城市型風景名勝區景城協調發展的規劃方法

鄧武功 宋梁 王笑時 于涵

摘要：城市型風景名勝區是一類對保護與發展協調要求特別高、矛盾問題特別典型的風景名勝區。本文通過對具有世界遺產價值的四川省青城山—都江堰風景名勝區的剖析，提出了這類風景名勝區規劃應遵循保護遺產、景城共榮的協調發展理念，可以應用明確景城職能分工、推動旅游融合發展、以“內外總體平衡”推進居民社會調控、引導外圍保護地帶發展、以“多規合一”加強規劃管控等10個方面的規劃方法，破解景城協調發展難題。

關鍵詞：城鎮規劃；協調發展；景城共榮；城市型風景名勝區；都江堰市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.006 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）06-0035-06 文獻標識碼：A

Planning Method of Harmonious Development between Scenic Area and City for Scenic Area of City： A Case Study on General Planning of Qingchengshan-Dujiangyan Scenic Area

DENG Wugong， SONG Liang， WANG Xiaoshi， YU Han

[Abstract] Scenic areas of city are a kind of scenic area with high requirements for coordination of protection and development， and very typical for problems of contradictions. Based on the dissection of QingchengshanDujiangyan scenic area with world heritage value， this paper puts forward that the planning of such scenic and historic area should follow the concepts of harmonious development of heritage protection and common prosperity between scenic area and city. Including defining the division of functions between scenic area and city， promoting the development of tourism integration， promoting the social regulation and control of residents by "internal and external overall balance"， guide the development of peripheral protected areas， and strengthening planning control by "multi-conformity"， there are ten planning methods can be used to solve the problem of harmonious development between scenic area and city.

[Keywords] town planning； harmonious development； common prosperity between scenic area and city； scenic area of city； Dujiangyan City

引言

城市型風景名勝區是指位于城市內，與城（鎮）區相融、相鄰或相依，具有較強相互影響關系的風景名勝區[1]，其中城市是統一代指具有城鎮建設性質的鎮、縣及設市城市。根據筆者統計，在244個國家級風景名勝區中，城市型風景名勝區（大多數與縣和鎮關系緊密）有81個，占比達33.2%[2]，這一類型數量如此之多，促使業界學者認真研究其特性，如何協調景城關系就是其中的重要研究課題。景城關系受多方面影響，風景名勝區的類型與價值高低、城市的大小與發展階段、地理空間特征等都是重要影響因素。城市型風景名勝區的規劃研究很多，但因各風景名勝區特點不同、發展階段不同、時代要求不同，規劃方法差異較大。關于協調風景名勝區與城市與關系的普遍性措施已有文章作了詳述[1，3]，本文重點針對青城山—都江堰風景名勝區進行典型性案例研究。青城山—都江堰風景名勝區具有世界遺產價值，發展比較成熟，對都江堰市的發展影響巨大；而都江堰市（縣級市）規模較小，其他產業相對薄弱；因而呈現“景大城小”的特點，這類城市型風景名勝區規劃在處理景城協調發展關系中具有較強的主動性。在強調生態文明、美麗中國、堅持人與自然和諧共生的當今，這類風景名勝區處理景城關系的方式更具代表性。

1景城關系分析

1.1青城山—都江堰風景名勝區的價值與特色

1.1.1具有世界遺產價值

都江堰是一項穿透近2300年歷史煙云，至今仍哺育著成都平原的大型無壩引水工程，青城山是我國道教文化的重要發祥地，悠久而厚重的歷史文化為四川省青城山—都江堰風景名勝區贏得了世界文化遺產的崇高地位。世界遺產委員會認為“中國古代都江堰工程代表了灌溉技術的最高成就”“青城山的道教建筑和道教的建立有著密切的關系，并且在道教歷史上是東亞影響最廣的區域之一”[4]。

據現有資料顯示，青城山—都江堰風景名勝區保存了大量的植物品種，有高等植物3284種，是中國罕見的植物種質資源寶庫；有陸棲脊椎動物280余種，且陸棲動物具有明顯的過渡性特征；加上優良的生態環境，使其成為世界自然遺產大熊貓棲息地的重要組成部分。

