井灌區地下水水權交易機制與保障措施研究

郭暉　范景銘　陳向東

摘要：井灌是中國北方地區農業灌溉的主要方式，長期粗放的灌溉方式導致井灌區地下水超采嚴重。為有效治理地下水超采，除行政與工程手段外，水權交易也能為井灌區地下水的開發與保護提供一種有效機制。從可交易地下水水權的界定、適用范圍、準入條件、交易模式、價格機制等方面對地下水水權交易理論進行了綜合分析，并結合井灌區的特點，提出了井灌區地下水水權交易機制，明確了交易保障措施，初步構建了井灌區地下水水權交易制度框架。建立井灌區地下水水權交易制度既是井灌區地下水保護的客觀需要，也是市場經濟條件下井灌區地下水管理改革的必然要求，具有現實的可行性和緊迫性。

關鍵詞：水權;水權交易;地下水保護;井灌區

中圖分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000- 1379.2019.06.012

為保障經濟社會發展所必需的水資源供給，中國從20世紀70年代開始大規模開發利用地下水。農業是中國地下水用水大戶，全國開采地下水的65%用于農業灌溉[1]。中國的井灌區絕大部分位于年降水量1 000 mm線以北，井灌是中國北方地區農業灌溉的主要供水方式[2-3]。長期粗放的灌溉用水方式導致井灌區地下水被過度開發利用，中國北方地區相當多的井灌區地下水超采嚴重，地下水位持續下降，淺層地下水日漸枯竭，深井灌溉日益增多。僅依靠行政手段加工程手段的水資源管理方式難以從根本上解決井灌區地下水資源高強度開發與低效率使用之間的矛盾，地下水資源破壞與浪費嚴重，由此造成了一系列嚴重的生態環境問題[4]。黨的十八大以來，中央明確提出健全自然資源資產產權制度和有償使用制度，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，為改革井灌區地下水資源管理和開發利用方式指明了方向。具體到實踐就是通過建立健全井灌區地下水水權交易制度，充分利用市場機制，實現井灌區地下水資源的合理開發、節約保護、優化配置和高效利用。國際上，澳大利亞對地下水交易開展過研究，并在南澳大利亞州、西澳大利亞州等地區推動了相關的實踐[5-6]。在國內，水利部水資源管理中心與河海大學聯合開展了地下水資源產權制度框架研究，提出了地下水取水權轉讓制度框架一]：葛顏祥等[8]研究提出了地下水可交易水權制度框架：董四方等[9]研究提出了地下水資源確權登記方法：張君[10]研究提出了地下水水權交易制度構建方法：陳益龍[11]研究提出了地下水水權交易法律保障要求。筆者在地下水水權交易理論分析的基礎上提出了井灌區地下水水權交易機制及保障措施。

1 井灌區地下水水權交易的理論基礎

1.1 地下水水權與可交易地下水水權的界定

（1）地下水水權。國內外的研究表明，水權是一個涉及經濟、法律、文化傳統等諸多方面的復合概念。目前，國內對于水權概念尚無法律層面上的權威界定，但水權理論基礎源于西方經濟學的產權理論，水權是產權的一種類型，已成為學術界的普遍共識。水利部出臺的《水權交易管理暫行辦法》明確將水權定義為水資源的所有權和使用權。綜合國內水權理論研究的有關成果，地下水水權可以界定為：地下水資源國家所有權以及在此基礎上分離出來的非所有權的權利人對地下水資源依法或依約定享有的占有、使用、收益和限制處分的權利。

（2）可交易地下水水權?？山灰姿畽嘀贫仁情_展水權交易的制度基礎。依據可交易水權理論，可交易地下水水權可以界定為：符合法律法規的規定或經過依法確認，初始水權明晰，具有私法賦予的排他性、可轉讓性和可分割性特征，且滿足交易準人條件和生態環境及公共利益保護要求的地下水資源使用權（包括取水許可制度下的取用水權，以及水行政主管單位通過水票或者水權證方式認可的用水權益），

