行業動態

中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見

（中發〔2019〕18號）

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。為建立國土空間規劃體系并監督實施，現提出如下意見。

一、重大意義

各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

二、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發，按照高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計，發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎性作用，為國家發展規劃落地實施提供空間保障。健全國土空間開發保護制度，體現戰略性、提高科學性、強化權威性、加強協調性、注重操作性，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

（二）主要目標。到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系；全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

三、總體框架

（三）分級分類建立國土空間規劃。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。相關專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接。

（四）明確各級國土空間總體規劃編制重點。全國國土空間規劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱，側重戰略性，由自然資源部會同相關部門組織編制，由黨中央、國務院審定后印發。省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，指導市縣國土空間規劃編制，側重協調性，由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批。市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性。需報國務院審批的城市國土空間總體規劃，由市政府組織編制，經同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批；其他市縣及鄉鎮國土空間規劃由省級政府根據當地實際，明確規劃編制審批內容和程序要求。各地可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。

（五）強化對專項規劃的指導約束作用。海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批；涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，由相關主管部門組織編制。相關專項規劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。

（六）在市縣及以下編制詳細規劃。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。在城鎮開發邊界內的詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批；在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級政府審批。

四、編制要求

（七）體現戰略性。全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃，對空間發展作出戰略性系統性安排。落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率。

（八）提高科學性。堅持生態優先、綠色發展，尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，因地制宜開展規劃編制工作；堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復，依法開展環境影響評價。堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上下結合、社會協同，完善公眾參與制度，發揮不同領域專家的作用。運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平。

（九）加強協調性。強化國家發展規劃的統領作用，強化國土空間規劃的基礎作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。詳細規劃要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改。相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。

（十）注重操作性。按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點。明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。

五、實施與監管

（十一）強化規劃權威。規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃；堅持先規劃、后實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動；堅持“多規合一”，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。因國家重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

（十二）改進規劃審批。按照誰審批、誰監管的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度。精簡規劃審批內容，管什么就批什么，大幅縮減審批時間。減少需報國務院審批的城市數量，直轄市、計劃單列市、省會城市及國務院指定城市的國土空間總體規劃由國務院審批。相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

（十三）健全用途管制制度。以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間。

（十四）監督規劃實施。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。上級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。健全資源環境承載能力監測預警長效機制，建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。

（十五）推進“放管服”改革。以“多規合一”為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動“多審合一”“多證合一”。優化現行建設項目用地（海）預審、規劃選址及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等審批流程，提高審批效能和監管服務水平。

六、法規政策與技術保障

（十六）完善法規政策體系。研究制定國土空間開發保護法，加快國土空間規劃相關法律法規建設。梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規規定的內容和條款，按程序報批，取得授權后施行，并做好過渡時期的法律法規銜接。完善適應主體功能區要求的配套政策，保障國土空間規劃有效實施。

（十七）完善技術標準體系。按照“多規合一”要求，由自然資源部會同相關部門負責構建統一的國土空間規劃技術標準體系，修訂完善國土資源現狀調查和國土空間規劃用地分類標準，制定各級各類國土空間規劃編制辦法和技術規程。

（十八）完善國土空間基礎信息平臺。以自然資源調查監測數據為基礎，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間關聯數據，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺。以國土空間基礎信息平臺為底板，結合各級各類國土空間規劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規劃“一張圖”，推進政府部門之間的數據共享及政府與社會之間的信息交互。

七、工作要求

（十九）加強組織領導。各地區各部門要落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求，發揮國土空間規劃體系在國土空間開發保護中的戰略引領和剛性管控作用，統領各類空間利用，把每一寸土地都規劃得清清楚楚。堅持底線思維，立足資源稟賦和環境承載能力，加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。嚴格執行規劃，以釘釘子精神抓好貫徹落實，久久為功，做到一張藍圖干到底。地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任，明確責任分工，落實工作經費，加強隊伍建設，加強監督考核，做好宣傳教育。

