河南省民辦高職院校發展存在的問題

馬志娟 朱巧英

關鍵詞：民辦;高職院校;教育政策;教育公平;問題

民辦高職院校的發展在二十一世紀迎來了良好的機遇和廣闊的空間。在十二屆全國人大五次會議上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出要加快發展現代職業教育，并且明確了要辦好公平優質教育，提到了教育的公平問題，民辦教育迎來了巨大利好。《國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》（國發[2017]4號）也指出要大力發展民辦教育，教育部發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確了民辦教育發展的問題，鼓勵全社會積極參與民辦教育，并且號召各級政府要把發展民辦教育作為重要的工作職責，謀劃的是公辦教育和民辦教育共同發展的格局。在黨的十九大報告中也提到支持和規范社會力量興辦教育。但是在民辦高職院校發展中存在著以下問題。

一、教育政策不完善。落實頂層設計的渠道不通暢

（一）國家初步完成了頂層設計，但地方政府實施力度弱，致使政策無法落地

2016年和2017年，是民辦教育頂層設計形成的關鍵時期和集中時期。這期間，《民辦教育促進法》進行了修訂，國務院出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發展的若干意見》，教育部等五部委聯合下發了《關于印發（民辦學校分類登記實施細則）的通知》，教育部、人力資源和社會保障部、工商總局聯合下發了《關于印發（營利性民辦學校監督管理實施細則）的通知》。這些意見和細則的密集出臺，體現了國家關于民辦教育形勢的新判斷、新定位，所以在制度上進行了新的安排，并且集中出現了一系列的上位法律。這也標志著關于民辦教育的頂層設計初步完成。剩下的工作就需要地方政府落在實處了。可以說中央給予了地方政府相當大的政策創新空間，讓地方政府結合省情制定適合自己的實施細則，同時也對各省（區、市）給予了很大的政策創新期待，但是現實中很多省（區、市）在民辦教育政策創新的力度和速度上與中央的期待卻出現了很大差距。這也反映出地方政府治理創新的動力不足、勇氣不夠。由于民辦院校伴隨著改革開放產生，所以地方政府對此治理經驗不足。

例如，《民辦教育促進法》修訂后，明確了“分類管理”原則，也就是說所有民辦學校必須選擇“營利性”或“非營利性”的辦學類別，針對不同的類別享有不同的稅收、土地屬性、收費等政策。但是民辦院校分類管理的相關問題仍未明確，相關的配套措施不完善，使民辦學校都處于觀望狀態，學校的舉辦者一直處于等待與糾結中。因為民辦院校的猶豫不決，該項工作進展緩慢。所以《教育部辦公廳關于民辦教育分類管理改革地方配套文件制定工作進展情況的通報》（教發廳函[2018]79號）就客觀地指出：部分省份工作進展緩慢的原因就在于，配套文件仍未出臺;部分文件操作性不強，分類登記的關鍵環節不明確。綜上，我們認為，地方政府在民辦院校的發展中起著重要的銜接作用，是民辦高職院校健康持續發展的真正創新者、推動者。

（二）民辦院校投資者的利益驅動影響著政策的落地

民辦高等職業院校是自籌經費辦學，且只有學費收入維持學校運轉，沒有國家教育經費支持，屬于自負盈虧，沒有生均撥款。例如，鄭州商貿旅游職業學院辦學經費的主要來源一是學生交納的學費收入;二是董事會成員——河南省海悅實業有限公司的支持。鄭州電子信息職業技術學院在2017年度收入經費總額是4128.30萬元，其中包含著學費收入3300.00萬元。鄭州電力職業技術學院2017年總收入為7535萬元，光學費收入竟有6909萬元。

在《民辦教育促進法》修訂以后，規定民辦院校必須在營利性和非營利性之間選擇一者。通俗地說，非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，但是學校的辦學結余也要依照公司法等有關法律法規的規定處理。究其實質，選擇非營利性，可能獲得更多的優惠政策和更多的財政資助;選擇營利性，可以更好地保護舉辦者一方的權益，而且可以有更多的融資手段和資金運作方式。鑒于要使民辦教育處于穩定的狀態，又要讓舉辦者積極地、繼續去舉辦民辦教育，地方政府也要考慮投資者的態度，所以地方政府在夾縫中很難做出決定。

