中國網絡視聽產業規制的演變與效果

王櫻潔

【內容摘要】網絡視聽產業是當今影響力最大的文化產業之一。網絡視聽產業規制的演變可劃分為初始規制、強化經濟性規制、強化社會性規制、多元化規制四個階段，規制促進了網絡視聽產業的規范化、創新化、優質化發展。政策規制應具有先導思維，對產業動態做出有前瞻性的預判，這是未來網絡視聽產業規制的重要發力點。

【關鍵詞】網絡視聽產業;規制演變;效果

自1996年12月，中央電視臺國際互聯網站（央視國際網絡的前身）成立至今，中國網絡視聽產業的發展已有二十余年的歷史。網絡視聽產業在資本運作、市場調節、受眾參與的相互影響下，自身的邊界也因媒介形態的不斷拓展而模糊與泛化。根據CNNIC發布的第43次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2018年12月，我國網民規模為8.29億，全年新增網民5653萬，互聯網普及率達59.6%。①隨著互聯網使用規模的擴大，網絡視聽產業必將迎來新的高潮。從廣義上講，網絡視聽產業是基于互聯網的新興文化產業。如果以傳播載體為劃分，基于互聯網傳播的視聽業務都屬于網絡視聽產業的范疇。根據第六屆中國網絡視聽大會發布的《2018中國網絡視聽發展研究報告》顯示：2018年，視聽行業市場規模預計2016.8億，同比增長39%。②無論是從現實層面還是從理論層面，對于網絡視聽產業規制的演變與效果等問題，都有進行研究的必要性。

一、規制的演變

網絡視聽產業以生產基于互聯網傳播的視聽文化產品為基礎，是面向社會大眾的公共文化產業。網絡視聽產業的蓬勃、健康發展不僅需要自身遵從互聯網發展的特點和規律，而且需要政府在公共服務、內容監管、版權保護等方面發揮職能，規范引導。

（一）初始階段（1999-2002年）

1989年，中國開始建設互聯網。1994年，中國獲準加入互聯網，并在同年5月完成聯網工作。1999年10月，國家廣播電影電視總局發出《關于加強通過信息網絡向公眾傳播廣播電影電視類節目管理的通告》，對境內的單位或個人利用互聯網向公眾傳播廣播電影電視類節目作出了規定。2000年2月，國務院通過《互聯網信息服務管理辦法》，將互聯網信息服務分為經營性和非經營性兩類，分別實施許可制度和備案制度。此時我國的互聯網尚處于起步階段，互聯網視聽業務規制也處于萌芽時期。

（二）強化經濟性規制階段（2003-2010年）

網絡視聽產業的經濟性規制主要集中在市場準入、版權維護、引導監管三個方面，以維護健康的市場競爭秩序。③2003年被稱為中國互聯網的轉折年，網絡視聽產業迅速發展。2003年1月，國家廣播電影電視總局發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》（總局第15號令）以加強監督管理，促進社會主義精神文明建設。2003年5月，文化部發布《互聯網文化管理暫行規定》，確立了進口互聯網文化產品的內容審查制度。2004年6月，國家廣播電影電視總局發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》（總局第39號令），對信息網絡傳播視聽節目業務實行許可制度，要求通過信息網絡向公眾傳播的影視劇類視聽節目必須取得《電視劇發行許可證》《電影公映許可證》。2007年12月，國家廣播電影電視總局、信息產業部發布《互聯網視聽節目服務管理規定》（總局56號令），明確規定從事互聯網視聽節目服務，應當取得《信息網絡傳播視聽節目許可證》。2006年被稱為網絡視頻元年。這一年優酷網、酷6網成立，僅一年時間內，視頻網站由原來的30家增長為300余家。網絡視頻用戶有6300萬，占網民的47%，網絡視頻收入總規模為5億元。2009年，我國開始著力推進三網融合戰略，對網絡視聽產業的監管力度進一步加大。2009年4月，國家廣播電影電視總局發布《關于加強互聯網視聽節目內容管理的通知》，規定從事互聯網視聽節目服務的單位所播節目應具有相應版權，在互聯網上傳播的影視劇必須依法取得廣播影視行政部門頒發的相關許可證。同年8月，國家廣播電影電視總局發布《關于加強以電視機為接收終端的互聯網視聽節目服務管理有關問題的通知》，以規范互聯網視聽節目傳播秩序。2010年4月，國家廣播電影電視總局發布《互聯網電視內容服務管理規范》《互聯網電視集成業務管理規范》，規定對互聯網電視業務采取“集成服務+內容服務”的管理模式。互聯網技術的發展、寬帶的普及、資本的進入，為網絡視聽產業帶來了無限的發展潛力。

