鄉村規劃治理中的“思行共參”模式初探

2019-09-10 19:49:58丁奇和培

小城鎮建設 2019年6期

丁奇和培

摘要：過去對于鄉村規劃治理公共政策的制定與實施，我國普遍采用自上而下的模式，隨著公眾參與意識不斷提高，政府主導的鄉村規劃已經不能滿足鄉村發展需要。為提高村莊活力與促進村民參與積極性，研究提出“思行共參”式的村莊規劃治理模式：即以村民參與為核心，從村民的思想參與和村莊建設行為參與兩方面入手，構建政府、規劃師、村莊公眾與社會力量等多元主體共同參與的平臺。并結合青海省大通縣景陽鎮土關村的實踐案例，剖析“思行共參”式鄉村規劃治理體系的邏輯框架、治理理念，以及體制機制創新，為西部地區乃至全國范圍內的鄉村規劃治理提供借鑒。

關鍵詞：鄉村規劃治理；思行共參；機制創新；土關村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.010 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）06-0063-07 文獻標識碼：A

Preliminary Study on the Model of "Thinking and Participation" in Rural Planning and Governance： Taking Tuguan Village in Qinghai as an Example

DING Qi， HE Pei

[Abstract] In the past， the formulation and implementation of public policies for rural planning and governance， China generally adopted a top-down model. With the increasing awareness of public participation， the government-led rural planning in the past has been unable to meet the needs of rural development. In order to improve the vitality of the village and promote the enthusiasm of the villagers， the study proposes a village planning and governance model of "Thinking and Participation"： taking the participation of villagers as the core， starting from the ideological participation of villagers and the participation of village construction behavior， building government and planning a platform for the participation of multiple subjects such as divisions， village public and social forces. Combined with the practical cases of Tuguan Village in Jingyang Town， Datong County， Qinghai Province， this paper analyzes the logical framework， governance concept and institutional mechanism innovation of the "Thinking and Participation" rural planning governance system. It provides reference for rural planning and governance in the western region and even the whole country.

[Keywords] rural planning and governance； "Thinking and Participation"； mechanism innovation； Tuguan Village

引言

中國是一個有著五千年農業文明的大國，為數眾多的鄉村在整個國家治理與發展體系中占據了無法替代的作用。鄉村治理自然而然也就成為了國家發展的重中之重。從華夏文明伊始，我國的鄉村治理發展演變經歷了大概五個階段[1-4]：（1）封建社會時期為“皇權止于縣政”的以鄉紳、宗族族長為主導的鄉里模式；（2）清末民國時期，出現了地主與保甲勢力為主的經紀模式；（3）建國初期，建立了具有實權的“（鄉）行政村制” 管理模式；（4）人民公社時期，形成了一種“政社合一”運作模式；（5）改革開放后，隨著家庭聯產承包責任制在全國范圍內的開展，延用至今的“鄉政村治”模式①誕生。在我國長達幾千年的鄉村治理發展過程中，鄉村治理格局的演變始終受到政府主導。今天的“鄉政村治”治理模式同樣如此。鄉村規劃屬于鄉村治理體系的一部分，它從產生的那一天起，就注定與其政治因素屬性形影不離。

1現行體系下鄉村規劃治理的思量

1.1鄉村規劃治理架構的思量

自2004年起，中央一號文件連續14年始終聚焦三農問題，各式各樣的農村規劃隨之而來，全國開展了轟轟烈烈的鄉村規劃建設活動。然而在“鄉政村治”治理模式下，鄉村規劃的方向及目標很容易被政策化、功績化、技術化。從上到下各級政府決策者的意見成為了村莊建設的指導依據。鄉村規劃遵從某種“意志”，按照某種“流程”被“創造”出來。隨著時間推移，鄉村規劃逐漸形成一種由上級政府間歇性、簡單性的治理和單純的由上至下的精英規劃相結合的模式。這種模式雖然可以在短時間內改變村容村貌，但終究不能解決其長遠的發展問題。同時由于這種行為的短促性，反而會導致政府與民眾矛盾的加劇。

