基于實施單元的北京小城鎮規劃策略研究

趙之楓 朱三兵

摘要：本文分析當前北京市小城鎮規劃和實施現狀，結合新時期北京市“減量提質”的城市發展目標，通過對涉及小城鎮規劃實施的土地資源、成本收益、建設時序等核心要素的研究，提出基于實施單元的小城鎮規劃策略。通過統籌城鄉用地資源，搭建土地增減掛鉤平臺、統籌投資收益分配，搭建成本收益核算平臺、統籌開發建設時序，搭建項目計劃平臺，在規劃中細化實施路徑，達到落實新版總規用地減量任務、劃定生態紅線、開發邊界、多規合一的要求。

關鍵詞：小城鎮規劃；實施單元；建設用地減量；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.002 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）06-0005-09 文獻標識碼：A

Research on Beijing Small Town Planning Strategy Based on Implementation Unit

ZHAO Zhifeng， ZHU Sanbing

[Abstract] This paper analyses the current status of planning and implementation of small towns in Beijing， and discusses the core elements such as land resources， cost-benefit， construction timing， etc. related to the planning and implementation of small towns in Beijing in the light of the urban development goal of "reducing the amount and improving the quality" in the new period. The small town planning strategy based on implementation unit is put forward. By coordinating urban and rural land resources， building a platform of linking increase and decrease， coordinating the distribution of investment income， building a platform of cost-benefit accounting， coordinating the development and construction schedule， building a project planning platform， and refining the implementation path in the planning， we can achieve the requirements of implementing the task of land reduction in the new edition of the general plan， delineating the ecological red line， developing the boundary and integration of planning.

[Keywords] small town planning； implementation unit； construction land reduction； Beijing City

引言

實施單元規劃思想來源于建設用地的增減掛鉤規劃構想。2005年10月國土資源部印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，首次提出建設用地增減掛鉤的規劃思想。2015年4月北京市規委對房山區規劃調研中，提出以良鄉鎮為試點開展實施單元規劃研究，實施單元策略首次在小城鎮層面嘗試應用。《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》提出城鄉建設用地按照“市級層面——減量任務設計、區級層面——減量任務分配、鄉鎮層面——減量任務落實”的路徑進行減量騰退。通過實施單元的建立，統籌小城鎮城鄉用地資源、搭建增減掛鉤平臺、統籌投資收益分配、落實減量任務，為小城鎮規劃提出新的要求[1]。李垣等通過對小城鎮規劃實施方案的研究提出從“項目統籌”到“全鎮統籌”的規劃實施策略[2]。張爾薇總結北京規劃實施單元機制的特點，提出實施政策統籌體系、規劃編制體系和運作路徑體系等方面的實施單元體系設計思考[3]。李垣提出實施單元是落實“兩線三區”空間管制要求，實現建設用地減量、三大設施同步實施、集中建設區外土地綜合整治、生態保護和建設等工作的重要路徑[4]。已有的研究主要在實踐基礎上對實施單元的機制及城鄉規劃中的作用進行探討，而如何在小城鎮規劃中運用有待進一步研究。

1研究背景

1.1小城鎮在城鎮化進程中發揮重要作用

小城鎮作為我國最基層的行政單元，其數量和人口規模巨大，是國家落實“鄉村振興戰略”的重要載體，也是探索城鄉均衡發展的突破口。新常態下，特大城市面臨巨大的規模擴張和人口轉移壓力，以小城鎮為基礎的就近城鎮化成為重要途徑[5]。

1.2城鄉規劃從“增量發展”向“減量發展”轉變

近年來面對資源環境約束和“內涵式”經濟發展方式的轉變，特大城市建設面臨從“增量擴張”到“減量提質”的發展思路轉變，城鄉規劃也面臨從“增量規劃”向“減量規劃”變革[6-7]。在新一版的總體規劃浪潮中，深圳、上海、北京等國內特大城市都提出將“存量”“減量”的思路納入規劃編制中。從已公布的特大城市總體規劃中可以看到城鄉規劃的基本體系和內在邏輯正在發生轉變。

