推行政府法律顧問制度研究

覃健

第一章 政府法律顧問制度的落實情況及問題

一、法律顧問制度落實的現狀

根據實地調研，從省政府辦公廳獲悉，目前全省9個市（州）政府和貴安新區管委會、88個縣（市、區）政府、41個省直廳局設立了政府法律顧問室，基本實現縣級以上政府法律顧問制度全覆蓋，并逐步向各級政府部門延伸。

黨的十八屆四中全會和省委十一屆五次全會明確提出積極推進政府法律顧問制度，即建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，在推進依法行政、制定重大決策、處置重大資產過程中，保證法律顧問發揮事前咨詢論證、事中審查把關和事后監督救濟的作用。

實際上，我省此項工作已走在全國前列。省委、省政府歷來高度重視政府法律顧問工作，將其作為推進依法行政、建設法治政府的重要內容，積極推動建立健全政府法律顧問制度。早在2004年4月，我省就在全國率先采取合署辦公的形式，在省政府法制辦加掛“省政府法律顧問室”牌子，設立法律事務處專門負責處理省政府法律顧問事務。2013年省政府辦公廳印發了《關于推進政府法律顧問工作的意見》，明確要求縣級以上地方各級政府及其各部門設立法律顧問室。

此外，省政府法律顧問室還根據工作需要和專業背景，建立了貴州省政府法律顧問室法律專家人才庫，充實完善政府法律顧問人才隊伍。各級政府法律顧問室也采取以法制機構人員為主，聘請法學專家、律師為輔的方式，積極充實政府法律顧問工作隊伍。

二、推行政府法律顧問制度存在的問題

（一）政府法律顧問制度遴選與管理機制不健全

1、政府法律顧問主體遴選與管理機制不夠明確

政府法律顧問制度在國家層面的總體規劃和頂層設計上不夠明確，作為法治中國建設國家戰略的重要內容，理應在國家層面上進行總體規劃、頂層設計、高位推動。但《中華人民共和國律師法》《律師法律顧問工作規則》以及其他相關規定并沒有對政府法律顧問成員的遴選和管理等內容做出規定而只是關注顧問的工作內容和權責。目前，對該制度的構建主要停留在地方和基層探索的狀態，雖然一些地區通過行政立法、決策使政府法律顧問工作趨于規范化，但是對于政府法律顧問的遴選和管理機制的探求卻一直處于盲區，缺乏統一、明確的規范對其進行指引。因而，這種國家法律體系高層規則的缺位，導致該制度在實施上的隨意性與任意性更加突出，客觀上限制了政府法律顧問制度效力最大化的發揮。

2、政府法律顧問主體管理制度不完善

政府法律顧問主體管理制度上的不完善主要表現在以下幾個方面。

（1）政府法律顧問制度缺乏獎賞機制

一方面，經費來源于地方政府，財政收支需統籌各方，政府也只能象征性地支付顧問費;另一方面，政府法律顧問對顧問工作所付出的心血并不低于平時辦案及處理個人業務時所付出的心血，所得與付出不成正比，使得政府法律顧問工作態度不夠積極。

（2）政府法律顧問工作沒有建立考核機制

目前，政府法律顧問工作沒有年度和聘期考核機制，考核評價和信息反饋機制不健全，對于政府法律顧問的工作表現，沒有一套完整的考核評價體系，而對于法律顧問出具的法律意見是否被采納、未采納的原因或是采納后的效果等問題不能及時地反饋給法律顧問，不利于法律顧問改進工作，提升“顧問”水平。這導致政府無法科學有效評估政府法律顧問的工作，主要是因為：第一，政府法律顧問工作很多時候確實沒有量化標準，直接導致政府無從下手，不知從什么方面考核政府法律顧問工作，而全部依賴定性考核，也會太過主觀;第二，無償模式或小額收費模式下，也很難為情對政府法律顧問追加考核約束;第三，政府法律顧問一般為資深律師及法學教授，即使考評也是一般依賴主觀印象。

（3）薪酬、激勵和懲戒機制不合理，實踐中，政府法律顧問的薪酬普遍較低，有些地方經費還沒有保障，同時沒有建立“獎優罰劣”的激勵和懲戒機制，無法有效調動政府法律顧問的工作積極性。

