利益相關(guān)者視角下國家助學貸款政策的變遷

賀靜 郭偉鋒

摘?要：梳理了1986年以來國家助學貸款的相關(guān)政策，并將其變遷劃分為三個階段：萌芽階段、探索階段和規(guī)范階段。從利益相關(guān)者視角出發(fā)，國家助學貸款政策實施的過程中，利益相關(guān)者可以劃分為政府機構(gòu)、金融機構(gòu)、高校和貸款學生。不同歷史階段，各利益主體之間的權(quán)、責、利隨社會經(jīng)濟發(fā)展而變化，呈現(xiàn)出線性結(jié)構(gòu)和閉合結(jié)構(gòu)等兩種關(guān)系。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者;國家助學貸款;政策變遷

中圖分類號：G646?文獻標識碼：A?文章編號：1674-7615（2019）06-0063-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.06.009

An?Analysis?of?Changes?in?Policies?of?National?Student?Loan?in?the?Stakeholders’?Perspective

HE?Jing，?GUO?Weifeng

（College?of?Economics，?Guizhou?University，?Guiyang，?Guizhou，?550025，China）

Abstract：By?reviewing?the?relevant?policies?of?the?national?student?loan?since?1986，?this?paper?tends?to?divide?the?national?student?loan?into?three?stages：?the?embryonic?stage，?the?exploration?stage?and?the?standard?stage.?In?the?process?of?implementation?of?the?national?student?loan?policies?the?perspective?of?stakeholders?can?be?divided?into?government?institutions，?financial?institutions，?universities?and?loan?students.?In?different?historical?stages，?the?rights，?the?responsibilities?and?the?interests?of?different?stakeholders?change?with?the?development?of?social?economy，?showing?two?kinds?of?relations：?linear?structure?and?closed?structure.

Key?words：stakeholders;national?student?loan;?changes?of?policies

縱觀我國助學貸款的發(fā)展歷程，國家助學貸款政策實施已三十余年。不可否認的是，其在促進教育公平、增進非義務(wù)教育學生的受教育范圍上起到了巨大推動作用。從學生助學貸款制度設(shè)立之初，到高校助學貸款的實施，再到生源地信用助學貸款的推進與加強，學生助學貸款政策始終伴隨著社會經(jīng)濟的變化而不斷變遷。

依據(jù)國家助學貸款政策發(fā)展歷程中頒布的重大文件或發(fā)生的重大事件，本文將其劃分為三個歷史階段：萌芽階段，1986年至1998年;探索階段，1999年至2013年，其中，1999年至2006年以高校助學貸款為主要貸款方式，2007年至2013年高校助學貸款與生源地助學貸款兩種助學貸款方式并行;規(guī)范階段，2014年之后是生源地信用助學貸款時期。

自20世紀60年代利益相關(guān)者理論在西方國家崛起之后，80年代后期，其對英美公司治理模式的影響迅速擴張，促進了企業(yè)管理模式的轉(zhuǎn)變[1]。隨著利益相關(guān)者理論的發(fā)展，其相關(guān)研究快速滲透到各個學科領(lǐng)域，受到眾多學者的關(guān)注、借鑒和運用，在理論和實踐方面取得長足進展。利益相關(guān)者理論同樣對社會研究領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響。前哈佛大學文理學院院長羅索夫斯基將利益相關(guān)者理論引入到高校治理問題的分析。胡赤弟把利益相關(guān)者理論引入我國高等教育問題的研究[2]。楊玉杰、衣華亮利用利益相關(guān)者理論分析國家助學貸款中的利益相關(guān)者在權(quán)利、責任和利益的基礎(chǔ)上進行博弈，從而達到一種“共贏”局面，保證貸款政策的順利實施[3]。

用利益相關(guān)者理論對助學貸款問題進行分析，出發(fā)點是從利益相關(guān)者的關(guān)注與需求分析利益相關(guān)者的權(quán)利、責任、利益，進而全面、客觀地了解該政策，是權(quán)衡各方利益的一種分析方法。

本文依據(jù)利益相關(guān)者的經(jīng)典定義，將利益相關(guān)者界定為：在政策的制定、實施、反饋、調(diào)整過程中有利益關(guān)系的個人或者團體，或者是能夠被政策影響或影響政策制定、實施、反饋、調(diào)整的人或團體。因此，本文剖析助學貸款政策中的利益相關(guān)者，可將其主要劃分為：政府機構(gòu)（國家）、金融機構(gòu)、高校和貸款學生。此利益相關(guān)主體的權(quán)利、責任、利益也是不斷動態(tài)調(diào)整、變化的。需要明確的是，國家助學貸款政策屬于教育政策，不同于一般的社會福利政策。