1.2 地下水水權交易的概念及內涵

地下水水權交易是指可交易的地下水水權在權利人或用水戶之間自愿交易和自由流轉的行為，轉讓的權利不存在不良生態環境影響或對公眾及其他用水戶產生不可接受的影響。

（1）一級市場中地下水水權交易是政府采用水權拍賣方式對滿足一定條件的地下水資源使用權進行出讓，地下水資源使用者向國家支付相應的使用對價后獲得一定期限的地下水資源使用權，轉讓方是代表國家行使地下水資源所有權的縣以上各級政府或授權機構，受讓方是用水戶。對于生活用水、公益性的生態用水和農業用水應堅持通過行政手段無償配置：對于經營性的工業用水和其他用水，可探索通過市場機制有償取得[12]。

（2）二級市場中地下水水權交易有多種形式：第一，用水戶之間的交易。通過一、二級市場獲得地下水資源使用權的用水戶將其所擁有的可交易地下水資源使用權，通過水權交易市場在平等主體之間自由轉讓和交易，轉讓方和受讓方均是用水戶。第二，政府回購水權。政府為保護生態環境或者調整地下水供給，通過交易市場采取經濟手段對地下水資源的用途或供給進行調整，轉讓方是用水戶，受讓方是政府或其授權部門。第三，水權收儲轉讓。為解決可交易地下水水權分散，滿足一對多、多對多交易的需求，合法設立的水權收儲轉讓機構在特定地下水交易管理單元對可交易地下水水權進行統一收儲、統一轉讓。在收儲業務中，轉讓方是用水戶，受讓方是水權收儲轉讓機構;在轉讓業務中，轉讓方是水權收儲轉讓機構，受讓方是用水戶。借鑒“水銀行”運作模式，通過水權收儲轉讓還可以實現地表水與地下水聯動交易[13]。

1.3 地下水水權交易的基礎工作

（1）地下水管理單元劃分。地下水在質和量上具有良好的穩定性，但連通性受限于水文地質條件。因此，開展地下水水權交易首先應根據當地的水文地質條件劃分地下水管理單元，地下水管理單元是具有相對獨立性、能夠作為完整系統實現總量調控的水文地質單元。劃分地下水管理單元的目的：一方面是確定地下水資源可分配總量，為地下水水權初始分配提供依據：另一方面是確定地下水水權交易范圍，為開展地下水水權交易劃定邊界。

（2）地下水資源使用權初始分配。對地下水資源使用權進行初始配置是構建地下水可交易水權制度的前提。具體方法：第一步，對地下水進行科學評價與估算，在維持基本生態用水需要并留有余地的基礎上確定地下水管理單元內的可分配總量，并將相應的地下水資源使用權分配到各行政區域;第二步，根據行政區域內各行業用水需求明確各行業用水比例，將各區域地下水資源使用權通過取水許可的方式分配到區域內的生活、工業、農業、服務業等行業供水部門;第三步，根據用水定額將各行業地下水資源使用權分配到最終用水戶，實現地下水資源分配到戶。

1.4 地下水水權交易的適用范圍

（1）依據含水層類型劃定。地下水流主要出現在連通性好的地下含水層中，一般流速極慢，因此地下水資源循環周期很長，尤其是承壓水，有的循環周期在萬年以上。鑒于此，地下水水權交易應限定在淺層地下水，承壓水不適合參與地下水水權交易。

（2）依據地下水管理單元劃定。在同一個地下水管理單元內開展地下水水權交易，雖然改變了地下水取水和退水的時空分布，但不會對地下水資源造成嚴重影響。因此，地下水水權交易應在同一個地下水管理單元內實施，跨地下水管理單元進行交易不具備條件。

（3）依據開采區狀況劃定。依據區域地下水資源開采狀況，地下水開采區域可劃分為地下水未超采區、超采區（一般超采區和嚴重超采區）、限采區和禁采區。在未超采區，可以開展符合地下水資源總量控制、用途變更管制和生態環境保護要求的地下水水權交易：在一般超采區和限采區，可以開展符合區域地下水資源總量控制的灌溉用水戶之間的地下水水權交易或以調整地下水供給結構為目的的政府回購水權交易：在嚴重超采區可以開展以生態修復為目的政府回購水權交易或以壓采為目的的地表水與地下水置換交易，如南水北調中線工程沿線的水權置換：在禁采區不得開展地下水水權交易。

2 井灌區地下水水權交易機制

2.1 交易原則

（1）可持續利用原則。鑒于地下水資源的特殊性，開展井灌區地下水水權交易應結合超采區治理進行，按照采補平衡的原則，使地下水資源的開發利用與再生恢復速度相適應，實現地下水資源的可持續利用。