1.1.2是人與自然和諧之地

青城山自古有“青城天下幽”之美譽，是我國名山大川的典型代表。青城山—都江堰風景名勝區地質地貌發育豐富，青城前山猶似太師椅，后背金鞭巖壁立千仞，兩側山脈面朝成都平原綿延而下，令人驚嘆于造物的神奇；區內谷秀峰奇，溪澗蜿蜒，百轉千回，岷江在都江堰沖出重重山脈，淌向成都平原，別有一番景致。先輩們在此辛勤耕耘，留下了寶貴的智慧與思想；青城山道觀建筑依山傍勢，從山腳逶迤而上霄頂，既進退有序，又隨性自然，是“道法自然”樸素哲學思想與自然結合的絕妙產物；都江堰水利工程建設則浸透著中國古人尊重自然、順應自然的生態倫理和生態智慧。自然與文化交融，展現出人與自然和諧共生的理想畫卷，呈現出“幽、樸、奇、秀”的風景特色。

1.2景城關系歷史演變

都江堰市“由水設堰，因堰興市”[5]，自秦國治水設堰起，都江堰市始有雛形，之后一直作為軍事要塞，雄踞都江堰渠首，直到民國期間，都江堰市基本延續舊城格局，城址歷經兩千多年未變[6]，是國家歷史文化名城。青城山—都江堰風景名勝區因臨近市區和5個鎮區，人類生產、建設、文化活動較多，因而受歷史人文和城鎮建設影響極深，文化脈絡貫穿始終于風景名勝區的發展歷史中：從秦以前的蜀地水文化到秦代的都江堰水文化之集大成，從東漢的道教文化到唐代的佛道之爭再到佛道共存，從唐中期發展起來的邊貿文化到漢藏相融，以及隨著歷史發展演變的地方民俗文化，都在風景區留下了濃墨重彩的印記，這些豐厚的歷史文化承載于山川形勝而傳承至今。

景城關系在20世紀80年代以前，因城鎮建設、經濟社會發展緩慢，對風景名勝區的負面影響小，正面影響大，促成青城山—都江堰成為我國著名的名山大川；風景名勝區的山地特征和一江七水的縱貫，山、水、城、林、堰相因相借[7]，使都江堰城市具有“滿城水色半城山”的優美城市景觀形象；此時景城相依、相輔相成，景城關系十分和諧。自1981年編制第一版城市總體規劃以來，城鎮快速擴張[8]，青城山麓城鎮建設空間已擴大數十倍，并沿青城山東麓密集發展，對風景名勝區形成壓迫之勢；根據最新編制的城市總體規劃，城鎮建設還將進一步擴大；且風景名勝區內村莊發展、建設訴求也很強烈；內外壓力之下，景城和諧關系存在失控風險（見圖1）。

1.3現狀景城矛盾

透徹理解景城矛盾才能找出有效實現景城協調發展的方法。目前景城矛盾主要體現在以下幾個方面。一是風景名勝區內居民人口數量過多，共涉及22個行政村，常住人口16662人（2014年），因2008年汶川地震災后重建的聯建政策，區內還有3473個外來聯建主體，區內的居民人口密度超過134人/平方公里，與同期全國平均人口密度相當。二是風景名勝區內建設量過大，目前區內人均建筑用地達91.8平方米，大大超過了四川省人均宅基地面積20～30平方米的標準[9]。三是旅游發展訴求引導不足，2014年風景名勝區居民人均純收入達到了7500元/年，其中鄉村旅游收入已成為居民收入的重要來源，但旅游普惠面較窄，村莊之間發展很不平衡，落后村莊旅游發展愿望強烈，建設訴求大，若不加以引導，將帶來無序建設，破壞樹木掩映的傳統鄉村風貌。四是生態保護仍存短板，風景名勝區西界的趙公山山脈是大熊貓及其他動物的活動走廊，但在山脈北部走廊的盡頭仍存在捕獵活動，其西南端外圍保護地帶近年興建了大量住宅，區內傳統的采筍活動仍較普遍，這些對大熊貓等大型動物的生存環境威脅較大。五是外圍城鎮建設管控嚴重欠缺，從北至南沿著風景名勝區東麓分布著都江堰市區和5個城鎮，經估算，東麓山前外圍保護地帶約有43%已經成為建設用地，城鎮界面與沿山界面長度之比已遠超過1/3，對山體形成了嚴重遮擋，且有連綿密布的趨勢，建設性質、建設規模、建筑形象和綠色空間管控嚴重不足。

2景城協調發展理念

客觀存在的景城矛盾需要規劃在生態保護、居民人口、村莊發展、城鎮建設、旅游發展等多方面加強統籌協調，并遵循以下兩大基本理念。

2.1保護遺產

自然文化遺產資源是中華文明發展的歷史見證，是全民族、全世界的共同財富，要作為中國特色文化一代代傳承下去；自然文化遺產資源所在的風景名勝區還是都江堰市今后大力發展旅游產業最重要的物質與空間基礎。因此，保護遺產資源及其價值是風景名勝區一切工作的根本前提。