一、國家助學貸款萌芽階段（1986—1998年）

1986年，教育部，國家教育委員會發(fā)布的《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》[4]中，第三條規(guī)定“由國家向?qū)W生提供無息貸款。學校負責發(fā)放和催還等全部管理工作。貸款的原則是‘有借必有還’”。1987年，重新印發(fā)《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》[4];1993年，國家教委和財政部對1987年學生貸款制度的辦法做出部分修改，規(guī)定學生貸款金額可以根據(jù)當?shù)厣钏酱_定。此后，直到1998年，關(guān)于助學貸款再未出臺其它相關(guān)文件。可見，這一階段學生助學貸款政策基本沿用1986年學生助學貸款政策的相關(guān)規(guī)定。

此階段國家助學貸款政策的利益相關(guān)者主要包括國家、高校和貸款學生。金融機構(gòu)尚未參與到學生助學貸款政策實施的環(huán)節(jié)，故而還不是此階段學生助學貸款的利益相關(guān)者，也不具有權(quán)、責、利的相互關(guān)系。

國家的權(quán)力主要體現(xiàn)在制定、實施學生貸款辦法并“向?qū)W生提供無息貸款”?[4];其責任主要體現(xiàn)在為家庭經(jīng)濟困難的學生提供助學貸款的政策保障，使所有學生能夠享有平等的教育機會;其利益主要體現(xiàn)在為國家建設(shè)培養(yǎng)更多的人才，使家庭貧困的學生能夠接受高等教育，維護社會穩(wěn)定。

高校的權(quán)利主要體現(xiàn)在執(zhí)行國家關(guān)于學生貸款的相關(guān)規(guī)定，建立高校具體學生貸款基金，保證貸款基金的專款專用;其責任主要體現(xiàn)在“負責學生貸款的發(fā)放和催還等全部工作”?[4];其利益主要體現(xiàn)在培養(yǎng)出更多優(yōu)秀的人才。

學生的權(quán)利主要體現(xiàn)為若在學習期間生活上有困難可以申請貸款，若獲得獎學金后，生活仍有困難，同樣可以申請貸款;其責任主要體現(xiàn)在擁有良好的道德品質(zhì)，努力學習，按時、及時還款;其利益主要體現(xiàn)在國家的資助下完成學業(yè)后自我價值的提升。

總體而言，這一階段學生助學貸款政策中，政府（國家）對學生貸款政策的制定起主導作用;高校是國家和學生之間的媒介;貸款學生是國家貸款政策的直接受益者。

二、國家助學貸款探索階段（1999—2013年）

這一階段，可以分為兩個時期：1999—2006年是以高校為主體實施國家助學貸款政策的，高校是學生助學貸款政策的重要樞紐;2007—2013年是高校學生助學貸款和生源地信用助學貸款的并行時期，也是高校助學貸款開始逐漸退出歷史舞臺的過渡期。

1999年印發(fā)的《關(guān)于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》指定中國工商銀行作為國家助學貸款的經(jīng)辦銀行;教育部、財政部、中國人民銀行和中國工商銀行組成全國助學貸款部級協(xié)調(diào)小組，負責協(xié)調(diào)教育、財政、銀行和學校之間的關(guān)系[5]。與1986年實施的學生助學貸款政策相比，該項政策首次將金融機構(gòu)納入學生助學貸款政策的實施過程。

2000年，中國人民銀行、教育部、財政部三部委對國家助學貸款政策進行補充，主要從風險控制與管理上將中央貼息的城市由8個試點城市擴大至全國范圍;除中國工商銀行外，經(jīng)辦銀行增加了中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和中國建設(shè)銀行[6]。2001年，中央各部委聯(lián)合國家稅務(wù)總局發(fā)文，積極推進國家助學貸款工作，從做好國家助學貸款工作的指導思想、制度完善、風險防范等方面加強完善國家助學貸款政策[7]。2002年，教育部發(fā)文，要求各地高校切實配合經(jīng)辦銀行做好國家助學貸款工作，并協(xié)助經(jīng)辦銀行加強對國家助學貸款管理，使國家助學貸款工作能真正落實到家庭經(jīng)濟困難的高校學生[8]。文件規(guī)定高校必須定期向上級主管部門和省教育廳匯報學生助學貸款工作，使國家助學貸款工作能夠規(guī)范化和制度化。