1.3北京市城市發展目標的轉變

北京市自2014年啟動新版城市總體規劃修編工作以來，提出促進城鄉建設用地減量提質和集約高效利用的發展思想。在最新公布的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》中明確指出到2035年全市建設用地總規模由2016年的2921平方公里減少到2760平方公里的用地減量目標。在實現方法上提出建立以規劃實施單元為基礎、以政策集成為平臺的建設用地增減掛鉤實施機制，變單一項目平衡為區域平衡。在具體操作中建立以實施單元為平臺的鄉鎮（街道）、區、市三級統籌機制，以鄉鎮（街道）為基本單元，推動集中建設區新增建設用地和外圍低效用地減量之間的捆綁掛鉤，以實現北京市減量發展目標。

1.4集體建設用地的改革和創新利用

我國實行城鄉二元治理結構，《中華人民共和國土地管理法》明確指出我國實行國有用地和集體用地兩種用地權屬，并對二者的建設行為進行不同的要求和管制，兩者權屬轉換實行單一線路，通過對集體用地的經濟補償將其權屬變更為國有用地權屬，才能進入市場交易。2015年中央部署“三塊地”改革（農村土地、集體經營性建設用地、宅基地），國有用地和集體用地之間的差異逐漸縮小[8-9]。2018年《鄉村振興戰略規劃（2018年—2022年）》提出要健全農村土地管理制度，在符合規劃分用途管制的前提下，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，明確入市范圍和途徑。并提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，以此盤活農村存量建設用地，保障鄉村振興的用地需求。集體建設用地如何創新利用成為當前小城鎮發展的重要影響因素。

2北京市小城鎮規劃面臨諸多困難

2.1土地資源利用粗放

2.1.1集體經營性建設用地規模增長較快

自2004版北京市總體規劃實施以來，全市嚴格控制建設用地的規模總量。鄉鎮層面對于鎮區的建設以土地利用總體規劃和城鄉規劃為依據，通過以“土地一級開發”的方式將集體用地變更為國有用地進行建設，用地規?？偭康玫接行Э刂芠10]。而對于以集體用地為主的鎮外廣大區域則缺乏有效管理，大量的自主建設和工業大院粗放發展，致使集體經營性建設用地規模不斷擴大，突破原有建設用地規劃總量。尤其是在城鄉結合部地區的鄉鎮中表現尤為突出，筆者在實地調研中對鄉鎮近年來建設用地的規模變化進行梳理發現，鄉鎮集體經營性建設用地在近十年內增幅普遍都在100%以上（見表1）。

另外由于市場原因和利益驅使，大量人流聚集在鄉鎮地區，人口轉移和擴散頻繁，鄉鎮建設缺乏管理，工業大院多無證建設，建設品質參差不齊，鄉鎮環境和整體風貌遭到破壞，逐漸成為城鄉用地矛盾的重災區。

2.1.2工業大院和低端產業面臨騰退，建設用地面臨減量

受20世紀80年代北京市遠郊區縣鼓勵發展鎮辦企業、村辦企業政策影響，小城鎮地區產生大量工業大院[11]。另外小城鎮建設行為監管不力導致出現鎮域范圍內非建設用地空間被大量侵占、違章建設嚴重等現象，并且呈現向周邊蔓延的趨勢[12]。例如作為2015年集體建設用地改革試點的大興區西紅門鎮，在現有的952公頃的工業大院用地中，合法的工業大院面積約200公頃，僅占總用地的21%。其余約752公頃的工業大院用地均為無證建設，面臨騰退。

另外小城鎮內存在大量的鎮外單位，其經營建設和管理獨立于鄉鎮政府，但市政和公共服務多為鄉鎮政府承擔，對鄉鎮未來發展造成影響。并且鎮外單位多為低端產業面臨轉型，規劃編制中難以統籌，缺乏具體的規劃實施路徑。例如房山區青龍湖鎮鎮外單位30處（其中部屬4個、市屬21個、區屬5個），用地305公頃，占全鎮國有用地70%，產業以京煤、國有采礦為主，面臨騰退（見圖1）。如何進行產業轉型升級，需要在規劃層面給出具體的指導意見。

《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》提出到2035年全市建設用地減量至2760平方公里，按照“市級指導，區級統籌，鎮級落實”的方式進行減量，主要在鄉鎮層面進行落實，減量對象主要為集體產業用地和村民宅基地。例如通州區規劃至2035年鄉鎮集體建設用地由現狀的31.5平方公里減量至6.4平方公里左右。于家務回族鄉在北京市“兩圖合一”用地現狀中認定集體產業用地為108.89公頃，需減量騰退，鄉鎮面臨巨大減量壓力（見圖2）。

