面向新時代的文娛政策與規制探析

陳清洋 阿希塔

【編者按】沒有規矩不成方圓。隨著社會政治、經濟的發展，特別是隨著基于數字化技術的新媒體、新技術的一日千里，各類傳媒所供給的文化產品日新月異，在滿足人民群眾日益增長的文化需求的同時，由于種種原因，傳媒供給側也魚龍混雜，出現了很多問題，亟待規制本刊本期特別組織兩篇文章，分別從面向新時代的文娛政策和網絡視聽產業的規制演變等角度探討了如何通過相應的制度設計，規范傳媒供給側傳播，以便確保相關產業可持續發展等問題。

【內容摘要】近年來，互聯網生態的基礎設施搭建已基本完成，移動互聯日漸主流化并準備迎接5G時代，大數據、人工智能、云計算等核心技術驅動下的智能媒體正在改變中國文化娛樂產業。在這一背景下，文娛產業相關主管部門的政策調控顯得尤為重要。本文對當下文娛產業的政策環境進行分析，探究相關政策的核心理念，并嘗試對政策趨勢作出研判，以期為面向5G智媒時代的文化娛樂產業的健康發展提供參考。

【關鍵詞】智能媒體;文娛產業;媒介政策;媒介規制

有論者稱近年來是中國文化娛樂行業發展的黃金年代，也有論者稱整個文化娛樂行業發展正面臨嚴峻風險，行業即將出現重大調整甚至重構。

有數據顯示，到2020年文化娛樂產業總規模將有望達到1萬億元。①巨大的市場發展預期對資本市場形成了強烈刺激，以BAT為代表的互聯網民營資本紛紛加速在文化產業領域中的布局，期望搭乘這趟“高速列車”而獲得持續收益。同時，技術的迅速迭代和資本的過快涌入也給文化娛樂產業造成了一些市場亂象，如國有文娛企業人才流失嚴重、熱門IP盲目搶投、利用風投“喂養”市場、過度娛樂化等時有出現。因此，政策引導和政府規制在文娛產業的“黃金時代”顯得尤為重要，它不僅可以助推產業的高速發展，也可以防止產業出現方向性偏差。

近年來，中國文娛產業的政策和規制面臨哪些挑戰，作出了哪些調整？有哪些核心理念值得總結，又顯現了什么新走勢？這是本文要研究的問題。

一、文娛產業政策規制面臨的挑戰

中國文娛產業及其政策規制面臨廣泛而持續的挑戰，主要體現在技術、經濟、文化和政治四個維度上。

在技術維度上，如果說數字化是前10年媒介環境的主要發展趨勢，而今后10年可以預見的是5G、人工智能、大數據等新技術將再一次重構傳播與文化產業格局。具體而言，5G時代新型通信技術的崛起，使得數字信息傳輸通道全面拓新，同時展現出高承載、高傳輸、高速率的鮮明特征;不僅如此，依附大數據與算法而生的云計算和云平臺的出現，使得數字信息處理能力高速提升。寬信息通路與高處理能力交融，構造高容量智能空間，成為人工智能衍生進化的基礎支撐。因此，未來的技術特征必然是“5G”加“智能媒體”的雙重新生。在互聯網上半場的末尾，移動互聯技術在新聞傳播領域主導了一場傳播方式的革命。進入互聯網下半場的現階段，互聯網生態的基礎設施已基本搭設完備，正邁入新的質變階段。這種技術嬗變必將給包括文娛產業在內的傳播領域帶來巨大變化，無論是電影、電視劇還是網絡游戲，都必將受到新技術趨勢的沖擊。

在經濟維度上，目前，世界經濟正處在危機后的深度調整期。2008年全球金融危機以來，全球資本市場正在經歷一個漫長的寒冬，社會各行業發展放緩，投資信心持續走低。貿易保護主義在全世界范圍內重新抬頭，大國之間的貿易摩擦時有發生，這給全球經濟復蘇蒙上了一層陰影。近年來，文化娛樂行業以其迅猛的發展勢頭成為全國經濟發展的新增長點，在2020年有望突破萬億大關，這讓行業內部的經營者和行業外部的投資者都看到了文娛產業蘊含的巨大財富潛力。隨著將“發揮市場在資源配置中的決定性作用”寫入黨章，在中國新興的互聯網民營資本紛紛開始利用其靈活的資金來源，不斷向文娛產業注資，將圍繞新的十年布局大文娛生態。②