1.2鄉村規劃治理理念的思量

在長久以來形成的城鄉二元結構影響下，社會大量資源與政策傾斜于城市，用于工業建設，國家對于鄉村的支持力度極其有限，直至近些年來才有所轉變。長時間的城鄉差距過大造成了鄉村規劃與建設的艱巨性與復雜性。為加快鄉村建設，實現城鄉統籌，同步發展，政府具有強大的主導力，集中力量辦大事的特性無疑發揮了最大的作用，凝聚整合全社會的意志與資源來建設鄉村。形成了“領導掛帥、部門配合、社會參與”[5]的自上而下的政府主導建設體制。在這種政府主導與部門利益的影響下，在鄉村治理中存在最為廣泛的農民群體的主體地位很難得到實際保障。決策者和規劃者對于這一現象司空見慣。即使在規劃過程中，政府會征詢公眾意見，但多為象征性行為，流于形式。

1.3鄉村規劃治理技術的思量

目前來看我國的村莊規劃技術手段單一，村莊空間布局是其主要目標。這種編制技術來源于城市規劃理論、技術路線及國家頒布實施的法律條文。由此導致規劃人員對于鄉村規劃治理的本質含糊不清，規劃編制、實施、管理的經驗缺乏，對于鄉村建設基本特征認識不足，同時由于規劃編制時間緊，任務重，對于村莊的實地踏勘往往很少，對村莊民意的了解也是心有余而力不足。傳統以物質空間建設為主的規劃不能很好地發揮廣大群眾的作用，同時也對資金的來源和后期的運維問題模棱兩可，這些問題產生的根本原因是忽略了村莊的實際需求，漠視村莊未來發展方向。對于不同群體的利益關系沒有加以考慮，哪些是村民最關心的問題，往往不能拿捏的很準確。所以，當對村民真實的需求不能夠透徹了解，規劃所提出的對策往往會偏離實際，導致整個規劃系統越來越龐雜、內容越做越多，但真正能夠落地的內容，反而經不起深入推敲。

2公眾參與理論研究概述

公眾參與的理論起源于西方，1965年，美國人Paul Davidoff發表了一篇名為《規劃中的倡導和多元主義》的文章，提出了規劃師應服務于社會各階層各團體，尤其是對“弱勢”群體的關注，多元主體通過辯論來解決城市問題，開創了“倡導式規劃”理論[6]。之后Sherry Arnstein提出了“市民參與階梯理論”，將公眾參與分為無市民參與、象征主義表面參與、市民權利三種狀態，號召將市民意見上升到決策者層面[7]。同時期日本開始了社區營造發展運動，其公眾參與大概經歷了三個階段：訴求型公眾參與、市民參與型、市民主體型[8]。1977年《馬丘比丘憲章》注重城市中人類全體對城市建設的重要意義，指出城市應為人類社會活動提供良好支持，并提出了群眾參與的實踐[9]。20世紀80年代，Sager提出了“交往規劃”理論，旨在尋求一種“政府—公眾—開發商—規劃師”多方合作的模式，各利益群體相互理解溝通，并建立一定的聯系[10]。自1980年以來，世界各地不約而同的掀起的一股治理模式變革，主張在上層政治和市民社會之間探尋構建一種良性的互動合作關系[11]。

國內學者對于鄉村規劃治理中村民參與的研究已經取得了一定的進展。仇保興提出在村莊整治過程中要及時建立“農民自主整治養護、多方持續幫扶”等多種長效機制，確保村莊良性發展[12]。林文棋提出在新農村建設中要改變單純的部門自上而下的規劃方法，采用農民為參與主體，其他部門協調聯動的規劃方法[13]。周銳波等指出新農村的建設應該打破傳統的城市規劃思維，從公共視角去探索更加合理完善的村莊規劃編制體系[14]。許世光等依據珠江三角洲地區公共參與特征，指出公眾參與是農村民主在村莊規劃中的不可或缺的重要部分[15]。孫瑩提出我國鄉村規劃面臨著村民參與性大面積缺失的困境，提倡參與式規劃[16]。

由于篇幅限制，國內學者研究無法一一贅述，現階段國內學者對于鄉村的切入點大多從城市視角的慣性出發，對于鄉村治理主體考慮不多，部分研究已經意識到鄉村主體參與的重要性，但只是單純地考慮村莊建設行為的公眾參與，對于其思想根源上的參與引導關注甚少，需要系統解構在鄉村規劃治理過程中公共參與的各個環節，在思想和村莊建設行為上提出村莊主體參與的可實施路徑。