（4）政府法律顧問的工作機制缺乏明確的、剛性的規定，法律顧問的工作職責不清、程序不明，各地對于政府法律顧問的具體職責大多沒有明確的規定，隨意性較強，更多地把法律顧問的職責局限于“事后補救”的范圍，而對于法律顧問如何參與政府行為、如何出具法律意見等程序性問題，更是鮮有規定。

（二）政府法律顧問服務范圍單一，參與力度不夠

長期以來，各地政府法律顧問的服務范圍都比較單一，一般都是在政府外圍工作中發揮一些作用，如陪同領導接訪、參與化解涉法涉訴信訪、參與處理重大突發性事件或群體性事件等，很少能夠參與政府的中心工作、重點工作和日常工作。不少地方的政府欠缺規避法律風險的意識，雖然實行了政府法律顧問制度，但很少向法律顧問咨詢任何事項，只有當政府行為出現重大問題，法律風險已成為現實時才想到讓法律顧問進行事后補救，把法律顧問當成政府的“消防員”。雖然我國許多省市已經制定了政府法律顧問工作規則，但不少地方的政府法律顧問只停留在事后救濟上，對政府決策事前介入不足，無法有效防御和控制法律風險。

（三）政府法律顧問工作沒有充分體現專業對口

從目前政府聘請法律顧問的情況看，比較看中的是律所、律師、教授的資歷，而專業對口沒有得到充分重視，在法律法規越來越完善、復雜的今天，律師行業也呈現專業化趨勢，包括刑事、建筑房地產、知識產權、海事海商、國際貿易、勞動等法律專業領域，都需要術業有專攻，而“萬金油”的律師時代已經逐漸過去。政府部門應該像企業尋找法律顧問的思維一樣，需要找對自己部門專業對口、有用有效的，而不是一味圈定在資格老、名氣大的律師。

第二章 推行政府法律顧問的完善措施

一、加強對政府法律顧問制度的認識與重視

加強對政府法律顧問制度的認識與重視，進一步強化法律意識，全力支持法律顧問工作，加大對法律顧問工作的宣傳力度，充分尊重法律顧問獨立發表法律意見的權利，充分尊重法律顧問的勞動成果。要強化“逢決策會必請法律顧問，逢文件必請法律顧問審，每逢大事必問法律顧問”的意識。凡決策的重大事項，出臺的重要法規規章和規范性文件，都要把合法性審査作為前置程序，主動向法律顧問和專家咨詢，虛心聽取意見建議，部門的重要行政決策，事先征求法律顧問的意見，重要法律事務都要落實法律論證制度，所有規范性文件、經濟項目、資產處置、政府合同協議，要進行合法性審查，認真吸收和采納法律顧問依法提出的意見和建議，以合法規范的工作體現法律顧問的成效。

要使政府法律顧問制度能夠真正地發揮作用，領導干部特別是地方政府的主要領導必須深刻領悟政府法律顧問制度的重要性，政府法律顧問不僅僅是政府的“救火員”，而是在推進依法行政、防范法律風險以及推動法治政府建設等方面發揮著不可或缺作用的重要力量。

二、完善政府法律顧問制度遴選與管理機制

（一）建立與完善政府法律顧問的有償服務模式

政府聘請政府法律顧問參照市場標準，對各級政府部門的法律顧問明確公允、有償的政府法律顧問服務價格區間。這樣，既能解決政府法律顧問本身的激勵問題，也能夠納入到政府采購范圍，并對政府法律顧問工作也能運用市場手段進行考核、評價、驗收，聘請政府法律顧問的經費，列入到政府年度常規預算，讓法律顧問工作實現經費保障的常態化。

（二）選聘政府法律顧問程序透明化

按照政府采購招投標程序來確定與聘請政府法律顧問，由政府購買法律顧問服務。對政府所要的專業對口的法律顧問，在資質職稱、從業年限、律所規模等設定招標門檻，在優秀的律師事務所、優秀律師中通過透明、公開程序選定政府法律顧問。