在文化維度上，文化日益多元化，輿論也出現眾聲喧嘩的局面，給規制帶來新課題。目前輿論格局中有四個趨向值得關注：一是傳統媒體和新媒體形成了相對獨立的輿論場，亟須融合打通;二是新媒體輿論場中形成了對于事件和議題的多重解讀，有負面輿情甚至有謠言產生，亟須治理;三是輿論逐漸泛化，在各種娛樂產品和日常文化消費中普遍存在，如何一方面讓老百姓獲得輕松文娛另一方面防止有害觀念侵入，成為考驗內容生產者智慧的重要議題;四是國內和國際輿論場打通，為全球文娛內容流通帶來新挑戰。在文化與意識形態安全工作日趨引發關注的背景下，黨中央、國務院對文娛產業在文化與意識形態安全工作方面所扮演的角色與功能提出了更高要求。

在政治維度上，治國理政揭開新篇章，網絡空間命運共同體提出新要求，中央、地方、基層的治理不斷深化，也給文娛產業的政策規制帶來新內涵。2016年第三屆世界互聯網大會上，習近平總書記在開幕式發表主題演講，提出“深化網絡空間國際合作，攜手構建網絡空間命運共同體”的主張。我國疆域遼闊、人口眾多，歷史上是一個超大型的、傳統的農業社會，這一事實，決定了“分層次多級管理的必要性和合理性”③。進入社會主義新時代，國家加大了對中央、省級、縣級的三重治理，特別是在宣傳領域，日益強調現代社會中傳播作為組織社會結構的基礎性要素，縣級融媒體中心建設成為建立有效社會紐帶的抓手。因此，文娛產業也必須在網絡空間命運共同體、網絡治理等總體方針下開展規制，從而納入社會治理的整體格局之中。

總之，技術、經濟、文化和政治均對文娛規制提出新要求，相關部門的決策者和管理者也積極應對，作出了新探索。

二、各領域的新政策與新規制分析

（一）宏觀文化政策

2019年是實施“十三五”規劃的重要一年。2018年5月，《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》正式公布，從宏觀上奠定基調。文化領域各項子規劃紛紛出臺，文化產業、文物事業、文化旅游、文化科技、群眾文藝、文化扶貧、文物科技、公共圖書館事業、公共數字文化、古籍保護、新聞出版廣播影視、版權工作等各細分領域均有相應規劃出臺。為這一時期的文化建設奠定良好基礎。

2018年國務院機構進行改革，撤銷“國家新聞出版廣電總局”，組建“國家廣播電視總局”，原來歸屬于國家新聞出版廣電總局管理的電影業和新聞出版業交由中央宣傳部統一管理。同時，中央三大廣播電視媒體組成新的“中央廣播電視總臺”，力圖打造融媒體大平臺。由此，傳媒影視業機構改革塵埃落定，新的文化事業也將開啟新的階段。

從總體看，這一階段國家宏觀政策展現出以下三個特點：

1.文化立法進程加快，各項法規陸續出臺

2017年3月1日，我國文化產業首部大法《電影產業促進法》和文化領域的首部基本法《公共文化服務保障法》正式實施。2018年1月1日，《公共圖書館法》正式施行。文化立法逐漸成為國家在文化建設中的重點之一，也將會是我國未來文化產業發展的關鍵方向。

2.高度重視傳統文化，政策鼓勵文藝創新

2017年伊始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》，首次以中央文件形式專題推進中華優秀傳統文化傳承發展工作。3月，文化部、工業和信息化部、財政部也推出了《中國傳統工藝振興計劃》。這是對傳統文化的傳承與弘揚，它是堅定文化自信、樹立民族自豪感的關鍵舉措，也邁出了中國文化產業增強國際競爭力的關鍵一步。

3.知識產權更受重視，相關政策不斷跟進

《使用文字作品支付報酬辦法》《關于知識產權支持小微企業發展的若干意見》《深入實施國家知識產權行動計劃（2014-2020年）》《深入實施國家知識產權戰略加快建設知識產權強國推進計劃》等一系列政策的出臺，從人才發展機制改革、學術環境優化、侵權行為打擊、知識產權強國建設和知識產權導向分配等多方面作出全方位部署，立足實際、著眼未來，加大了對知識產權的保護力度。