二、民辦高職布局存在的問題

（一）地區布局不均衡

從全國范圍來看，高職院校主要集聚于東中部經濟發達省份，而且區域間布局不均衡，主要聚集地在中心城市，民辦高職院校的區域聚集現象更為明顯，主要位于中東部和中心城市。從教育部發展規劃司網頁上公布的民辦高職院校數量統計表上可以清晰明了地看出這條規律，2018年民辦高職數量前八名分別為廣東、四川、福建、江蘇、河南、重慶、安徽、山東、上海。這些基本上都是位于中東部的。排名位于最后的分別為新疆（4所）、甘肅（2所）、寧夏（0）、西藏（0）、青海（0），這些省份則位于中西部。從河南來看，據2017年河南省教育事業發展統計公報得知，目前，河南的民辦高職20所，其中有8所位于河南省的省會鄭州。從地區布局上可以看出民辦高職院校還是傾向于在中心城市辦學。

（二）與產業布局的聯系不緊密

民辦高職院校在辦學中一定要緊密圍繞國家“十三五”戰略性新興產業開設專業，不能故步自封、因循守舊。要根據經濟轉型和產業結構調整，及時地培養社會亟需的高素質的技能型人才。相應地，河南省的高職院校要根據《河南省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《河南省“十三五”戰略性新興產業發展規劃》來適時地調整自己的相關專業設置，從而去契合產業布局。

根據《鄭州市人民政府辦公廳關于印發中國（河南）自由貿易試驗區鄭州片區產業發展規劃（暫行）的通知》鄭政辦[2018]94號，我們可以看出在自貿試驗區背景下，規劃了鄭州片區的產業布局整體設計和重點區域功能。自2018年開始，經過三至五年的發展，鄭州地區將基本形成貿易新經濟、物流新經濟、金融新經濟、文化新經濟、信息新經濟、專業服務新經濟、制造業新經濟七大產業集群組合的自貿區產業體系。這些產業集群給鄭州地區的民辦高職院校指明了方向。我們以鄭州地區的兩所民辦高職院校為例，鄭州電子信息職業技術學院和鄭州電力職業技術學院。在專業設置方面，鄭州電子信息職業技術學院的專業設置多年來一直改動不大，像電子信息類的應用電子技術、計算機應用技術、計算機網絡技術，都已經不再是與新興的產業集群相適應的專業。鄭州電力職業技術學院的專業“機電設備維修與管理”“社會體育”“商務英語”“飛機機電設備維修”形同虛設。高職院校培養的是技能型人才，主要服務的是地區產業，所以在專業設置上要靈活，及時與地區產業布局對接，這樣才能為地區的發展培養技能型人才。

三、教育公平問題

（一）從國家層面上看，國家對民辦高職院校扶持力度小

1、政府在資金支持力度上，民辦高職院校遠低于公辦高校。民辦高等職業院校屬于自籌經費辦學，自負盈虧，維持學校運轉靠的是學費收入，沒有國家教育經費支持，沒有生均撥款。我們以鄭州的兩所民辦高職院校來看，2017年度，鄭州電子信息職業技術學院收入總額4128.30萬元，其中在經費收入中，學費收入3300.00萬元，財政經常性補助收入23.70萬元，中央地方財政專項投入329.40萬元，其他收入475.20萬元。可以看出中央和地方的補助加起來才有350萬左右，而且該校2017年財政支出4087.58萬元，政府的補助只是鳳毛麟角。鄭州電力職業技術學院2017年總收入為7535萬元，學費收入6909萬元，占比91.67%，各級政府的支持資金僅有270萬元。可以看出，政府對民辦高職院校的財政支持力度太小。另外，政府對公辦高校還有生均撥款，而且這幾年的生均撥款大幅提高，大概從6000元每人提高到12000元每人。《2018中國高等職業教育質量年度報告》顯示，60%的公辦高職院佼生均撥款水平超過12000元，中東部及經濟發達的中心城市的高職院校生均撥款甚至超過20000元。《民辦教育促進法》明確地將民辦教育定性為公益事業，實質上與公辦高校的屬性一樣。既然兩者都屬于公益事業，都在為國家培養人才，為什么國家在經費支持上差別如此之大。特別是《民辦教育促進法》修訂以后，規定了民辦高校要在營利性和非營利性之間做出選擇，如果選擇非營利性的民辦高校更應該得到國家的大力支持。在2017年9月1日開始施行的《中華人民共和國民辦教育促進法》第四十六條規定：“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持;對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。”既然有法可依，各級政府就要制定切實可行的支持政策鼓勵民辦高職教育繼續辦下去。