（2）兼顧公平與效率原則。地下水資源既是公共性基礎資源又是戰略性經濟資源。為保證社會安定，開展井灌區地下水水權交易應依據井灌區水資源稟賦及供需特點，在優先保證生活和農業用水需求的基礎上，按照生態用水、工業用水、其他用水的次序把握水權流轉的方向，兼顧各方利益，尤其應注重保護弱勢用水者的合法權益，實現公平交易，促進生態效益、社會效益和經濟效益的協調統一。

（3）政府調控與市場調節相結合原則。地下水水權是具有公權屬性的私權，因而地下水水權交易實質上是一種準市場交易行為。由此一方面決定了政府必須對地下水水權交易進行監管，預防和消除可能存在的不公平交易現象，維護公共利益，把交易的負面影響降到最低：另一方面決定了要充分發揮市場機制的作用來調節交易主體之間的交易行為，實現水權配置的帕累托最優。

（4）強制進場交易原則。地下水具有更多的公共屬性，使地下水水權交易涉及更多的公共利益。為規范井灌區地下水水權交易，有效監督交易行為，防范交易風險，保護公共利益，除在同一灌區內的灌溉用水戶之間的零星交易外，井灌區地下水水權交易應通過法律規制的方式，實行強制進入依法設立的正規水權交易場所，采用公開交易或協議轉讓方式進行交易。

（5）交易準人原則。地下水具有比地表水更為復雜的存儲和運動形態，一旦遭到破壞短期內很難恢復，因而對于交易限制性條件的要求也更為嚴格。設置科學合理的交易準人條件可為井灌區地下水水權交易構建有效的安全屏障。

（6）公眾監督原則。地下水水權交易具有很強的外部性，可能對生態環境、公共利益、除交易主體之外的特定第三方（以下統稱“交易第三方”）產生不利影響[14]。為此，開展井灌區地下水水權交易應通過交易信息公示、聽證會等方式暢通公眾監督的渠道，提高公眾的知情權和參與權，有效維護交易第三方的利益。

2.2 水權確權登記

方式一：核發機井取水許可證（即確權到井）。根據“水量、水位、機井指標”三控制原則，明確每口機井的可開采總量、年度可開采指標以及機井最低水位控制要求，為每口機井辦理取水許可證并加裝用水計量監控設備，以每口機井年度可開采量作為控制地下水水權交易的基本依據。

方式二：核發用水戶水權證（即確權到戶）。在同一個地下水管理單元內，通過收集整理待確權地區的社會經濟、水文水資源、供用水現狀等資料，科學分析當地井灌區內淺層地下水、承壓水等各種水源情況，依據最嚴格水資源管理制度“三條紅線”，以用水總量控制指標、用水定額和合法持有土地面積為依據，確定地下水可分配水量，并將地下水水權確權到用水戶，發放水權證。

比較上述兩種方式，核發機井取水許可證方式需以完善計量監控設施為依托，目前還不具備大規模推廣應用的條件?，F階段宜大規模采取核發用水戶水權證方式開展井灌區地下水水權初始分配，可分配的地下水水量是區域內可開采的地下水水量減去預留的地下水水量。為充分考慮不同水文年地下水可開采量變化的影響，用水戶實際水權應依據比例水權原則按年度確定[15]。

2.3 交易準入條件

（1）符合最嚴格水資源管理制度。參與水權交易的地下水資源應滿足井灌區所在地區對地下水開采總量控制、水位控制和水質控制的要求，這是井灌區地下水水權交易的大前提。

（2）初始水權明晰。進入交易市場進行交易的地下水資源必須有明晰的初始用水權益，這是合法、合理進行交易的基礎條件。

（3）水權價值可估?？梢怨懒康乃畽鄡r值能夠杜絕惡意炒作和壟斷市場價格的行為，這是實現公平交易的基本保證。

（4）水量計量準確。開展井灌區地下水水權交易必須要有完善的計量監控設施和手段，這是確保交易順利進行的技術措施。

（5）變更用途合規。地下水水權交易有可能改變水資源的用途，交易后的用途必須要符合國家法律法規和相關產業政策的規定，嚴格水資源用途變更管制是防止對交易第三方造成不利影響的制度保障。