一系列文化產業新法規和新政策的密集出臺，顯示出國家對文化創意產業的高度重視，為這一產業的健康良性發展保駕護航。

（二）網絡視聽政策

目前，我國網絡視聽政策主要分為專網和公網兩個領域。專網及定向傳播視聽節目服務，包括以交互式網絡電視（IPTV）、專網手機電視、互聯網電視等形式從事內容提供、集成播控、傳輸分發等活動。管理的主要法規依據是2016年6月1日起實施的《專網及定向傳播視聽節目管理規定》;第二類是公網，即互聯網。管理的主要法規依據是2008年1月起施行的《互聯網視聽節目服務管理規定》。在具體業務情況方面實行及時管控，僅2016-2017年，國家新聞出版廣電總局、網信辦、文化部等出臺的關于網絡視聽節目的管理規定或政策就多達19項。

（三）影視產業政策

影視產業政策涉及文化娛樂行業的各個產品類型、各個產業鏈條和各個產業要素。

近幾年，綜藝節目在大受追捧的同時，造成了一些內容低俗化、同質化的市場亂象，因此成為政策調控的重點領域。從2013年起，衛視平臺真人秀數量猛增，全明星綜藝爆發，版權節目引進頻繁，進而出現高價哄搶明星等問題。針對這一現象，總局出臺了加強對真人秀管理的相關政策，并再次發布加強版“限娛令”。2018年6月，中央宣傳部等部門聯合印發了相關通知，要求文娛節目堅持把社會效益放在首位，堅決反對唯票房、唯收視率、唯點擊量。10月，總局出臺了《關于進一步加強廣播電視和網絡視聽文藝節目管理的通知》，對傳統電視和網絡視聽節目一視同仁，加大對內容的監管力度，并對明星高薪等現象作出了限定。

電視劇方面，政策為國產劇提供了保護。2014年是針對電視劇限令最多的一年，先后有“一劇兩星”“限廣令”“境外劇限令”等頒布實施，對影視行業產生了實質性的影響。其中，“一劇兩星”改變了電視劇既有的播出模式，也為電視劇制作領域提供了新指導。因此，近年來，網絡自制劇不斷興起，國產電視劇出現了日益興盛的局面。

視頻網站平臺方面，內容監管力度加大。廣電總局和國家網信辦出臺一系列相關規定，使得視頻網站的內容產品（包括版權購買和自制）都逐步納入統一監管之下。視頻網站發展至今已有10余年，但真正格局初定是在2010年前后。當時，基本已形成以國有媒體網絡電視臺、門戶網站及商業視頻網站分據市場的競爭版圖。但初期網絡盜版、網絡侵權行為蔓延，視頻網站之間引發版權糾紛口水戰。2010年，總局發布相關政策遏制盜版等行為。之后，各大視頻網站開始全面進軍正版、高清、長視頻網絡視頻領域。近幾年短視頻網站成為流量風口，相關部門也加大了對于短視頻社交平臺的監管，不斷出臺新政策，引導其加強自我審查力度。

明星管理方面，各項監管陸續出臺。從平臺和內容反向監管，違法劣跡藝人受限。目前來看針對藝人的專項政策并不多，就目前現狀，政策還主要是針對吸毒、嫖娼為代表的違法類劣跡藝人。相關條令發布后，影視行業呈現出越來越良性健康發展的局面。

（四）游戲產業政策

國家廣電總局、文化部、教育部等部門頻頻發文，要求規范游戲行業，相關部門出臺的政策法規正在逐年遞增，涉及的領域也更加寬廣。特別是各家游戲廠商、代理商關心的版號審批則層層把關，嚴格監管。2018年3月29日，國家新聞出版廣電總局發布《游戲申報審批重要事項通知》，由于機構改革，所有游戲版號的發放全面暫停，且并未通知暫停期限。8月30日，教育部、國家衛生健康委員會、國家體育總局、國家新聞出版署等八部門聯合印發《綜合防控兒童青少年近視實施方案》，稱將“實施網絡游戲總量調控，控制新增網絡游戲商務運營數量”。不僅如此，在媒體方面，《人民日報》在同年3月2日“政治”版面，用幾乎占據整版一半的篇幅，報道了當時近幾個月多部委對網絡游戲行業進行全面整治的階段性成果。按照此文章的內容來看，多部委這次對網絡游戲行業的整治規模是空前的。從2017年年底中宣部等八部門聯合印發《關于嚴格規范網絡游戲市場管理的意見》以來，網絡游戲行業就一直在加大監管力度，而這次《人民日報》特意將網絡游戲整治一事放在了“政治”版面，其背后蘊含的信息量是相當巨大的——國內游戲行業或將迎來最嚴格的規范化管理時代。

