的連接點，需要適應不同的需求。監察體制改革后，為推進監察制度和審計制度深度融合，在修訂《審計法》時應對審計機關與監察委員會之間的分工協作做出可操作性的規定。如：審計機關發現職務違法或職務犯罪問題線索，應移送監察委員會進行調查。監察委員會可以與審計機關進行協作，要求審計機關就某些特定事項開展專項調查，并有權查閱專項調查報告，對發現的問題進行進一步聯合調查等。真正做到在《憲法》的領導下，《審計法》與《監察法》相互銜接。

2.完善國家審計協同法規制度體系。監察體制改革加快了審計制度改革的進程，監察體制改革后，審計與監察的關系發生了根本性的變化，審計監督與監察監督之間的協作與銜接更需要制度來予以規范。因此，在構建審計協同法規制度體系時，首先應對已有的《審計法》實施修訂，對相關配套制度進行進一步完善，以保證法律規范的有效銜接。其次，為充分發揮審計與監察委員會的協同治理效用，還須對協同治理工作的組織加強管理，并以《審計法》《監察法》為指導，制定和推行合理的協同治理工作制度。此外，審計機關要與監察機關做好充分對接，借助監察機關的權威，有效解決審計后續處理中存在的問題，從而將審計的作用效果發揮到最大。

（三）建立健全審計移送全過程工作機制

1.移送前應加強溝通。審計案件線索移送前，審計人員應當依據法律法規和職業判斷，明確移送事項的對口接收單位，在提交審理前先與接收部門溝通，介紹移送事項問題發生的背景以及詳細經過。充分聽取紀委監委、司法部門等的意見，提高線索的立案與偵查效率，杜絕移送事項長期無人問津的情況。

2.移送時要規范流程。案件線索移送是監審協作最重要的環節之一，監察委員會和審計署對此尚未有專門規定。筆者認為移送時應做到以下幾點：①移送標準需明確，對于一般、重大職務犯罪涉案金額數值的界定應明細化。②審計證據向刑事證據轉換需規范，《監察法》第三十三條規定：“監察機關依法收集的物證等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”但囿于審計機關取證手段有限，審計證據很難直接作為法律證據使用，移送過程中證據的轉換要有據可循。③審計人員專業能力需提高。審計人員需具備扎實的專業基礎和基本技能，除了要熟悉審計、會計、法律、計算機等方面的專業知識，還必須具備發現案件線索的特殊專業技能，包括審計職業敏感度、較強的洞察力及綜合判斷力。

3.移送后需及時反饋。對于審計案件線索移送，審計機關應建立和完善跟蹤問效機制，加強與受理機關的聯系和溝通，以此促進移送案件成果最大化。部分審計機關往往只重視移送前的溝通，而忽視了移送后的及時跟蹤和對移送案例查處情況的了解，導致移送處理結果成效很低。在移送線索立案效率方面，因為審計缺乏后續追蹤，案件線索往往被擱置而遲遲得不到立案，線索的時效性喪失，導致其失去原本的價值。審計機關應在案件線索移送后及時跟蹤移送問題發展動向，必要時提供審計后續專業支持，協助查證。此外，還要努力構建協作配合長效機制，加強與移送受理機關的聯系，進一步提高審計工作的公信力和審計案件線索移送處理的威懾力。

（四）創新審計案件線索移送信息共享機制

1.建立審計案件線索移送信息溝通與共享機制。在監審分立的狀態下，建立常態化的監審信息溝通機制可以降低腐敗信息搜索成本，提高腐敗治理效率。審計機關與監察委員會應當建立移送信息共享制度。具體來說：審計機關應當根據重大經濟違紀違法案件或線索，及時發布信息，召開聯席會議;有關部門應在日常工作中保持聯系，在允許的范圍內實現信息共享;雙方可根據合作事宜相互查閱對方的內部信息資料;參照審計與紀檢監察機關的協同經驗，審計機關與監察委員會也要建立常態化的聯席會議和聯席辦公制度。通過促進二者的協同治理，來促進反腐敗效率的提高。

2.借助云審計平臺促進審計、監察全覆蓋。云審計是基于云計算對現有各種審計資源進行統籌整合，以構建審計共享平臺的一種技術。用云技術來構建新的審計框架成為現今實現審計全覆蓋的研究方向。隨著審計監督的作用越來越受重視，審計監督的領域也在不斷擴展，日益增長的審計需求與相對緊缺的審計資源之間的矛盾使得目前的審計監督難以實現全覆蓋。《監察法》的頒布提出了監察全覆蓋的目標，監察委員會的監察對象范圍擴大到了所有行使公權力的公職人員。此時紀委監委與審計機關同時面臨著新的巨大挑戰，對資源進行統籌管理和有效整合以實現資源共享，是應對這一挑戰的出路，同時也是我國審計未來發展的趨勢。審計機關應大力推廣和應用先進的審計技術方法，通過構建云審計平臺來提高審計質量水平，利用云審計的大數據處理技術來實現審計與監察委員會的案件線索協同管理，在保證審計信息質量高效性和安全性的同時，打通審計全覆蓋與監察全覆蓋之間的壁壘，用技術協同促進監審協同。

在深化國家監察體制改革的基礎上深化國家審計體制與制度改革是我國審計發展的必然要求，在當前反腐倡廉的熱潮下，審計機關做好審計案件線索移送工作，更能彰顯審計機關審計監督的成果和價值，充分發揮審計“反腐利劍”的作用，進一步推動審計監督成果向更高層次的法律監督成果轉化。

主要參考文獻：

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