我國村留用地政策的問題與改良

肖龍 劉衛

摘要：文章通過梳理國內現有村留用地政策的相關研究文獻與成果，并解讀中央與各地政府已出臺的相關具體政策，分析村留用地的留地政策、管理政策和開發政策中存在的問題與造成的影響，發現我國當前存在村留用地政策體系不健全、重要政策缺位、政策模糊、政策不科學、政策無效，以及政策過于宏觀和不具體的問題，這些問題的存在不利于社會、經濟與城市的可持續發展。繼而，結合廣州市村留用地政策經驗，圍繞村留用地相關政策問題提出改良建議。

關鍵詞：村留用地；留地政策；管理政策；開發政策；廣州市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.009 中圖分類號：F301.0；F301.24

文章編號：1009-1483（2019）06-0057-06 文獻標識碼：A

The Problems and Improvements of Village Reserved Land Policy in China： Taking Guangzhou as an Example

XIAO Long， LIU Wei

[Abstract] Through combing the domestic research literature and achievements which existed in the village reserved land policy， and interpreting the policy introduced by the central and local government， analyzed the problem and influence which existed in the reservation policy， management policy and development policy of village reserved land， found that the policy system is not perfect， absence of important policies， policy unclear， policy is not scientific， policy invalid， and policy is too macro and not specific existed in china， these problems are not conducive to the sustainable development of society and economy and city. Therefore， combining with the experience of implementation and development of the policy of village reserved land in Guangzhou， some constructive suggestions are put forward to solve these problems.

[Keywords] village reserved land； reserved land policy； management policy； development policy； Guangzhou City

引言

村留用地是指在征用農村土地時，為保障失地農民后續生活與發展，按照一定的比例留給被征地村集體經濟組織的土地類型。村留用地制度的目的在于通過發展非農產業經濟為失地農民提供就業崗位與股份紅利分配，從而保證農民在失去土地后仍具備保持能媲美城市生活水準的收入來源。但是，隨著城市化進程的繼續推進，中國各區域現存的村留用地問題不斷涌現，進而阻礙了城市經濟與城市化發展。因此，政府出臺合適可行的政策對村留用地相關工作進行規范是緩和經濟發展、城市化與農民利益之間矛盾的關鍵所在。本文擬結合已有研究成果與全國各地已出臺政策的現狀，梳理我國現有村留用地政策存在的問題及原因，并重點以廣州市為例提出實用的村留用地政策改良思路和對策，為我國村留用地的相關利益主體提供借鑒，從而實現我國村留用地的合理管理與開發，推動社會、經濟與城市可持續發展。

1 村留用地政策梳理

村留用地是我國城市化進程中出現的特殊產物，當前廣泛存在于我國各區域城市中，其中以廣東省、浙江省等沿海發達省份的城市尤甚。原本，村留用地制度的存在有利于新農村建設、城鄉統籌發展、農民利益得到保障與集體經濟的發展，是維持農村與社會穩定的一項重要舉措[1]，但是村留用地問題的浮現又阻礙了經濟與城市化發展，因此村留用地現存的問題亟需解決。廣州、深圳、杭州、西安等城市為了解決村留用地問題，率先出臺了相關政策，通過城中村改造等各種手段一定程度上部分實現了村留用地的應有功能，特別是深圳市以各村為單位，組建股份有限公司對村留用地進行整合開發的經驗很值得推廣。我國村留用地政策的適用范圍主要是城市擴張中不斷被囊括入城市管轄范圍內的原農村區域；當前的村留用地政策多不存在明確的實施期限，多數情況下僅明晰了留地政策內容，而內容中卻未清楚對實施期限進行界定，從而導致后續出現了諸多不適應城市發展的留地問題；村留用地政策的實施主體多為各級城市政府管理部門，由這些部門出臺具體的政策細則，進而交給村一級別的單位實施，各城市、各區縣的政策差異很大，在全國或同一省域范圍內多不存在統一的村留用地政策。隨著經濟不斷發展和城市化進程快速推進，潛伏在村留用地利益之下的一系列問題開始顯現，并在一定程度上阻礙了中國經濟發展與城市化的步伐。從全國范圍來看，村留用地政策仍存在政策實施力度不足，政策留用地指標使用過程繁瑣、落地周期長，存在“政策盲點”，區域政策環境不均衡等總體特征。