2.4 交易運作模式

（1）按照交易主體劃分。①灌溉用水戶之間的交易。適合在農業耕作集約化程度高、取用水計量精確的地區開展，交易的主要目是滿足農業種植結構調整的需要，實現地下水資源優化配置和高效利用。②農業用水戶與工業用水戶之間的交易。一般為長期交易，適合在地下水資源較為豐富、農業灌溉節水潛力大的地區開展，受水的工業企業必須符合國家和地方的水資源用途管制要求。此類交易應慎重。③政府回購水權交易。政府通過回購農業用水戶節余的當年水權額度，減少地下水資源開采，并實現地下水涵養。④水權收儲轉讓。合法的水權收儲轉讓機構將零星、分散的農業水權統一收儲后向大用水戶進行躉售。

（2）按照交易期限劃分。①中短期（臨時性）交易。灌溉用水戶之間開展的一年內或者水權證有效期內的取水量交易，交易期限內不需要更換水權證。②長期交易。地下水水權隨著土地承包經營權流轉一并交易，或者實施農業節水改造節約的農業灌溉用水向工業企業流轉。此類交易期限可能長于取水許可證或水權證有效期，需研究解決交易期限與水權證有效期銜接的問題。

（3）按照交易區域劃分。①同機井水權交易（在同一口機井取水用于農業用水戶之間的交易）。一口機井可灌溉面積一般在2 hm左右，取用水戶一般為3-5個，適合在水權確權到機井的地區開展小范圍水權交易。②同地下水管理單元內的水權交易（在同一個地下水管理單元內農業用水戶之間的交易）。同一地下水管理單元可大到市（縣）范圍，也可小到鄉（鎮）范圍，適合在水權確權到戶的地區開展較大規模的水權交易。

2.5 交易價格形成

地下水水權交易價格體現了地下水資源的經濟價值，對地下水資源合理流轉具有重要的引導作用。此處的交易價格專指水資源有償配置價格，不包括受讓方根據自身的用水類型需向國家和供水單位繳納的各項費用。

（1）灌溉用水戶之間的交易價格。由灌溉用水戶依據用水的機會成本通過交易平臺以市場機制定價，政府一般不直接干預。

（2）農業用水戶與工業用水戶之間的交易價格。一是水權價格，依據農業用水的機會成本確定，為農業用水戶的收益;二是工程價格，包括節水工程改造費、引調水工程建設費、節水設施和引調水工程的運行維護費用;三是補償價格，包括工業供水因保證率較高致使農業損失的補償費用，以及必要的治污和生態補償費用。此類交易對區域用水結構影響較大，定價機制復雜，應由政府制定交易指導價格。

（3）政府回購水權交易價格。為修復生態環境而進行的政府回購水權交易，具有明顯的公益性質，其交易價格應參考農戶用水的機會成本，由政府定價。

（4）水權收儲轉讓價格。水權收儲轉讓可以實現以市場化手段調整區域地下水供水結構，其收儲和轉讓兩個階段的交易價格應依據市場供求關系形成，通過市場機制自由定價。

2.6 交易第三方保護

開展井灌區地下水水權交易會造成用水戶取水和退水發生時空變化，由此可能導致地下水資源的時空分布改變，進而對交易第三方產生影響，這種影響有正效應也有負效應。為有效保護交易第三方的利益，在開展水權交易之前需對交易第三方影響進行科學評估，其依據是水權交易引起的外部性差異：若水權交易使正外部性減小甚至消失，或使負外部性產生或更加明顯，則禁止或通過要求合理補償制約其交易，反之則鼓勵其交易：若水權交易不引起正負外部效應變化，則不予干預。

3 井灌區地下水水權交易保障措施

3.1 建設井灌區地下水資源確權登記管理平臺

為明確用水戶所獲得的地下水資源使用權的財產權屬性，可借鑒國土部門不動產確權登記方法，按照“摸家底、立賬戶、建平臺”的思路，搭建井灌區地下水資源確權登記管理平臺，以取水許可證或水權證為依據開展水權確權登記。平臺建設的主要內容：①初始水權確權登記數據庫，將用水戶信息、地畝數、畝均用水量、分配水權等信息逐一登記入庫;②用水臺賬數據庫，按照縣、鄉（鎮）、村、用戶4個層級統計每一輪次用水量和灌溉面積：③開發相應接口，將初始水權確權登記數據庫和用水臺賬數據庫與水權交易平臺系統鏈接，實現對用水戶水權的動態精確管理和水權交易數據全流程留痕處理。