（二十）落實工作責任。各地區各部門要加大對本行業本領域涉及空間布局相關規劃的指導、協調和管理，制定有利于國土空間規劃編制實施的政策，明確時間表和路線圖，形成合力。組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計，作為黨政領導干部綜合考核評價的重要參考。紀檢監察機關要加強監督。發展改革、財政、金融、稅務、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、農業農村等部門要研究制定完善主體功能區的配套政策。自然資源主管部門要會同相關部門加快推進國土空間規劃立法工作。組織部門在對地方黨委和政府主要負責人的教育培訓中要注重提高其規劃意識。教育部門要研究加強國土空間規劃相關學科建設。自然資源部要強化統籌協調工作，切實負起責任，會同有關部門按照國土空間規劃體系總體框架，不斷完善制度設計，抓緊建立規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，加強專業隊伍建設和行業管理。自然資源部要定期對本意見貫徹落實情況進行監督檢查，重大事項及時向黨中央、國務院報告。（來源：中國政府網）

自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知

（自然資辦發〔2019〕35號）

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源主管部門：

為促進鄉村振興戰略深入實施，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》等文件精神，現就做好村莊規劃工作通知如下：

一、總體要求

（一）規劃定位。村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，編制“多規合一”的實用性村莊規劃。村莊規劃范圍為村域全部國土空間，可以一個或幾個行政村為單元編制。

（二）工作原則。堅持先規劃后建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承。堅持農民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求。堅持節約優先、保護優先，實現綠色發展和高質量發展。堅持因地制宜、突出地域特色，防止鄉村建設“千村一面”。堅持有序推進、務實規劃，防止一哄而上，片面追求村莊規劃快速全覆蓋。

（三）工作目標。力爭到2020年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作，有條件、有需求的村莊應編盡編。暫時沒有條件編制村莊規劃的，應在縣、鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求，作為實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據。對已經編制的原村莊規劃、村土地利用規劃，經評估符合要求的，可不再另行編制；需補充完善的，完善后再行報批。

二、主要任務

（四）統籌村莊發展目標。落實上位規劃要求，充分考慮人口資源環境條件和經濟社會發展、人居環境整治等要求，研究制定村莊發展、國土空間開發保護、人居環境整治目標，明確各項約束性指標。

（五）統籌生態保護修復。落實生態保護紅線劃定成果，明確森林、河湖、草原等生態空間，盡可能多的保留鄉村原有的地貌、自然形態等，系統保護好鄉村自然風光和田園景觀。加強生態環境系統修復和整治，慎砍樹、禁挖山、不填湖，優化鄉村水系、林網、綠道等生態空間格局。

（六）統籌耕地和永久基本農田保護。落實永久基本農田和永久基本農田儲備區劃定成果，落實補充耕地任務，守好耕地紅線。統籌安排農、林、牧、副、漁等農業發展空間，推動循環農業、生態農業發展。完善農田水利配套設施布局，保障設施農業和農業產業園發展合理空間，促進農業轉型升級。

（七）統籌歷史文化傳承與保護。深入挖掘鄉村歷史文化資源，劃定鄉村歷史文化保護線，提出歷史文化景觀整體保護措施，保護好歷史遺存的真實性。防止大拆大建，做到應保盡保。加強各類建設的風貌規劃和引導，保護好村莊的特色風貌。

（八）統籌基礎設施和基本公共服務設施布局。在縣域、鄉鎮域范圍內統籌考慮村莊發展布局以及基礎設施和公共服務設施用地布局，規劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎設施和公共服務設施網絡。以安全、經濟、方便群眾使用為原則，因地制宜提出村域基礎設施和公共服務設施的選址、規模、標準等要求。

（九）統籌產業發展空間。統籌城鄉產業發展，優化城鄉產業用地布局，引導工業向城鎮產業空間集聚，合理保障農村新產業新業態發展用地，明確產業用地用途、強度等要求。除少量必需的農產品生產加工外，一般不在農村地區安排新增工業用地。

（十）統籌農村住房布局。按照上位規劃確定的農村居民點布局和建設用地管控要求，合理確定宅基地規模，劃定宅基地建設范圍，嚴格落實“一戶一宅”。充分考慮當地建筑文化特色和居民生活習慣，因地制宜提出住宅的規劃設計要求。

（十一）統籌村莊安全和防災減災。分析村域內地質災害、洪澇等隱患，劃定災害影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災減災的目標以及預防和應對各類災害危害的措施。