2 村留用地政策問題發現

2.1 留地政策問題

2.1.1 劃撥標準不科學，留地過多

因在村留用地劃撥政策方面存在政策規定模糊與具體劃撥標準缺位等問題，導致在具體的村留用地劃撥過程中出現留地面積絕對過大或相對過大的情況，這進一步損害到了地區政府和人民的利益，不利于長遠發展。以廣州市珠江新城為例，總規劃用地面積約6.68km2，而事實上去除村莊保留的凈用地0.5km2、道路規劃1.57km2、市政設施規劃0.6km2、綠地規劃（包括海心沙）1.06km2之后，真正能用于開發的用地面積僅2.1km2，約占總可出讓地的30.4%[2]。

2.1.2規劃落點不平衡，留地分散

各村因地理位置不同，再加上政府核定方法的不科學與無效率，容易形成留地分散問題，不利于區域內村留用地后續集中統一開發利用。例如，現實中，國土與規劃等部門經常將同一個村的三產留用地規劃在不同區域，對區塊進行不同落點，從而造成同一村集體留用地布局零散。從長遠來看，規劃落點不平衡容易導致各村間開發建設的集體資產數量存在不平衡，最終影響整個區域穩定發展[3]。

2.1.3 兩種土地所有制并存

村留用地一般歸集體所有，而其他土地則歸國家所有。這就容易形成不同的土地出讓價格，導致村留用地出讓價格低于國有土地出讓價格，從而引發土地資源流失。在這一價格差背景下，針對村留用地的開發既不符合國家法律法規，也不符合省、市政府的規章制度，從而易引發不公平市場競爭。因此，在留地之初，需盡量避免因兩種土地所有制并存所帶來的后續問題。

2.2 村留用地管理政策問題

2.2.1 村留用地管理不規范，存在腐敗風險

我國在村留用地方面普遍存在管理不規范問題，主要涉及機構設置、政策制定與后期監管等方面。機構設置方面，針對村留用地的規劃、開發、建設與使用等不同環節缺乏明確的職能執行機構，容易因某環節存在問題而導致各方協調困難。政策制定方面，缺乏針對留用地管理、建設開發和收益分配的配套政策。后期監管方面，在村留用地劃撥之后的處置、管理與開發等環節，群眾知情權缺位，存在村集體領導班子暗箱操作、從中獲利的腐敗問題[4]。

2.2.2 缺乏針對村集體領導班子的培訓與監督

村留用地的直接管理班子是村集體領導，就各地的情況來看，在自行開發和合作開發等各類項目中，村領導班子存在自律不嚴與能力不足的問題。具體來看，村領導班子容易唯親，傾向于在工程招標、材料采購、物業招租等環節中進行權力尋租，這不僅造成了集體損失，而且也易引發村民與村領導之間的矛盾[5]。

2.2.3 管理政策存在漏洞，引發“擦邊球心態”

由于管理政策不完善，導致利益主體與不法分子鉆政策空子的事件頻發。例如，杭州市在其出臺的《關于進一步完善村級集體經濟組織留用地出讓管理的補充意見》中，一方面規定開發經營性房產是違規行為，而另一方面卻給開發商持有的49%股份的變相經營性房產發放單套產權證，這明顯存在自相矛盾[6]，且給了開發商投機的機會。

2.3 村留用地開發政策問題

2.3.1 開發政策不完善，發展步伐不平衡

不同村留用土地的位置存在優劣之分，因此不利于同一區域不同村留用地間的平衡發展。此時，需要政府開發政策的引導，以實現不同位置村留用地間的平衡發展。但是，因現實中此類開發政策的缺位，進一步造成了某些位置的村留用地開發步伐滯后的問題。