三、政策變化趨勢

（一）原則上，社會效益更獲重視

從目前各領域的新政策與新規制看，相關部門正在協調統一各方利益，將社會效益作為行業管理發展的第一原則，逐漸加重社會效益在企業發展中的分量，要求產業經營主體要把社會效益擺在重中之重的位置，始終將社會效益置于經濟效益之上，堅決反對各種形式的“唯經濟論”評價標準。例如，在影視領域，社會效益將成為審核的第一要素，以明星效應、平臺數據、經濟效益為主導的項目開發方式會被遏制，缺乏思想價值、過度娛樂化的作品都將面臨危機。

（二）范圍上，文娛產業全覆蓋

一方面，以數字技術為基礎的互聯網生態業已形成，傳統的文化娛樂產業結構面臨調整，各種新興的文娛產業項目正如雨后春筍一般相繼誕生，面臨如此復雜的文娛產業發展景象，各相關部門在制定政策及規制方面，表現出全領域治理的決心，絕不讓任何文娛產業走向脫韁之馬的發展道路。繼《電影產業促進法》《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》之后，《文化產業促進法》《著作權法（修訂）》等有望陸續公布。可以預見，文化產業領域的基本法律體系將日益成型，文化法規應從“多頭共管”向“母法統領”轉變，“公共服務”得到再次確認，文化法律法規將逐漸向規范化、體系化穩步推進。

另一方面，相關政策展現出對目前市場上出現的新舊產業融合發展的鼓勵性原則，即對舊有的文娛產業要推進其積極改革轉型發展，對市場新興的文娛產業要進行有序引導發展，使得新舊得以“共融共生”，共同堅守文化與意識形態安全底線，維護文化娛樂產業的健康穩定發展。

（三）方式上，多元化治理手段并重

政府對文化娛樂產業發展的總體原則呈現出鼓勵多元化資源配置的總體要求，而在治理手段上，也呈現出多元化治理手段并重的局面。隨著將“發揮市場在資源配置中的決定性作用”寫入黨章，文化娛樂產業管理從原先的單一行政型管理逐漸轉變為服務引導型管理，這一管理思維的轉變，體現出更多把市場活動交給市場主體決策，相關部門在宏觀上把控并推出負面清單制度，負面清單外的行為則由市場自我調控。基于此，我們看到在未來政策趨勢上，不僅由相關部門主導的文化法制建設、文化體制改革將進一步深入，來自社會的第三方力量例如行業組織也將成為我國文化娛樂產業發展建設的重要力量。

四、結語

黨的十九大以來，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。文化娛樂產業的多元化蓬勃發展將會持續滿足群眾精神文化需求。隨著傳媒行業多元利益格局的形成，市場與政策將形成一種互動的嵌合關系?？傮w來看，政策將會持續規范行業內容，要求行業堅持以人民為中心的服務導向，堅持營造風清氣正的網絡空間環境和社會環境。

黨的十九大報告強調文化自信，并提出建設社會主義文化強國的目標?！笆濉眹覒鹇孕孕屡d產業發展規劃中又明確提出“促進數字創意產業蓬勃發展，創造引領新消費”。因此，數字時代的泛文化產業成為新時代的重點領域，它的政策與規制圍繞著數字化、創意化、公共化和規范化做了一系列更新，為新時代的產業發展提供了框架。

政策是約束，也是保障。數字時代的技術千變萬化，5G和人工智能又將帶來大幅度更新，尋找新的方向、賽道、增長點，可以在國家政策中找到依歸。對泛文娛產業領域來說，無論是出自國有機構、傳統媒體和公共服務機構的實踐者，還是來自民營企業與資本場域的實踐者，都需要高度重視新時代的政策與規制動向，及時根據政策方向調整業務，并抓住政策提供的良好機遇，從而尋求新的發展良機，貢獻更豐富更健康的文娛產品。

注釋：

①《文娛產業的黃金時代》，《中國戰略新興產業》2016年第12期。

②古永鏘：《新視聽 大文娛》，《電視研究》2017年第2期。

③任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第257頁。

（作者陳清洋系中國傳媒大學戲劇與影視學院教授;阿希塔系中國傳媒大學傳播研究院博士研究生）

【特約編輯：紀海虹;責任編輯：李林】