（三）拓寬政法法律顧問人員遴選渠道，給予公平競爭的機會

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所提出的“建立政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”，勾畫了政府法律顧問制度的基本輪廓，即政府法律顧問制度由三類主體構成，律師部門一般是由各級司法局從職業律師中擇優推薦，其他法律專家由政府法制辦負責推薦，政府審定后以政府名義頒發聘書，這種遴選方式無法提供平等的政府法律顧問資格競爭模式，使得一些青年律師得不到機會。“政府法律顧問”這一光榮而神圣的稱呼應當是每個法律工作者都可以公平競爭的對象，只有競爭，才能進步、優化，也只有競爭，才能更好地實現公平和正義。

（四）完善政府法律顧問人員控制機制

在政府法律顧問參與政府法律事務處理的同時，需要對其進行管理，充分發揮政府統籌全局的作用，形成各方優勢互補的積極局面，在人員管理上建立起人員流動機制、人員備案機制以及人員替補機制。建立人員流動機制是指在縱向各級政府之間，或者橫向各個同級政府之間的法律顧問團中實現人員流動，各政區域之間的政府法律顧問團成員可以相互流動，以實現重點事務重點應對，但人員流動必須經過備案登記，方便流動后的人員管理及事務分配。建立人員備案機制，是指各級政府在審核通過政府法律顧問團成員之后，應當建立后備數據庫，儲存相關人員的基本信息，并且及時更新、添加及刪減。在各級政府之間發生政府法律顧問團成員流動時，應當及時備案登記，錄入數據庫。除此之外，還應當按照所涉專業領域的不同，區分專業建立政府法律顧問團成員遴選的后備人オ庫，如此便能在之后的人員遴選上節省大量的時間，各法律工作者可以根據申請列入后備人才庫，亦可申請退出，將遴選范圍限定在后備人才庫中有記錄的人員范圍，有利于縮短遴選時間，提高遴選效率。

（五）明確政府法律顧問的工作原則、職責范圍和履行方式

政府法律顧問的工作要堅持專業性、獨立性、團隊性相結合的工作原則。

一是專業性原則，重視政府法律顧問的專業對口問題。根據不同職能部門的要求，以及某領域法律顧問工作的迫切需求，專業對口選定、聘請某領域的專業律師、專家作為該領域的政府法律顧問，讓政府法律顧問工作能夠真正落到實處，真真切切幫助政府在某專業領域預防、控制法律風險，規范政府行政，政府在組建法律顧問團時應構建科學完備的政府法律顧問專業體系，促進專業崗位化、崗位固定化。

二是獨立性原則，政府法律顧問的設置，實際上是作為一種相對獨立的，可以與行政權相制衡又相輔相成的力量介入到國家公權力的活動中，其根本的價值在于維護公權力的依法有效行使，因此，這客觀上要求政府法律顧問在提供法律服務過程中不受他人意志的干擾，僅僅依照法律的規定或依照法律的精神對事實作出合乎價值的判斷，特別是在地方立法和政府規章制定過程中，應該保持立場上的客觀中立，考慮對社會公眾特別是弱勢群體的保護。

三是團隊化原則，政府的法律事務紛繁復雜，涉及工農業生產、環境保護、知識產權、金融信貸、交通運輸、外來投資、國企改革、礦產資源等方方面面，僅憑某一個法律顧問無法勝任政府法律事務，因此需要借助團隊的力量，一般而言，微觀層面法律事務的處理，如行政復議、行政訴訟等實踐性工作，由律師組隊承擔為好;宏觀層面的法律事務，如決策咨詢與合法性論證、規范性文件的草擬與法律建議等工作，由法理功底深厚的法學專家組團參與為宜。

（六）完善政府法律顧問人員的薪酬機制及獎懲制度

建立合理的薪酬機制，確保政府法律顧問得到合理的收入，既不能過低影響其履職的積極性，又不能過高使其喪失獨立性，對這部分經費來源也需建立相應的保障機制。通過獎懲機制，可以激勵政府法律顧問積極提供法律服務，確保充分發揮政府法律顧問的工作潛力，提高政府法律顧問成員提供法律服務質量，可以加大競爭因素，優化政府法律顧問團的實力配備，因此，完善政府法律顧問人員獎懲機制是亟待解決的問題。