2.3.2 開發政策缺乏具體的操作實施細則

以《廣州市人民政府辦公廳關于土地節約集約利用的實施意見》為例，其中涉及到村留用地的條款僅三條，分別圍繞村留用地的審批方式、供地標準、土地用途管理三方面做出，且均僅基于宏觀層面做了大體指導，缺乏實施細則，容易引發誤讀和疑問。因此，有必要出臺更具體的操作細則對開發中的利益風險、資金管理、農轉用指標等進行規范。

2.3.3 開發后運營管理政策有待繼續強化

村留用地開發后的運營管理過程中，由誰統一領導，誰配合，誰負責協調與監管，例如用地申請、手續辦理、工程建設與資金使用的具體過程與責任主體，均應該有明確的劃分。而當前，中國多數城市和區縣在這方面的工作是不足或缺位的，造成了村留用地運營管理過程中的違法違規行為，滋生了一系列社會亂象。

3 村留用地政策案例研究——廣州市的成功與失敗

3.1 廣州市村留用地政策演變

當前，廣州的村留用地總面積將近10萬畝，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和開發區[7]。相比20年前，廣州的村留用地規模已下降了一大半，村留用地問題也得到了很大的改善。20多年的發展歷程中，廣州的村留用地政策經歷了翻天覆地的變化（見表1）。

3.2 廣州市村留用地開發模式轉變

比較廣州市傳統向新型轉變的村留用地開發模式，可顯示廣州市傳統模式下的失敗經歷與新型模式下的成功經驗。

3.2.1 傳統模式

（1）出租土地

村集體將留用地租予他方，收取土地租金營利。實踐中承租人多將土地作為停車場使用，或上蓋簡單棚屋作為廠房再出租。此開發模式是較原始的形態，租金穩定但收益最低，通常是村集體缺乏經濟實力且留用地區位條件較差的情況下采用。

（2）出租物業

村集體在留用地上蓋物業租予他方，收取租金營利。產業類型多以汽車機械設備及零配件銷售、較小規模的物流倉儲為主。此模式較之出租土地收益略高，但仍較粗放。

（3）合作開發

村集體以土地作股，開發商以資金作股，雙方協議根據土地價格和建筑成本分得相應物業產權，再統一經營和分別出租獲取收益。產業類型多為百貨銷售、電子零配件及家用電器銷售、室內裝修材料銷售、建材銷售。相比前兩種模式，該模式有了很大的發展與進步。

（4）自主經營

村集體對留用地自行投資開發建設商鋪用房、物流廠房、倉儲庫房等，并自我經營和管理，以維持集體成員的長期利益。此種模式下，村集體可以自行掌握項目內容和收益，但對村集體的經濟實力和項目開發專業知識要求較高。

傳統模式下，廣州市村留用地的利用較低效。當前，廣州市作為一線城市，在增量用地不足的情況下，越來越將城市發展的重點轉向存量用地，特別是農村存量用地的高效利用。

3.2.2 新型模式

（1）政府統租

在留用地集中安置或置換的前提下，由政府出面注資組建企業，租用集中留用地，各村按占地比例發放分紅。由組建的企業負責土地開發、招商和運營，在約定期滿后將土地及附屬物業返還給村集體。政府統租的留用地較為集中，且規模較大，政府統一協調建設并以公信力背書可以吸引更多、更優質的企業進駐，發揮大規模效應。缺點是政府投入較多，缺乏市場化運作，運營主體的積極性不夠，往往導致盈利能力欠缺。