（十二）明確規劃近期實施項目。研究提出近期急需推進的生態修復整治、農田整理、補充耕地、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治、歷史文化保護等項目，明確資金規模及籌措方式、建設主體和方式等。

三、政策支持

（十三）優化調整用地布局。允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，優化調整村莊各類用地布局。涉及永久基本農田和生態保護紅線調整的，嚴格按國家有關規定執行，調整結果依法落實到村莊規劃中。

（十四）探索規劃“留白”機制。各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等用地可申請使用。對一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質。建設項目規劃審批時落地機動指標、明確規劃用地性質，項目批準后更新數據庫。機動指標使用不得占用永久基本農田和生態保護紅線。

四、編制要求

（十五）強化村民主體和村黨組織、村民委員會主導。鄉鎮政府應引導村黨組織和村民委員會認真研究審議村莊規劃并動員、組織村民以主人翁的態度，在調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節積極參與村莊規劃編制，協商確定規劃內容。村莊規劃在報送審批前應在村內公示30日，報送審批時應附村民委員會審議意見和村民會議或村民代表會議討論通過的決議。村民委員會要將規劃主要內容納入村規民約。

（十六）開門編規劃。綜合應用各有關單位、行業已有工作基礎，鼓勵引導大專院校和規劃設計機構下鄉提供志愿服務、規劃師下鄉蹲點，建立駐村、駐鎮規劃師制度。激勵引導熟悉當地情況的鄉賢、能人積極參與村莊規劃編制。支持投資鄉村建設的企業積極參與村莊規劃工作，探索規劃、建設、運營一體化。

（十七）因地制宜，分類編制。根據村莊定位和國土空間開發保護的實際需要，編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃。要抓住主要問題，聚焦重點，內容深度詳略得當，不貪大求全。對于重點發展或需要進行較多開發建設、修復整治的村莊，編制實用的綜合性規劃。對于不進行開發建設或只進行簡單的人居環境整治的村莊，可只規定國土空間用途管制規則、建設管控和人居環境整治要求作為村莊規劃。對于綜合性的村莊規劃，可以分步編制，分步報批，先編制近期急需的人居環境整治等內容，后期逐步補充完善。對于緊鄰城鎮開發邊界的村莊，可與城鎮開發邊界內的城鎮建設用地統一編制詳細規劃。各地可結合實際，合理劃分村莊類型，探索符合地方實際的規劃方法。

（十八）簡明成果表達。規劃成果要吸引人、看得懂、記得住，能落地、好監督，鼓勵采用“前圖后則”（即規劃圖表+管制規則）的成果表達形式。規劃批準之日起20個工作日內，規劃成果應通過“上墻、上網”等多種方式公開， 30個工作日內，規劃成果逐級匯交至省級自然資源主管部門，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

五、組織實施

（十九）加強組織領導。村莊規劃由鄉鎮政府組織編制，報上一級政府審批。地方各級黨委政府要強化對村莊規劃工作的領導，建立政府領導、自然資源主管部門牽頭、多部門協同、村民參與、專業力量支撐的工作機制，充分保障規劃工作經費。自然資源部門要做好技術指導、業務培訓、基礎數據和資料提供等工作，推動測繪“一村一圖”“一鄉一圖”，構建“多規合一”的村莊規劃數字化管理系統。

（二十）嚴格用途管制。村莊規劃一經批準，必須嚴格執行。鄉村建設等各類空間開發建設活動，必須按照法定村莊規劃實施鄉村建設規劃許可管理。確需占用農用地的，應統籌農用地轉用審批和規劃許可，減少申請環節，優化辦理流程。確需修改規劃的，嚴格按程序報原規劃審批機關批準。

（二十一）加強監督檢查。市、縣自然資源主管部門要加強評估和監督檢查，及時研究規劃實施中的新情況，做好規劃的動態完善。國家自然資源督察機構要加強對村莊規劃編制和實施的督察，及時制止和糾正違反本意見的行為。鼓勵各地探索研究村民自治監督機制，實施村民對規劃編制、審批、實施全過程監督。

各省（區、市）可按照本意見要求，制定符合地方實際的技術標準、規范和管理要求，及時總結經驗，適時開展典型案例宣傳和經驗交流，共同做好新時代的村莊規劃編制和實施管理工作。（來源：自然資源部網站）