2004年印發(fā)的《關(guān)于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》指出：及時調(diào)整銀行貸款利息的貼息方式、貸款學生的還款年限等，使政府、銀行、高校、學生之間的經(jīng)濟關(guān)系、利益關(guān)系更加明確;加快縣級以上資助管理中心的建設(shè)工作;公安部必須協(xié)助經(jīng)辦銀行做好學生身份的核查工作;配套頒發(fā)《國家助學貸款風險補償專項資金管理辦法》《國家助學貸款財政貼息管理辦法》《國家助學貸款招投標辦法》及《中央部門所屬高校國家助學貸款業(yè)務(wù)招標文本》等相關(guān)文件，從不同角度促進并保障國家助學貸款政策的健康發(fā)展[9]。

2007年8月，國家出臺生源地信用助學貸款政策。生源地信用助學貸款由教育部、財政部、國家開發(fā)銀行等相關(guān)部門組織實施，首先在江蘇、陜西、湖北、甘肅、重慶等5省市展開試點，視情況在全國范圍內(nèi)展開[10]。這意味著從2007年秋季學期起，高校學生助學貸款形成兩種方式：一是通過高校申請，商業(yè)銀行發(fā)放的國家助學貸款;二是由國家開發(fā)銀行實施的生源地信用助學貸款。2009年，財政部和教育部制定并發(fā)布國家助學貸款代償暫行辦法，提出高校大學生畢業(yè)后到中西部地區(qū)、邊遠地區(qū)的基層單位就業(yè)，且服務(wù)期限滿3年者，其學費可由國家實行代償[11]。2011年，財政部、教育部等部委聯(lián)合制定退役士兵的學費、生活費資助，規(guī)定在校期間得到國家助學貸款應(yīng)征入伍后復原學生所獲資助首先用于償還國家助學貸款[12]。

此階段利益相關(guān)者主要包括：政府機構(gòu)、金融機構(gòu)、高校以及貸款學生。政府機構(gòu)的參與主體結(jié)合社會與經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)出現(xiàn)增減，主要包括國務(wù)院、財政部、教育部、稅務(wù)總局、公安部、中國人民銀行等。金融機構(gòu)參與主體也根據(jù)國家助學貸款政策要求有所增減，主要包括經(jīng)辦國家助學貸款業(yè)務(wù)的相關(guān)商業(yè)銀行及國家發(fā)展銀行。不同利益相關(guān)者的權(quán)、責、利可總結(jié)如下：

政府機構(gòu)的權(quán)利主要體現(xiàn)在：國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導并協(xié)調(diào)各部委工作，并統(tǒng)一下達指令。財政部、教育部、公安部、稅務(wù)總局在國務(wù)院的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)下協(xié)作推進國家助學貸款工作。中國人民銀行具體負責根據(jù)國家相關(guān)政策，確定國家助學貸款經(jīng)辦銀行，審批有關(guān)辦法，監(jiān)督貸款執(zhí)行情況;經(jīng)辦銀行負責貸款的審批、發(fā)放與回收[5]。政府機構(gòu)的責任主要是維護國家助學貸款健康持續(xù)發(fā)展，其利益最終體現(xiàn)在獲得更多推動國家發(fā)展社會進步的人才。

金融機構(gòu)的權(quán)、責、利根據(jù)校園地國家助學貸款與生源地信用助學貸款的不同而不同。校園地國家助學貸款中，金融機構(gòu)權(quán)利與責任體現(xiàn)在協(xié)助高校做好貸款學生的助學貸款資金的發(fā)放工作;其利益主要體現(xiàn)在能夠獲得中央財政的貼息。生源地信用助學貸款中，金融機構(gòu)的權(quán)利主要體現(xiàn)在統(tǒng)計貸款學生信息，做好貸款學生信息審核，發(fā)放助學貸款，回收助學貸款等工作;其責任是向上級相關(guān)部門定期匯報助學貸款情況，協(xié)助國家做好助學貸款的相關(guān)工作;其利益主要是在風險控制與管理政策下享有貸款利息貼息。與校園地國家助學貸款相比，生源地信用助學貸款中金融機構(gòu)的權(quán)利和責任擴大了。