（2）集體建設用地使用權流轉

村集體將用地性質為集體建設用地的留用地使用權掛牌出讓，村集體獲得一次性使用權出讓金、一定比例的配建物業產權和受讓方對配建物業的經營使用費，受讓方則獲得留用地使用權（工業50年、商業40年）、自有物業產權及村集體配建物業的經營收益。此種方式需符合《廣州市農村集體資產交易管理辦法》和《廣州市集體建設用地使用權流轉管理辦法》的相關規定。“白云匯”項目就是此種模式最為典型的成功案例，該項目宣稱為廣州首宗集體建設用地使用權流轉項目，實現了政府、企業、村民的多方共贏。

（3）物業+貨幣

政府收取國有性質的留用地進行出讓拍賣，扣除墊付賬目后，將土地出讓金的一部分存入村集體公共賬戶，其余部分用于村集體購買或置換土地附屬物業。此種開發方式需規劃用途為商業或住宅的國有性質留用地產權清晰，可以分割。在保障村集體購買商業物業的基礎上，企業可以靈活開發多業態項目。產業類型以金融保險業、信息服務業和商務服務業為主，表現形式多為大型商業綜合體。廣州市開發區科學城蘿崗村項目就是該模式下較為典型的案例。

4 村留用地政策改良

4.1 明確政策目標

根據國家規定，村留用地主要用于發展除經營性房地產以外的其他第二、三產業，可以涉及標準廠房、綜合大樓、外來人員公寓與商業等經營性項目。村留用地的根本目的在于讓村集體通過發展“產業經濟”“樓宇經濟”實現經濟不斷增強和農民增收[6]。任何改變國家和政府初衷，變相進行村留用地開發的活動都是違法違規的，村留用地開發必須以國家規定的產業形式和發展經濟、促進農民增收的目的為基礎。

4.2 明晰政策原則

4.2.1結合地區實際，創新發展思維

各區域均具有自身的特點，不同區域或區域內部均存在差異，例如有些村起步早、發展快，而有些區域的村則起步晚、發展滯后。可見，這些不同的特征要求地區政府在政策制定過程中需分清本區域不同村當前所處的村留用地發展階段，堅持村留用地政策制定從實際出發，從自身出發，借助思維創新突破村留用地發展難題。

4.2.2 堅持村主體地位，增強部門聯動

村集體是村留用地的實際所有者，具體的村留用地劃撥、管理與開發活動均同村集體的利益相關，因此針對村留用地的具體活動和工作均需以村為主體，充分尊重村民意愿，在村集體領導班子組織下進行。上級政府可以介入的活動就是劃分具體的協調與監督部門，通過增強各部門間的聯動，推動村留用地發展工作進行。例如，統一協調村留用地開發、建設、管理中存在的矛盾與問題，負責全區管理、指導、監督等工作[8]。

4.2.3 調整政府角色，轉變政府職能

政府是解決失地農民問題的主要責任者，面對失地農民未來的發展問題，政府需要轉變職能，將以往的管理型政府角色向服務型政府角色調整。政府進行自身角色調整，在政策上，需提供有利于解決失地農民問題的政策體系與制度安排，例如出臺有效的政策為市場提供方便，以將村留用地發展工作交給市場，政府則以服務者和監管者的姿態為村留用地與農民發展謀出路。

4.3 政策完善

4.3.1 留地政策完善

在當前中國發展的大背景下，雖然取消留地政策尚不可行，但是可以針對現有的留地政策或村留用地劃撥政策進行一些改良。一方面，可調整原有的劃撥標準和比例。比如基于長遠發展的目標，取締會導致總征地重復計入后來村留用地的方法，或者以凈面積來計算村留用地[2]。另一方面，完善劃撥方法，盡量將同一村社的村留用地進行集中布局，對同一村社村民進行集中安置，避免分散劃撥的情況。針對同一區域不同村，則應盡量協調，基于后續平衡發展的目的，保證不同村社擁有相同比例優劣位置的留用地。此外，我國對村留用地的產權歸屬劃分一般是將其歸入集體所有，但這為后續的村留用地開發留下了諸多限制，首先同國有土地間存在巨大的收益差異就是其中之一。因此，應考慮在無法變更產權歸屬這一大前提的情況下，盡可能地賦予村留用地一些便宜權益，以彌補其同一般國有土地之間的差距。