2.2景城共榮

風景名勝區非單純的自然保護區域，而是具有保護資源、傳承文化、展示利用的綜合功能[2]，加之風景名勝區與城鎮相輔相成的歷史關系，未來城鎮的發展更是主要依托遺產資源及其價值，在廣度上和深度上深耕旅游產業。因此景城協調發展的目標是促進風景名勝區保護與城鄉發展的良性循環，創新城鄉發展思路，在實現綠色發展的同時，使風景名勝區成為人與自然和諧共生的典范之區。

3景城協調發展的規劃方法

本文針對青城山—都江堰風景名勝區的自身情況提出了10個方面的景城協調規劃方法，其中前6個是城市型風景名勝區規劃的突出特點，需要重點對待；其他方面雖非突出特點，但因城市型風景勝區的城鄉建設壓力更大、建設管控需求更迫切，也需給予重要關注。

3.1明確景城職能分工

實現風景名勝區與城鎮之間職能互補，才能以更開闊的視野，在更廣闊的空間上統籌發展布局，從而減少發展建設對風景名勝區的保護壓力。風景名勝區應專注資源保護和風景游賞兩大核心職能；城鎮承擔風景名勝區居民搬遷、轉移安置及再就業職能，承擔旅游職能并發展和旅游相關的產業經濟。從而使二者形成良好互動關系，實現山城相依、保護與利用協調的理想格局。

3.2推動旅游融合發展

發展旅游是風景名勝區的內在職能要求，更是都江堰市的核心產業支撐，具有世界遺產價值的風景名勝區可作為龍頭引領都江堰市旅游發展大格局。在風景名勝區內，著重提升文化內涵、景觀環境，保護生態系統和生物多樣性，主要提供優質生態產品，滿足人們觀光、審美欣賞、文化體驗、親近自然等精神文化需求，安排必要的旅游服務設施。在風景名勝區外，則可充分發展休閑度假及新興的旅游項目，尤其是結合區外的城鎮和鄉村，將其建設成具有旅游產業支撐和特色風貌的旅游村鎮，既發展了城鄉經濟，又減少了風景名勝區內的建設。兩者相輔相成，相得益彰。

3.3以“內外總體平衡”推進居民社會調控

風景名勝區不排除存在居民，但需要以保護遺產、永續利用為長遠目標，協調好居民社會的發展愿望。因此，居民社會調控不能僅著眼于風景名勝區內，而是將其內外作為一個整體，以總體平衡的思路推進居民社會調控。具體來說，嚴格控制風景名勝區內人口總量；搬遷地質災害、嚴重影響遺產資源等地段的村莊；遷出災后聯建的外來人口；管控好留在風景名勝區內村莊的違規建設、排污等行為；提供優惠政策增強區外村鎮的發展活力，吸引原住民近6000人逐步遷至區外村鎮，從而緩解風景名勝區內的人口增長和籍此帶來的發展壓力。

3.4規劃一體化的配套設施

這既有利于按照職能分工分類、分級建設各項設施，又有利于節約成本。在旅游設施方面，按照“區內游、區外住”的原則，對風景名勝區內、外旅游服務基地進行系統布局。整治區內環境、提升服務品質：一是對影響風景環境的設施逐步實施整治或拆除；二是逐步減少風景名勝區內村莊自建旅游設施；三是除規劃的小型旅游服務基地外，在風景名勝區內不再新增賓館、飯店、娛樂等旅游設施。區外增量建設，豐富設施類型，即在城鎮配套建設賓館、飯店、特色旅舍、主題公園及節慶、演藝、文化、展覽等旅游設施和活動場所等，加強城鎮旅游職能，提高城鎮建設品質。

在交通設施方面。對外，充分利用高速、快速路和城市交通路網，在山—城之間，建設環山路即旅游通道，聯系風景名勝區內外道路。對內，建設一縱一橫的主要車行游覽路，從而將外部交通與內部游覽交通完全銜接起來，建設景城交通一體化網絡，形成“一橫一縱一通道、景城相聯”的交通系統（見圖2）。

3.5引導外圍保護地帶發展，建立緩沖空間

對于城景交匯最突出的外圍保護地帶，其要義是加強建設性質、建設風貌、建設強度的管理和引導，雖非強制性要求，但因都江堰市已形成強烈共識，管控要求高、力度大。規劃實行分區分層的空間管控，將現狀空間分為城鎮建設區、平原鄉村景觀區、自然山林景觀區三類管控區域，以期保留村鎮星羅、綠廊溝通、水系串聯、田野縱橫的景觀格局。制定“兩線兩帶”的分層空間管控措施，嚴格控制建設性質與整體風貌：一是近山控制帶，即風景名勝區邊界至環山路以東200米的控制線，建筑高度控制在2層以內，建設用地綠化率達到40%左右；二是遠山控制帶，即環山路東200米至外圍保護地帶的邊界控制線，建筑高度控制在2～6層，以低層為主，多層為輔，其建設用地綠化率達到35%左右。兩個控制帶均以旅游設施和公共設施建設為主，且要求不再新增居住用地。