3“思行共參”模式案例實踐

3.1 選取案例價值評析

3.1.1 住房和城鄉建設部定點幫扶試點村莊

習近平總書記在十九大報告中提出要打造共建共治共享的社會治理格局，在鄉村振興戰略中提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。在此大背景下，在住建部定點幫扶的4個貧困縣，各選一個村開展示范，青海省土關村即為其中一個。與以往規劃不同，土關村鄉村治理有著清晰的指導思想——公眾參與、共同締造。

3.1.2 選取村莊的特征

（1）村莊產業發展基礎

土關村屬半淺山、半腦山地區，典型高原半干旱大陸性氣候的農業村落，村莊產業基礎與西部的大部分村莊相似，以農耕為主，但土地并不肥沃而且缺水，傳統種植業在產量和特色上并無優勢，幾乎沒有鄉村旅游產業，農民大都前往大通縣和西寧市打工增加收入，村集體沒有經營性收入。

（2）村莊人居環境治理基礎

在政府的大力推動下，村民住房狀況有了較大改善，絕大多數村民住上了安全舒適的農房。但村莊污水、垃圾、廁所等基礎設施問題仍亟待解決，村莊公共環境和衛生狀況需要改善。村民改善廁所條件的愿望極為強烈。另外村民對文化活動空間的要求也較高。

（3）村莊治理基礎

在走訪的過程中，筆者發現整個村莊傳統秩序尚存，民風淳樸。村兩委干部對于村莊的治理情緒高漲，呼吁強烈。許多在外的鄉賢回鄉創業，奉獻家鄉的欲望極其強烈。村中的老人及部分青年對于村莊建設具有極強的參與意識。全村共181戶，697人，其中勞動力人數326人，村民大部分為初中文憑，約占43%，村民整體受教育水平較低，符合我國鄉村人口的基本特征。

3.2 “思行共參”整體策略制定

3.2.1 統一思想與發動組織、成立機構，上下一心

土關村的村莊治理是社會不同階層、多元主體共同參與的村莊規劃與建設行為，其核心內涵為公眾參與。政府、規劃師團隊、社會力量與群眾通力協作，以共同締造為思想主線，通過共同參與，廣泛發動組織與開展討論，多渠道整合各方資源共創鄉村美麗宜居環境。在村莊治理的過程中，參與主體身份的重心始終放在村莊群眾上，這里并不是否定政府與規劃師的作用，而是要最大程度上放大作為村莊主體的廣大群眾的參與行為。然而，集群性的群眾參與行為很難自發形成，所以，在村莊治理初期，政府與規劃師團隊依舊扮演著不可替代的作用——組織發動廣大群眾。團隊通過召開多達60余次各種層面的會議與村民和村集體等達成鄉村治理的共識，同時對村民進行特色技能培訓填補空白，帶領土關村的群眾參觀優秀村莊案例激發其建設美好家園熱情。通過以上方式促進公眾參與思想開始萌芽，繼而團隊通過政府的協調作用對村莊現有的各類組織資源進行梳理整合，幫助土關村成立以村黨支部為核心，村委會為支撐的各類村莊組織，以確保公眾參與行為不是無根之萍而是可以生根發芽（見圖1、圖2）。除此之外，為了更大程度且長久地激發群眾參與村莊建設的熱情，形成了“以獎代補”機制，不同于以往資金直接補助，“以獎代補”機制會在更大程度上激發與鼓勵村莊組織和個人參與到村莊建設中來。

3.2.2村民全程參與村莊建設，進一步深化鞏固村民參與

（1）村莊規劃方案編制

在村莊規劃方案編制伊始，團隊召開全體村民代表大會，對于村莊亟需進行整治與建設的項目提出建議，規劃的編制主要包括以下兩個方面：一是村莊人居環境建設。村民主動要求將房屋四旁和村莊主路進行綠化，改善環境。同時治理村莊南側小河道，采用本地野花野草進行生態化治理，形成鄉土生態景觀。村民李永東主動讓出自家菜地，用于幸福院前小廣場的建設。土關村有500多年的歷史，村莊內的會寧寺是省級文保單位，另外村民以土族居多，保留著土族的傳統習俗和傳統手工藝，村民開會決定，一致認為有必要建設村莊文化中心。二是產業發展，村集體借助距離村莊3公里遠的農業觀光園（匯豐園）帶來的客流，以飲食為突破點，帶動村莊民俗旅游的起步發展，村莊多次開會討論，將會寧寺周邊6處閑置院落收回，成立合作社統一經營管理。經過多次討論形成最終方案（見圖3）。