高校的權(quán)、責、利也根據(jù)校園地國家助學貸款和生源地信用助學貸款的不同而有所區(qū)別。校園地國家助學貸款中高校設(shè)立專門的學生貸款工作機構(gòu)，并安排專門教師負責此項工作，其權(quán)利主要體現(xiàn)在做好貸款學生的信息審核工作與助學貸款的回收;其責任主要是定期向上級相關(guān)部門匯報學生助學貸款情況，向?qū)W生宣傳國家助學貸款政策，并督促、引導學生及時、按時償還助學貸款;其利益主要體現(xiàn)在培養(yǎng)更多家庭貧困但優(yōu)秀的學生，能夠獲得政府對部分貼息的返還。生源地信用助學貸款中，高校的權(quán)利與責任只是向?qū)W生宣傳助學貸款政策與督促學生還款;其利益是培養(yǎng)更多家庭經(jīng)濟貧困但優(yōu)秀的學生。與校園地國家助學貸款相比，生源地信用助學貸款中，高校的權(quán)利、責任和利益都縮小了。

貸款學生的權(quán)利在原有的基礎(chǔ)上增加對還款利息、還款期限的優(yōu)惠[9];其責任也要求他們在貸款時必須如實填寫相關(guān)身份信息，保證所填貸款資料的真實性和完整性，所貸資金要用于約定的用途，貸款期滿應(yīng)承擔還款的全部責任[9];其收益依然體現(xiàn)在知識的獲得，個人能力的提升。

在這一階段，政府機構(gòu)（國家）、金融機構(gòu)（各經(jīng)辦商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行）、高校以及學生之間的權(quán)、責、利是一個不斷調(diào)整和完善的過程，尤其體現(xiàn)在金融機構(gòu)與高校權(quán)、責、利關(guān)系上的變化，但不變的是政府機構(gòu)在國家助學貸款政策中的主導和協(xié)調(diào)作用。國家助學貸款的目標依然是：既要保證貸款學生的利益，使他們能及時、便捷地貸款，在讀書期間沒有貸款的壓力，畢業(yè)后給予一定的還款優(yōu)惠政策;又要保證貸款銀行的商業(yè)利益，最大限度地降低金融風險，不會由于學生助學貸款而產(chǎn)生較大的利潤損失。

三、國家助學貸款規(guī)范階段（2014年至今）

這一階段，通過高校申請助學貸款的政策完成其歷史使命，逐漸退出對國家助學貸款審核與催繳的歷史舞臺;生源地信用助學貸款正逐步走向規(guī)范化管理，成為國家助學貸款的主要形式。

2014年，為更好地滿足學生對國家助學貸款的需求，國家各部委決定調(diào)整國家助學貸款的資助標準和資助比例（包括校園地國家助學貸款和生源地信用助學貸款）[13]。資助標準和資助比例以學歷為劃分標準，確定具體助學貸款金額。2015年，各部委又對國家助學貸款政策完善給出若干意見，主要從貸款利息貼息、貸款期限與還款期限延長、助學貸款國家救助機制以及辦理手續(xù)簡化等方面保障、促進國家助學貸款政策健康持續(xù)發(fā)展[14]。

此階段，利益相關(guān)者主要穩(wěn)定為政府機構(gòu)、金融機構(gòu)、高校與貸款學生。政府機構(gòu)的主要參與者依然根據(jù)社會與經(jīng)濟發(fā)展的需求增減。金融機構(gòu)主要是以國家開發(fā)銀行為主，其他商業(yè)銀行積極參與。

各利益相關(guān)者的權(quán)、責、利主要維持生源地信用助學貸款的格局。政府機構(gòu)的權(quán)利體現(xiàn)在主導方向、下達指令和協(xié)調(diào);責任體現(xiàn)在維護國家助學貸款的健康良性發(fā)展;利益體現(xiàn)在人才培養(yǎng)和社會穩(wěn)定。金融機構(gòu)的權(quán)利體現(xiàn)在對國家助學貸款的發(fā)放與回收;責任體現(xiàn)在對貸款學生信息的搜集審核，并定期向上級部門及政府匯報;利益主要體現(xiàn)在獲得貼息儲備和良好客源。高校權(quán)利和義務(wù)主要體現(xiàn)為協(xié)助金融機構(gòu)做好國家助學貸款的宣傳工作。可見，此階段高校對國家助學貸款的管理權(quán)利基本消失。貸款學生的權(quán)利主要是符合條件即可獲得國家助學貸款，并享有各項國家助學貸款的優(yōu)惠政策;責任是要誠信，按時還貸;利益主要體現(xiàn)在獲得繼續(xù)深造與自我能力的提升。