2.1.3區域間優勢資源難統籌

北京市小城鎮的發展受到區位、交通、資源、政策等影響，區域間發展差異較大，受到行政邊界和利益權屬的影響，區域之間的優勢資源難以統籌，用地指標、資金要素等優勢資源難以跨越行政區進行合理化調配。例如延慶區的大榆樹鎮下屯村，村莊緊鄰世界園藝博覽會會址，村兩委計劃借此契機采取“村企合作”的開發模式打造世園風情小鎮，推動村莊發展。村莊土地減量后建設用地總量難以滿足村民安置和世園風情小鎮建設需求，由于缺乏建設用地指標，項目遲遲難以落地，面臨“有錢無用地指標”的困境。同鎮的小張家口村屬于山區村落，村莊受到泥石流災害和垃圾廠污染影響，規劃實行整村搬遷，搬遷安置后剩余建設用地指標4.26公頃。但由于鎮政府啟動資金存在2億元缺口，導致安置項目無法順利推進，面臨“有用地指標無錢”的困境。受到行政區劃和政策影響，兩村合作缺乏實施路徑，需要在區域范圍內尋找統籌平臺。

2.2規劃建設時序缺乏統籌考慮

2.2.1規劃實施達不到預期

小城鎮規劃實施受到資金、政策等外在因素和權屬、利益協調等內在因素的雙重影響，規劃往往難達到預期。通過對12個處于規劃末期的北京市小城鎮調研結果來看，鄉鎮集建區規劃實施的平均比例為48%，整體達不到規劃預期。并且隨著距離中心城區的擴大，呈現出實施比例逐漸減小的特征（見表2）。

2.2.2先占白地現象普遍

在增量發展的背景下，規劃實施中以項目推動為主，受到經濟效率影響，權屬單一、開發條件良好的未利用地塊成為優先考慮的地區，而已有存量建設用地因開發成本高、權屬復雜，成為難以推動的地區，出現“棚戶區”“城中村”，開發建設時序上忽視了區域統籌，導致“先占白地后啃骨頭”現象普遍，產生大量遺留問題。在減量發展背景下，如何統籌利用好存量建設用地和新增建設用地，做好兩者的利益協調，需要在開發建設時序上做出回應。

2.2.3村莊體系規劃難實現

《城鄉規劃法》中明確提出編制鄉鎮規劃時需要編制村莊體系規劃，現行村莊體系基本按照遷并類、保留類進行劃分，但是在規劃建設時序上不能給出具體的安排。在實踐中村莊體系規劃基本依實際情況進行實施，規劃建設指導乏力。筆者在實際調研中發現多數鄉鎮村莊體系規劃“失效”，整體實施情況較差（見表3）。并且出現部分村莊實施與規劃不符的情況，遷并類村莊依舊編制村莊規劃或環境整治規劃，部分保留類村莊已進行城鎮化安置等現象。

2.3規劃實施成本缺乏考慮

2.3.1地價上漲導致規劃實施成本增加

目前的規劃實施所需要的資金主要通過土地一級開發的方式獲得，這種方式能夠在短時間內見效。近年來北京對土地政策進行調整，如何能夠滿足多方利益和保證規劃實施資金的長期性成為新的挑戰。隨著北京市土地供應的緊縮，一級開發逐漸退出市場，新的方式還未成熟，對于長期依賴土地財政的小城鎮，規劃實施資金的來源方式缺乏長效性。

小城鎮的規劃實施面臨巨大的拆遷安置成本，北京市各類用地地價逐年上升，規劃實施成本逐年增加，這也給規劃的實施帶來資金上的難度（見圖3）。

2.3.2小城鎮規劃缺乏對實施成本的長遠考慮

小城鎮規劃編制缺乏對規劃實施的長期考慮，對于未來的經濟發展和土地利用之間的彈性考慮不足[13-14]。地方政府歷年來的財政收入要滿足一般性財政支出和地方發展，對于規劃實施所需要的資金基本上依靠“賣地換錢”的方式維持，但隨著村莊回遷房用地面積逐年提升和“回遷補償貨幣化”方式的實行，需要小城鎮規劃留有彈性空間來滿足不斷變化的發展需求。

2.4土地收益分配方式待優化

2015年中央發布《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，提出在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價[8]。拉開集體建設用地走向市場的序幕，但是對于絕大多數小城鎮而言，還困于“集體”之中，土地的價值并未得到完全的釋放。