（2）村莊建設體制機制

土關村在建設過程中，形成了一套適用于該村建設的長效運轉機制。

一是多維共建、投工投勞制度。由于經費有限，在村莊的建設過程中，對于村民投入村莊建設的行為，按照村莊建設項目的難易程度分為三種模式。一類是村莊的簡易項目，村民可以投工投勞。如清理房前屋后的垃圾等，由村民出工出資；二是技術含量較低且工作量較大的項目如綠化工程，由村民參與建設并按照當地工時費領取報酬；三是技術含量高、施工復雜項目如糞污一體化工程、燃氣工程等，由村集體作為甲方，經議事程序選擇合適的施工隊伍進行建設。

二是建設監管制度。管理制度由公共賬戶監督共管、村莊施工監督共管與黨員分區監督共管三大部分組成。公共賬戶監督共管，即村集體設立村莊公共賬戶，村莊建設的項目由村民與團隊一起商榷，做好施工預算，再由實施小組與監督成員共同采購建設項目材料、明確工作量，材料驗收入庫，并且所有的賬目均張榜公示；村莊施工監督共管，即村莊全體村民對項目施工過程實施全程監督，政府購買第三方服務，監理公司指派人員駐場監理并提供技術監理，駐場規劃師全程提供技術支持，確保建設工程質量過關；黨員分區監督共管，即選舉村民黨員對村莊房前屋后綠化、公共空間整治、村民垃圾清理、基礎設施建設等四方面進行監督。

第三是“小手拉大手”評價制度。建立由中小學生和村莊老人組成的 “小手拉大手”的村莊環境共同評價制度，每周對村民室內、院落和宅旁屋后的公共空間衛生整潔狀況進行打分評價，每月2次，結果張榜公示，獎勵先進，批評落后。

3.2.3 村莊實施效果評價

經過歷時一年的共同建設，土關村村莊建設已經初見成效，村南河道經過清淤整治，環境已經大大改善。村民主動修建的毛石擋土墻與圍籬已經成為村莊亮麗的風景線（見圖4）。幸福院前廣場已經初步建成，老年人有了更多休憩場所。村民最為關心的村委會前廣場的休憩亭進行了拓寬，更加適合村民休憩。村委會前廣場改造為停車場，解決了村莊停車難問題。村外公交候車亭的建成，極大改善了村民候車環境。村莊文化中心的建成，給予村莊及村民展示文化的平臺。

4“思行共參”式鄉村規劃治理體系總結

4.1“思行共參”式鄉村規劃治理模式的邏輯結構

“思行共參”式鄉村治理框架由動力指引、主體參與、實施方法、體制機制、共贏結果幾個部分組成。即以提高村莊自身造血功能為治理基礎，以思想與行為的共同參與為治理動力，在鄉村治理中各方參與主體的基礎上，配合體制機制創新，構建共同建設平臺，達到村莊治理與群眾利益共贏的效果，同時提高政府與社會力量協同治理能力，最終實現鄉村治理的重構（見圖5）。

4.2“思行共參”式鄉村規劃治理模式內涵理念

4.2.1擴展公眾群體參與性的維度

行動受思想支配，只有正確的思想才會有正確的行動，加強村民的參與性，不單單只是建設行為上的積極參與，還要從根源入手，一個鄉村規劃治理的完美進行，必定是從村民的思想入手，只有思想先行，才能保證后期建設行為的穩步推進。鄉村規劃治理的公眾參與尤其要注重思想維度的引導與解放，通過一系列的活動與講解，消除村民在長久的潛移默化中形成的對于村莊建設的冷漠性、旁觀性。