四、國家助學貸款政策變遷的啟示

通過對國家助學貸款三個階段政策變化以及對政策變化中利益相關(guān)者權(quán)、責、利的分析，可以總結(jié)出：在萌芽階段，各利益相關(guān)者之間是一種線性傳達與線性反饋的關(guān)系，高校是各利益相關(guān)者的樞紐（見圖1）。在探索階段和規(guī)范階段，各利益相關(guān)者之間均呈封閉的環(huán)形，政府機構(gòu)的主導、監(jiān)督、下達指令的作用相同，貸款學生具有申請助學貸款及按時償還助學貸款的責任和義務(wù)，不同的是高校和金融機構(gòu)在校園地助學貸款與生源地信用助學貸款中的作用。在校園地國家助學貸款中，高校是政府和貸款學生之間的重要紐帶，具有上傳、下達及中間輔助金融機構(gòu)的作用;金融機構(gòu)僅負責貸款的發(fā)放，并享有中央財政對其的風險補貼;政府和貸款學生之間不發(fā)生聯(lián)系（見圖2）。在生源地信用助學貸款中，高校上傳、下達的作用被金融機構(gòu)所替代，高校對貸款學生僅起到政策宣傳與督導的作用;金融機構(gòu)成為政府和貸款學生之間的重要紐帶，具有對貸款學生貸款資格審核、貸款信息收集、貸款發(fā)放與回收等作用;政府機構(gòu)也承擔起對學生貸款資格審核的部分責任，起到部分風險防范的作用（見圖3）。

在國家助學貸款各歷史階段的變遷中，從利益相關(guān)者之間的權(quán)、責、利關(guān)系中可以分析出，各利益相關(guān)者在政策實施的過程中都獲得相應(yīng)的利益，也承擔著相應(yīng)的責任。國家助學貸款政策的發(fā)展與規(guī)范的過程中，高校從承擔貸款回收的政治任務(wù)中得以解放，使其權(quán)利與責任趨于平衡。高校更應(yīng)專注于自身使命的完成，注重貸款學生從經(jīng)濟扶貧轉(zhuǎn)到精神扶貧：加強貧困學生思想道德建設(shè)，增強學生的大局意識、法治意識、社會責任意識，倡導科學精神，弘揚中華傳統(tǒng)美德，注重通過法律和政策向社會傳導正確價值取向。金融機構(gòu)對貸款工作的不斷完善，從其本職上體現(xiàn)出權(quán)利與責任的均衡。

政策是一個不斷完善的過程，政府在其中起著強力的導向作用，銀行是貸款政策實現(xiàn)的平臺，高校是貸款學生和銀行、政府間的紐帶，學生是國家助學貸款政策中最直接的受益者。若要推動國家助學貸款政策的良性發(fā)展，政府在政策的制定、實施與完善的過程中必須兼顧各方利益，注意利益相關(guān)者各方的權(quán)利、責任、利益的對等，并加強為實現(xiàn)共同目標的認知;各利益相關(guān)主體只有在其職能范圍內(nèi)實現(xiàn)利益最大化，才能更好地完成相應(yīng)職責，超越了職責范圍的工作要付出更高的代價。為了保證國家助學貸款的可持續(xù)性，啟用立法為國家助學貸款保駕護航是十分必要的。

生源地信用助學貸款政策向利益主體的職能的回歸邁出了重要一步。從近年來政府關(guān)于生源地信用助學貸款政策的關(guān)注，高校助學貸款如學生貸款制度一樣，在完成其歷史使命后終將退出歷史舞臺，終將被生源地信用助學貸款取而代之。

無論是高校助學貸款還是生源地信用助學貸款，助學貸款的最終目標是助力脫貧攻堅偉大工程。助學貸款為廣大家庭貧困學生提供完成學業(yè)的經(jīng)濟保障，學習更多的知識，掌握更多的技能，才能從根本上阻斷代際貧困，才能真正使貧困地區(qū)擺脫貧困的限制，取得脫貧攻堅事業(yè)的最終成功。

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（責任編輯：楊?波）