目前北京市小城鎮農民收益除了農用地流轉收入以外，主要依靠自有物業租金的“瓦片經濟”，隨著非首都功能的疏解，外來人口減少，原有經濟模式難以持久，未來農民的收益難以保障。另外在保持集體土地所有權不變的情況下，現有土地利用模式從“土地儲備”向“長期持有”過程的轉變，土地效益不能像城市中的國有用地一樣在短期內得到回報，長期的持有過程中如何保證小城鎮發展的同時，保證農民的收益逐步提升，成為新的研究課題。

3實施單元的基本內涵

3.1北京市規劃編制體系的變革

實施單元作為北京市建設用地減量的重要實現路徑和城市增長邊界、生態保護紅線成為此次北京新總規修編的創新之處（見圖4）。相比城市增長邊界和生態保護紅線，實施單元更強調政策的綜合性，實質上是城市精細化管理的范疇。在落實城市用地減量上提出建立以實施單元為基礎、以政策集成為平臺的增減掛鉤實施機制。新版總規第105條中表示：強化以鄉鎮（街道）為基本單元，變“項目平衡”為“區域統籌”，推動集中建設區新增用地與綠化隔離地區低效用地減量捆綁掛鉤，強化土地資源、實施成本、收益分配和實施監管統籌管理。針對實施任務較重的地區，探索跨區域平衡機制。創新土地收益分配方式，集中建設區的土地收益優先用于解決周邊城鄉結合部改造。

北京市的城鄉規劃體系中提出分區規劃的實施要點為功能定位、空間布局引導、規劃實施要點、主要調控指標。主要完成城鄉體系（城鎮分類、人地房規模、減量任務）、綠色空間（“兩線三區”、限制區規劃方案）、專項規劃、劃分規劃實施單元、近期工作任務。詳細規劃和鄉鎮規劃層面主要為重點地區規劃、制定規劃實施單元的實施方案。

3.2實施單元的基本概念和作用

通過對北京新版總規的規劃編制體系思考，確定實施單元的基本概念為：以鄉鎮（街道）為基本單元，以提升城市綜合發展質量為目標、多部門協同工作的精細化管理和實施統籌平臺。通過變“項目平衡”為“區域統籌”，推動集中建設區新增建設用地與綠化隔離地區低效用地減量捆綁掛鉤，強化土地資源、實施成本、收益分配和實施監管統籌管理。

實施單元的主要作用為：在總規基礎上，通過細化規劃任務和實施路徑，落實新版總規劃定生態紅線、增長邊界、多規合一的要求，為控制性詳細規劃和鄉鎮總體規劃的編制和實施提供依據（見圖5）。具體內容是：（1）統籌實施管理的平臺；（2）落實總體規劃實施任務，分解至各實施單元；（3）單元內實施任務和剩余資源在區域內統籌；（4）統籌民生項目、綠化項目、農民安置，實現全面發展；（5）落實全域空間管控、探索全要素規劃實施政策。

3.3實施單元的基本類型

《北京市分區規劃編制技術要點和成果規范（2018）》提出在各區的分區規劃編制階段統籌劃分實施單元。依據行政轄區范圍，以鄉鎮為基本單元，對于條件成熟的鄉鎮劃分為獨立的實施單元，對于實施條件復雜、資源和任務不匹配的鄉鎮，進行必要的整合拆分，再劃分實施單元。

對于小城鎮層面實施單元類型的劃分，建議以鄉鎮行政邊界作為基本實施單元，根據實際情況與需求，區縣可統籌多個鄉鎮作為一個實施單元，也可將產業園區與鄉鎮統籌為一個單元（見圖6）。具體類型可細分為：（1）單個鄉鎮為單元；（2）多個鄉鎮整合為單元；（3）邊緣集團與鄉鎮統籌為單元；（4）產業園區和鄉鎮統籌為單元。

4基于實施單元的小城鎮規劃策略

4.1統籌土地資源，落實規劃實施任務

梳理土地資源臺賬。在全市規劃和國土“兩圖合一”用地現狀基礎上，梳理小城鎮鎮域范圍內集體經營性建設用地、宅基地、鎮外單位等土地資源現狀。根據全市不同地類建設用地減量標準明確各小城鎮建設用地減量對象和任務，做好剩余土地資源規模和還建可利用土地規模底賬[15]（見圖7、表4）。為建設用地的“增減掛鉤”和“捆綁實施”打好基礎。