3.2 加強井灌區地下水資源監控系統和計量設施建設

一方面，地下水循環速度極慢，一旦污染再修復治理難度很大，因而開展井灌區地下水水權交易除了要符合地下水管理實行開發利用總量和水位雙控制的要求以外，還要符合對地下水水質控制的要求，通過建設完善的地下水資源監控系統可以將地下水開采總量、水位變化和水質狀況監測數據作為動態控制指標納入交易管理范圍：另一方面，農業灌溉用水的精確計量和信息化管理是開展井灌區地下水水權交易的技術支撐，但中國地下水計量范圍還沒有實現全覆蓋，很多地方仍采用以電折水的辦法計量水量。為全面提升地下水資源計量監控水平，全國井灌區正在推廣使用智能機井。雖然單口智能機井建設成本不高，成本在2 500元左右，但是全國井灌區待建智能機井數量多，并且建成后需要日常維護，總成本還是很大的。為加快井灌區智能機井普及速度，各地政府在加大專項資金投入的同時應積極拓展投資渠道，探索采用“PPP”等模式，吸引社會資本參與投資智能機井建設及建成后的運維服務。

3.3 構建井灌區地下水水權交易市場體系

為保證井灌區地下水水權交易規范、有序開展，應構建滿足井灌區地下水水權交易需要的交易市場體系。2016年，中國水權交易所開業運營以來，搭建了國家水權交易平臺，制定了水權交易規則，開發了水權交易系統，能夠為全國各地開展井灌區地下水水權交易提供基礎服務。為推進井灌區地下水水權交易，各地可以縣域或大中型灌區為單元，依托國家水權交易平臺提供的基礎服務，因地制宜建設區域水權交易管理和服務平臺，以此實現政府對井灌區地下水水權交易的宏觀調控和有效監管。

4 結語

水權交易可以緩解井灌區地下水供需矛盾.提升地下水管理水平，為井灌區地下水的節約保護、優化配置和高效利用提供一種有效機制。建立井灌區地下水水權交易制度既是井灌區地下水保護的客觀需要，也是市場經濟條件下井灌區地下水管理改革的必然要求，具有現實的可行性和緊迫性。構建井灌區地下水水權交易制度一方面需要建立一套完善的交易機制，明確相應的交易保障措施，另一方面還需要在國家層面上進一步完善水權交易法律制度體系。

參考文獻：

[1] 于麗麗，李云玲，陳飛，等，建立健全地下水資源產權制度建議[J].中國水利，2017（9）：6-8.

[2]王曉玲，杜秀文，劉麗艷，等，我國井灌區建設可持續發展研究[J].中國農村水利水電，2006（8）：6-11.

[3] 王小軍，畢守海，高娟，等，嚴格地下水管理與保護的思考[J].中國水利，2013（11）：7-9.

[4] 畢守海，全國地下水超采區現狀與治理對策[J].地下水，2003，25（2）：72-74.

[5]李培蕾，鐘玉秀，澳大利亞的地下水水權交易[J].中國水利，2008（7）：49-51.

[6]水改革高級指導小組（澳）.澳大利亞水交易[M].鞠茂森，張仁田，譯，鄭州：黃河水利出版社，2001：18-29.

[7] 水利部水資源管理中心，河海大學，地下水資源產權制度框架設計[R].北京：水利部水資源管理中心，2015：86-92.

[8] 葛顏祥，周玉璽，張維，地下水可交易水權制度框架及其作用研究[J].水利經濟，2010，28（3）：25-27.

[9]董四方，馮嘉，地下水資源產權確權登記研究[J].地下水，2018，40（1）：1-2.

[10]張君，關于構建我國地下水水權交易制度的思考[D].青島：中國海洋大學法政學院，2011：4.

[11]陳益龍，地下水水權交易法律制度研究[D].福州：福州大學法學院，2014：34.

[12] 王曉娟，陳金木，鄭國楠，關于培育水權交易市場的思考和建議[J].中國水利，2016（1）：8-11.

[13]胡繼連，靳雪，黃紅光，水權銀行與灌溉農業發展機制研究[M].北京：中國農業出版社，2015：137-144.

[14] 馬曉強，韓錦綿，水權交易第三方辨識研究[J].中國人口·資源與環境，2011，21（12）：85-91.

[15] 王金霞，黃季焜，國外水權交易的經驗及對中國的啟示[J].農業技術經濟，2002（5）：57-63.