2、在監督、規范管理方面，對民辦高職院校力度太小，以致出現了“魚龍混雜”的局面，影響了民辦高職院校的聲譽。所以，在社會上就有了公辦院校正規、民辦院校不正規的說法。在河南省，2017年度河南省教育廳對民辦高等學校（教育機構）辦學情況的年度檢查中，竟然有河南華夏專修學院、河南秘協秘書進修學院、鄭州高等職業專修學院、鄭州國際工商專修學院、中原攝影專修學院、洛陽東方成教培訓中心、洛陽經貿專修學院、洛陽市西工電大高教輔導中心、河南科技大學高等教育輔導中心這7家機構不合格。特別是2017年《中華人民共和國民辦教育促進法》開始施行以后，隨著積極推進民辦學校分類管理改革，管理起來更是繁瑣，政府要積極作為，嚴格規范民辦學校辦學行為，加大對違法違規辦學行為的查處力度。

（二）在民辦高校層面，“補充”和“附庸”的偏見也加劇了不公平現象

1、外部環境。改革開放以后，我國的民辦高職教育逐漸產生，隨著30多年的發展，從摸索階段開始，也逐漸發展壯大，根據教育部2017年全國教育事業發展統計公報，我國現在有民辦高校747所，可以說發展勢頭很迅猛。

我國在創立民辦高職院校的初期，也是基于應對高等教育大眾化時代的來臨，國家的發展需要全面提高人們的文化素質。再加上國家經費有限，所以鼓勵興辦民辦教育，這樣既可以彌補公辦高校資源的不足，又可以減輕國家教育投入的負擔。在當時的社會條件下，“補充”與“附庸”的地位是符合社會實際情況的。在河南省，許多民辦高職院校都是作為公辦高校的附屬產生的。例如，鄭州商學院，在2006年作為民辦二級學院，附屬于河南財經學院，經過幾年的發展，于2012年獨立為鄭州成功財經學院;鄭州大學西亞斯國際學院依附于鄭州大學，在2018年才分立為鄭州西亞斯學院。

2、自身因素。公辦院校培養的是學術型和理論型人才，民辦高職培養的是應用型、技能型人才，那么民辦院校就覺得自己低人一等。再加上人們的偏見，認為大學就是要學知識的，所以，民辦高職院校不能堅持自己的辦學定位了，逐漸偏重理論知識的講解，輕實踐環節和動手能力，但是由于學生基礎偏低，師資力量不穩定，所以培養的學生理論知識不精通，動手能力不強，更加讓社會詬病。人們的偏見更大，政策導向也相應地傾向于公辦高校，致使不公平現象的出現。

現在，我國經濟發展進入新常態，人才供給與需求關系發生了深刻變化，經濟結構、產業升級步伐加快、出現了生產服務一線緊缺應用型人才的形勢。作為民辦高職院校，他們培養的是技能型、應用型人才，正好與時代背景對接。社會在發展，我國的經濟實力逐漸增強，現在需要的是民辦高校與公辦高校并存、良性競爭的格局，是齊頭并進、共同發展的局面。

民辦高職雖然遠不能與強大的公辦高校匹敵，但是當今時代正是民辦高職教育的春天，而且2019年是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年，是深入貫徹落實全國教育大會精神開局之年，無論是公辦院校還是民辦院校都要深入學習貫徹全國教育大會精神，堅持發展抓公平、整體抓質量，加快推進教育現代化。在國家大力發展職業教育、鼓勵民辦教育的時代背景下，辦好人民滿意的教育，充分發揮民辦高職院校促進經濟社會發展的職能。