4.2測算規劃實施成本與剩余資源收益，肥瘦搭配

建立規劃實施成本臺賬。規劃實施成本在城鎮化地區和保留發展地區包含不同內容，城鎮化地區包括一級開發成本、拆遷安置成本、還綠成本等。保留發展地區包括拆遷安置成本、還綠成本、公共服務社市政設施建設成本等。不同發展類型的小城鎮所面臨的規劃實施成本內容不同，不同的計算標準所得結果也不相同，需要通過多種方式的計算校核得到初步的規劃實施成本。

建立土地資源收益臺賬。在小城鎮建設用地“減量”與“還建”的基礎上，得到還建可利用土地規模和剩余土地規模，結合小城鎮產業規劃定位和已有合作意向實施主體的產業發展類型估算未來土地產出收益。目前對于規劃產業收益的計算包含兩個方面，一是土地和建筑的直接收益，包括規劃商業用地和規劃工業用地的建筑物業費用、商品住房的交易費、房屋出租費等；二是產業的產品效益所產生的稅收。這兩塊構成土地資源的主要收益。根據規劃近遠期產業發展建立收益臺賬（見表5）。

在規劃實施成本和土地資源收益臺賬的基礎上，結合用地減量進行“肥瘦搭配”，統籌考慮土地的增減掛鉤，尋找區域內的收支平衡，變“項目平衡”為“區域平衡”。最后在規劃實施方案中進行“收支平衡”地塊之間的“捆綁”，以劃分規劃實施版塊的方式進行用地“捆綁”，保證每一個規劃項目的實施都能夠有充足的資金來源。推動集中建設區新增建設用地與低效用地減量的土地資源和資金平衡上的“捆綁掛鉤”。

在規劃用地空間布局上，組織規劃師、地方政府和實施主體相互溝通多方參與，進行建設用地的空間落位。劃定城市開發邊界，確定土地管控的“兩線三區”，進行土地資源利用剛性約束。以職住比和建設規?？偭繉ξ磥斫ㄔO行為進行約束，并適當劃定“戰略留白用地”區域，為未來小城鎮建設提供彈性發展的空間。

4.3明確建設時序，保證全面發展

建立項目清單和年度實施計劃。在近遠期規劃的基礎上提出年度實施計劃機制。規劃部門根據空間資源潛力、規模控制和結構優化的要求，提出年度各類建設用地供應總量，形成年度實施計劃項目備選庫、年度實施計劃，報送近期建設規劃工作政府領導審議。并與國民經濟與社會發展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預算一起，共同報上級政府批準（見圖8）。

公共優先，保障民生項目實施。在規劃實施時序上確立公共優先的原則，優先考慮涉及民生項目的落位與實施。在用地供給時序上，變“成本均攤”為“先供先攤”（見圖9）。先期落位實施項目相較遠期落位實施項目分攤更多的用地減量任務，降低未來用地減量實施的壓力。在區級層面建立所轄小城鎮戰略發展儲備地，實施單元內與單元之間用地資源與任務統籌管理。拆遷任務完成后劃定的“戰略留白用地”用作“全區戰略儲備地”，作為不同單元之間、民生項目與經營性項目之間統籌調配的基礎。

4.4創新收益分配方式，協調多方利益

2018年，《鄉村振興戰略規劃（2018年—2022年）》提出“創新收益分享模式”，加快推廣“訂單收購+分紅”“土地流轉+優先雇用+社會保障”“農民入股+保底收益+按股分紅”等多種利益聯結方式，讓農戶分享加工、銷售環節收益和產業鏈增值收益。當前北京市土地開發方式從“土地儲備”向“長期持有”轉變，強調土地收益的長期性和分配均衡性；在小城鎮規劃實施過程中探索土地收益返還機制；強調在規劃實施成本和收益臺賬的基礎上，搭建成本收益平臺；保證實施主體、地方政府和當地居民三者之間的長期利益。對于集體經濟組織采用鎮企聯合、土地入股、當地農民優先就業、農民經濟保底、利益分紅等多種方式加以保障（見圖10）。

5結語

實施單元是《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》中針對北京市建設用地減量與規劃實施提出的一種規劃策略，試圖解決以往規劃實施過程中出現的問題，探索出適應新形勢的小城鎮規劃編制策略和方法。通過目前的試點鄉鎮效果可以看到，“實施單元”這一規劃策略對于推動北京市小城鎮未來發展有著重要意義。未來如何在城鄉規劃法律規范層面上確定實施單元在城鄉規劃體系中的地位，將對實施單元的規劃策略應用產生重要的影響。

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