（七）完善政府法律顧問工作的量化考核機制及信息反饋機制

建立政府法律顧問工作的量化考核機制，結合定量、定性考核標準，實行優勝劣汰，讓政府法律顧問在有償服務模式下，能夠提升法律顧問服務工作的質量，讓政府法律顧問認真、勤勉的提供專業服務。因為政府法律顧問提供的是一種法律服務，服務的質量與提供服務者的態度、能力等方面掛鉤，所以服務質量便有優、劣之分，考核在這一層面上具有了可能性。通過考核，可以明確政府法律顧問團成員在提供法律服務過程中的服務態度、服務質量服務效果，從而對其進行獎懲，考核因此具有了現實的意義。

同時要健全信息反饋機制，當法律顧問出具了咨詢意見之后，該意見是否被采納、未被采納的原因以及采納后取得的效果等信息應該及時充分地反饋給法律顧問，以利于法律顧問及時地改進自己的工作，提升服務水平。

（八）確立科學高效的管理模式

目前，我國政府法律顧問管理方式五花八門，不利于在全國范圍內形成一個統一的管理體系。基于政府法律顧問的工作性質和獨立性要求，國家可建立對政府法律顧問的雙重管理模式，即由政府法制機構負責政府法律顧問的日常管理、人事、工資、福利及職務等事項，司法行政部門負責其資質管理、業務指導、職業培訓等事項，完善相關工作機制，借鑒外地經驗并結合本地實際，不斷創新探索，盡快完善法律顧問參與黨委、政府決策的工作機制，明確法律顧問參與重大涉法事務的啟動程序、工作范圍、工作程序和工作規范，加強法律顧問日常管理。

三、建立政府法律顧問的參與機制

為保障政府法律顧問法律咨詢、合法性審查和風險預防職能的實現，國家不僅要完善政府會議制度，切實保障列席法律顧問在法律層面的話語權和異議權，還應將重大決策和規范性文件的合法性審查作為政府工作會議討論的前置程序，未經政府法律顧問審查或審查不合格，不能提交會議討論，形成決策或對外公布。

四、從法律顧問層面的建議

（一）根據相關部門制定的法律服務收費標準，以及參照市場標準，對政府法律顧問工作提供標準、透明、公允的價格。避免最后競聘政府法律顧問時出現低價競爭、價格虛高等不良情況。

（二）嚴格遵循利益沖突回避原則，避免擔任政府法律顧問的律師或律師事務所陷入到利益沖突中，造成執業違規、違法。

（三）專門針對政府法律顧問工作，有針對性的完善政府法律顧問的工作流程，建立完整可查的工作臺賬，顧問工作成果書面化。

（四）律師事務所受聘作為政府法律顧問時，應當配備專業對口的律師團隊支持相對應領域的法律事務，提高政府法律顧問工作的專業水平與質量。

（五）建議法律意見書責任制，對法律意見書的專業度、有效性等具體落實責任人，加強出具法律意見書的政府法律顧問的責任心。

（六）政府法律顧問人員需要深入掌握、了解政府事務流程、政府工作思維，樹立大局意識，遵守保密制度，更好的理解政府事務的特性，提供有針對性的咨詢意見。

五、優化法律顧問工作環境

優化法律顧問工作環境，為法律顧問和法律專家履行職責創造良好條件，保障法律顧問參與決策過程相關工作列席審議決策的相關會議，有充分的時間精力對決策涉及的法律問題進行深入研究論證，加強法律顧問的業務培訓與政治學習，定期組織法律顧問認真學習黨的方針政策和政府重大決策部署，進一步提高法律顧問的業務水平和議政水平，加強對各級各部門建立法律顧問制度的指導，盡快實現法律顧問制度全覆蓋。

第三章? 結語

從改革開放之初的實驗性嘗試到黨的十八大以后的頂層設計，我國的政府法律顧問制度建設經過了一個漫長的過程。當前，政府法律顧問制度正處于蓬勃發展時期，全國各省市正積極推進政府法律顧問制度建設與全覆蓋，但仍然受制于法治環境和經濟發展等諸多內外因素的影響，政府法律顧問制度在實踐中依然困難重重。

法治政府建設任重道遠，我國各級政府只有充分結合當地實際，轉變觀念，從社會治理角度充分認識政府法律顧問制度對于提高政府決策水平、建設法治政府的意義，并在實踐中借鑒其他地區的優秀寶貴經驗，完善政府法律顧問制度建設，才能極大地提高各級政府法治觀念，推動法治進程。