4.2.2增強公眾群體參與性的深度

在鄉村規劃治理中，為了確保公眾的主體利益，必須實現村民主體的參與性深入到鄉村規劃治理體系中，從決策層到規劃層再到實施層，村民都應該始終參與其中，從決策層面來講，通過村民在鄉村規劃建設過程中積極參與，可以更加精準地發現鄉村治理與建設過程的種種詬病，從而政府可以更好地制定相關政策與發展目標。從規劃層面來講，當前的鄉村規劃的各個環節之中，村民大多為被動參與，規劃只注重村莊經濟發展，只做藍圖式的村莊規劃，忽略了村民自身真正的訴求，只有讓村民參與到鄉村規劃建設與經濟發展目標的制定過程當中來，通過各種形式的共同參與，整體而系統地考慮村民最關心的問題，同時讓公示審批透明化、公開化，才能最終制定可落地實施的方案。從實施層面來說，在村莊建設過程中，為杜絕腐敗與職權濫用的行為出現，進一步保證農民的自身利益，因此要構建村民參與的監督體系，讓農民自己來監督與調節村莊建設過程中的利益分配，并形成有效的反饋機制。

4.2.3增強社會參與的廣度

鄉村治理理念的廣度還體現在村莊治理中各參與方，主要是表現在政府、規劃師、村民與集體、社會力量的治理與發展理念上，在鄉村治理過程中，由于參與方的不同導致其工作方式也會發生改變，只有將其協同起來，各司其職，才能發揮最大效益。政府的政策引領及服務配套的治理方式、規劃師提供專業的技術支撐、還有第三方社會力量廣泛參與鄉村建設及資金支持等共同構成了鄉村治理的內涵理念。

4.3“思行共參”式鄉村規劃治理秩序的機制

4.3.1思想引領、組織發動制度

村莊治理過程中，初期村民主動參與性并不高，需要政府及規劃師團隊不斷進行思想引導，組織發動，只有讓村民的思想轉變，后續的規劃建設才能順利地進行，通過一系列的群眾會議、政府、規劃師與村民的聯歡活動及實地考察等極大激發村民建設美好家園的意識，讓村民從思想上徹底改變，讓共同參與建設鄉村的思想開始萌芽，扎根于每一個村民的心中，同時成立以村兩委為核心的各類村莊組織機構，確保公眾參與的行為得以落地，得以保障。

4.3.2鄉村規劃建設全程共同參與制度

從村莊建設伊始到最終落地實施，村民自始至終均參與其中，村莊建設項目的謀劃通過全體大會決議決定，共謀規劃方案。讓群眾參與共建過程，投工投勞，才能保證村莊建設項目順利推進，同時，村民對于自己參與建設的勞動成果，發自內心的管理與維護意愿比任何時候都要高漲。村兩委組織成立村莊監督管理機構，黨員帶頭，村民自愿參加。以此建立村民參與的長效機制，保證村民參與貫穿始終。同時對村莊建設公共資金的使用、分配、管理進行監督。村莊項目建設完成后，村民作為村莊建設成果的主要享有者、體驗者。其認可程度是檢驗成果的一個重要標準。這樣可以及時發現村莊規劃建設中的不足之處。建立獎勵機制給予激勵，同時將評比結果公布于村莊事務公示欄，接受村民的檢查，形成更加廣泛而長久的獎勵效應與一種村民積極主動參加村莊建設的環境，從而進一步推進村莊建設。

5結語

在鄉村治理的過程中，傳統的規劃思維已經不再適用于村莊的快速發展，只有讓廣大群眾參與其中，改變思維，大力推進公眾參與，才能夠實現鄉村的全面振興，本文構建了“思行共參”式鄉村規劃治理模式，并在青海土關村進行實踐、證明與反思。現階段我國西部還存在大量建設落后，風貌頹敗、內生動力不足的村莊，希望本文所提出的方法能夠對推動我國西部村莊公共參與建設有所幫助。

注：

①“鄉政村治”：十一屆三中全會后，國家實施家庭聯產承包責任制，農民生產經營權得到解放，同時鄉村治理結構重回國家—社會二元體系。國家（鄉鎮黨委與鄉鎮政府）通過村組織（村委會和村黨支部）對農民個體進行管理和約束。同時一系列村民自治活動如民主選舉、村務公開、建章立制在鄉村廣泛開展。國家權力與社會權利從之前的主客體關系變為指導—協作關系，形成了“鄉政村治”鄉村治理模式。但在實際運作過程中，鄉鎮黨委與政府習慣性將村兩委當作隸屬于自己的下級機關，采取行政命令等權威手段對村治工作進行干預，由此可見，“鄉政村治”體制實際上是國家處于支配地位的政府主導型鄉村治理模式。

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