3.6以“多規合一”加強規劃管控

在青城山—都江堰風景名勝區實踐了多規合一的方法和要求，與如今空間規劃的改革目標十分契合。規劃梳理了現狀國有建設用地、集體建設用地、災后重建用地、旅游設施用地、特殊用地等各類不同用地屬性的復雜關系。與城市總體規劃、土地利用總體規劃進行了無縫對接，通過保留、合并、削減等方式明確了風景名勝區建設用地的規模、分布及控制要求，具體落實到了每一個土地擁有者（戶主）的建設用地范圍邊界。尤其是準確對接土地利用總體規劃，通過用地規模核定風景名勝區內可以保留和安置的人口總量，實現了居民人口的精準調控。規劃特別提出災后重建用地不得開展新的建設，應編制專項規劃進行專門整治。

對于在風景名勝區范圍外，但處于邊界地區的8個敏感地塊，提出了“景城共管”的新思路，并規定了嚴格、詳細的管控要求，由都江堰市和風景名勝區共同管理、共同執行（見表1）。

3.7其他協調措施

3.7.1嚴格界定風景名勝區范圍邊界

范圍邊界是風景名勝區保護管理的法定界線，必須嚴肅對待。城市型風景名勝區因涉及城鎮發展邊界和具體城市建設用地布局，更需嚴格界定。通過逐一理順城鎮用地在風景名勝區邊界犬牙交錯的現狀，界定了城鎮與風景名勝區之間的管理界線，并要求立樁定界，實行精確管控，解決歷史遺留問題的同時，不再允許出現因開發建設而隨意改變邊界范圍的現象。

3.7.2科學劃定保護與功能分區

城市型風景名勝區雖與城鄉相互交錯、難以分割，但其保護仍要尊重科學，生態價值高、不能利用的區域應實行最嚴格的保護。規劃在梳理世界遺產價值空間分布的基礎上，以遺產價值保護和生態分析引領青城山—都江堰風景名勝區的保護與功能分區劃定（見圖3）。通過這個方法，識別了海拔1600米以上的大熊貓活動區域，并將之納入生態保存區，同時也是一級保護區，按照最嚴格的保護要求，不允許游人進入，以保護大熊貓棲息環境；識別了龍門山脈動物遷徙的重要節點，將原在風景名勝區外的區域納入風景名勝區范圍以加強生物多樣性保護；識別了納入風景游賞區的范圍，以游覽欣賞為主要功能，按照一級保護區的要求強化管控力度。

3.7.3統一管控建設景觀風貌

良好的建設景觀風貌是人與自然和諧共生的外在表現。風景名勝區內的建設主要包括兩大類：一是村莊居民點建設，二是旅游服務設施建設。規劃要求風景名勝區內的所有居民點房屋建筑按照川西民居傳統風貌進行建設和改造。對于旅游服務設施及旅游服務基地，其建設應因勢就形，優化建設布局，保護山水林田等自然要素，參照民居建筑管控建筑高度。如此，則可在風景名勝區內形成自然與人工建設和諧的景觀風貌。

3.7.4以信息化手段強化規劃實施監管

依托總體規劃建立風景名勝區的建設用地和人口信息數據庫管理平臺，這在全國風景名勝區總體規劃中尚屬首次，能夠對今后區內任何建設進行比對和動態監管，助力規劃順利落地實施，而不是停留在“墻上掛掛”。

4展望

在規劃指導下，一系列下位規劃已經開始編制，包括景區詳細規劃、村莊管控規劃、村莊環境整治規劃、災后重建專項整治規劃等；環境治理效果開始顯現，目前已經完成了青城前山景區入口環境整治、泰安古鎮改造等工程；所有災后重建的未完成和未建項目均已叫停；建設用地和人口信息數據庫管理平臺已經應用于日常的信息記錄和管理；后編的都江堰市城市總體規劃編制銜接了風景名勝區的保護管理要求。在規劃引領下，正在實現城鄉發展與風景名勝區保護相協調的良性互動，期望這一良性互動能夠穩步前進，并在此過程中，后續規劃能夠改進和創新景城協調發展的規劃方法，實現景城協調的理想。

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