4.3.2 管理政策完善

在村留用地的管理方面，我國當前的現狀主要是存在管理政策模糊、不科學、趨于宏觀的特征，這些政策問題的存在可能導致較高尋租與腐敗風險的產生。因此，當務之急是建立具體的管理操作與實施政策細則體系，組建有效的領導班子以加強對村留用地的審批、管理與供給，并做到拓寬發展途徑和優化服務指導[9]。

管理的客體包括人、事、物三個方面，涉及到的事項不可勝數，因而在村留用地的管理領域中需針對可能涉及到的各種細節情況進行規范。為了有效管理村留用地中的人、事、物，政府制定出臺一系列的工作規范形成具體的管理政策體系是很有必要的。例如，如何規避村領導等具體操作實施班子可能存在的尋租行為，如何確保村民實現自己的權利，如何協調村留用地開發項目中涉及到的一切關系，如何保證村留用地審批、供應、監管等方面管理工作的順利進行，如何防止村留用地的流失等等。

4.3.3 開發政策完善

針對開發政策不完善與缺乏實施細則的情況，則需從村留用地開發申請、開發審批、建設開發等整個過程的全部環節進行政策設計。

村留用地開發申請方面，可以通過具體的政策規定降低村留用地的申請門檻，實施兩種或多種預支辦法，推動更多的村享受到留用地政策的好處。例如，杭州市余杭區實施了兩種預支辦法，一方面規定被征收耕地在10%～20%范圍內的村集體在申請開發的時候可以預支1/3的留用地面積額度，而20%～30%范圍內的村社則可預支2/3的留用地面積。另一方面規定暫不符合申請條件的村社，若能引入一個需要使用集中連片1000畝以上土地的項目，則可申請預支5畝留用地額度[10]。

村留用地開發審批方面，需要簡化審批手續，以節省不必要的審批時間與費用，為村社發展提供便利。在這方面，各地區可以根據自身的需要與發展目標出臺相應的指導意見，并結合相應的審批細則，合理解決審批難、審批程序復雜的問題。

村留用地的運營管理方面，明確村一級單位的直接上屬政府為統一領導，相關部門配合，例如鎮街、開發區應落實相應機構與人員，協調、監督并管理村級留用地，包括用地申請、手續辦理、工程建設與資金使用等。村留用地的招商工作則應統一于鎮街、開發區等單位手中，將村留用地納入總體招商范圍，并主動對接產業規劃。

村留用地建設開發方面，則需要在規劃選址、招商引資、開發模式、資金管理、組織領導等各個方面進行明確規定。尤其在權證辦理、物業管理、開發模式等容易出現操作流程模糊情況的方面，更需注意進行細化落實，針對額度核撥流程、留用地農轉用指標分配、土地換房產、房產折額度等問題盡快出臺具有可操作性的留用地實施細則[11]。

5 結語

村留用地制度原是政府在征地過程中為保障失地農民的后續權益與可持續發展而按照一定比例劃撥出的作為集體經濟統籌發展的土地。但是，隨著社會、經濟的發展與城市化進程的不斷推進，我國城市土地資源日益緊缺。同時，現實當中村留用地的開發利用情況又面臨著各類問題，在全國范圍內仍然普遍存在低效利用、閑置荒廢與無序開發和競爭的問題[12]。基于這一背景，本文通過梳理我國現有村留用地政策的相關研究文獻與成果，并解讀中央與各地政府已出臺的相關政策，分析了我國村留用地的留地政策、管理政策和開發政策中存在的問題及造成的影響，發現當前存在諸多村留用地政策問題，這些問題的存在不利于社會、經濟與城市的可持續發展。因此，針對這些政策問題，政府應完善政策體系、出臺更為具體的操作實施政策細則為村留用地的管理與發展工作提供指導，希望本文研究成果可以為政府相關工作提供參考。

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