（三）強化社會性規制階段（2011-2016年）

隨著網絡用戶與企業規模的擴大，網絡視聽產業的規模與影響力不斷提升，產業化鏈條逐漸形成與完善，平臺整體生態逐步構建。社會性規制要求網絡視聽產業不僅需要取得經濟效益、引領市場健康發展，還需要肩負社會責任、取得社會效益。網絡視聽產業需要接受相關部門的監管，堅持正確導向，傳播主流價值觀。2011年8月，中國網絡視聽節目服務協會成立，主要功能在于制定行業自律規范、打擊盜版盜播、樹立媒體社會責任、促進行業健康發展。同年10月，國家廣播電影電視總局辦公廳下發《關于印發〈持有互聯網電視牌照機構運營管理要求〉的通知》，以進一步規范互聯網電視服務秩序、促進三網融合工作順利進行。同年10月，十七屆六中全會通過《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，提出要加強網絡法制建設，形成規范的管理體系，營造文明理性的網絡環境。2011年網絡自制內容增多，移動互聯網成為行業內的新熱點。2012年6月，國家廣播電影電視總局發布《關于IPTV集成播控平臺建設有關問題的通知》，要求IPTV集成播控平臺需要取得相應的許可證才能開展相關業務。同年7月，國家廣播電影電視總局發布《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》，要求互聯網視聽節目服務單位按照“誰辦網誰負責”的原則，對網絡視聽節目實行先審后播的管理制度。2013年1月，國家廣播電影電視總局發布《廣電總局關于促進主流媒體發展網絡廣播電視臺的意見》，確立了網絡廣播在新媒體傳播格局中的主流地位。2014年1月，國家新聞出版廣電總局發布《關于進一步完善網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的補充通知》，提出對網絡視聽服務的內容制作和播出強化監管。同年8月，中央全面深化改革領導小組第四次會議通過《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，提出加快傳統媒體向新媒體轉型的步伐。同年4月，“掃黃打非·凈網2014”專項行動開展，快播等企業被關閉。同年9月，國家新聞出版廣電總局發布《關于進一步落實網上境外影視劇管理有關規定的通知》，對境外影視劇的規范引進提出了要求。2015年10月，《中共中央關于繁榮發展社會主義文藝的意見》強調大力發展網絡文藝，提出要“加強內容管理，創新管理方式，規范傳播秩序，讓正能量引領網絡文藝發展”，為網絡視聽產業健康有序的發展提供了政策保障。2016年，國家新聞出版廣電總局發布《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》，對公網和專網視聽節目服務實施更加嚴格的準入退出管理。2016年，網絡直播作為一種新興業態異軍突起、發展迅猛?！澳壳拔覈W絡直播平臺已經超過500家，網絡直播用戶達到3.43億。”④《關于加強網絡視聽節目直播服務管理有關問題的通知》《互聯網直播服務管理規定》《關于加強微博、微信等網絡社交平臺傳播視聽節目的管理規定的通知》《關于進一步加強網絡原創視聽節目規劃建設和管理的通知》《網絡表演經營活動管理辦法》等，成為網絡視聽內容的監督、規范、管理體系建立的重要環節。在此階段，網絡視聽產業已經成為繁榮社會主義文藝的有生力量，對政治、經濟、文化生活的影響更加廣泛。

（四）規制多元化階段（2017年至今）

在當前形勢下，網絡視聽產業迎來了新的發展機遇，但也產生了新的問題：部分企業社會責任感不強，內容質量有較大的提升空間。面對海量的網絡視聽內容，僅僅從政府方面進行規制，難免存在滯后性。因此，將權利讓渡給行業自身與社會組織尤為必要。2017 年6月，中國網絡視聽節目服務協會常務理事會通過《網絡視聽節目內容審核通則》，旨在指導各網絡視聽節目機構的內容審核工作，促進行業健康發展。2019年1月，中國網絡視聽節目服務協會發布《網絡短視頻內容審核標準細則》《網絡短視頻平臺管理規范》。其中，《網絡短視頻內容審核標準細則》共計100條，對網絡短視頻的內容審核作出規范。中國網絡視聽節目服務協會作為政府與行業之間連通的橋梁紐帶，可以起到有效的監管與約束作用，促進產業的自律發展。2019年，騰訊視頻、優酷、愛奇藝等聯合發布《關于規范影視秩序及凈化行業風氣的倡議》《關于抑制不合理片酬，抵制行業不正之風的聯合聲明》等倡議，對于促進行業的自我協調、自我管理具有積極作用。除了行業協會的監管與自我監管，2017年以來國家相關政策的密集出臺，使網絡視聽產業規制進一步向科學化、規范化、細分化方向發展?！蛾P于支持電視劇繁榮發展若干政策的通知》《關于進一步加強網絡視聽節目創作播出管理的通知》《關于加強網絡視聽節目領域涉醫藥廣告管理的通知》強調網絡視聽節目與廣播電視節目的同一標準、同一尺度，對電視劇、網絡視聽節目實施統籌管理，建立健全的審核制度。《關于開展2017年“網絡視聽節目精品創作傳播工程”的通知》《進一步加強社會主義核心價值觀網上傳播的通知》更加注重將網絡平臺作為思想文化與輿論宣傳的重要陣地，打造精品內容，營造健康向上的網絡氛圍?！蛾P于電視劇網絡劇制作成本配置比例的意見》《網絡視聽節目內容審核通則》有利于加強行業自律自管，促進網絡視聽節目內容健康發展?！蛾P于進一步規范網絡視聽節目傳播秩序的通知》《微博客信息服務管理規定》《關于加強網絡直播答題節目管理的通知》《關于做好暑期網絡視聽節目播出工作的通知》進一步規范網絡視聽節目傳播秩序，引導行業健康有序發展?！蛾P于進一步加強廣播電視和網絡視聽文藝節目管理的通知》對廣播電視和網絡視聽文藝節目在類型、片酬、監管方面提出了要求?！蛾P于網絡視聽節目信息備案系統升級的通知》實現網上網下同一標準、同一尺度。此階段呈現出政府規制與行業自律、社會監管相結合的特征。

二、規制的效果

在經過政府一系列的規制管理后，網絡視聽產業不論是在網絡環境還是在內容生產上都有了明顯的提升。

（一）描繪宏圖與前景廣闊

網絡視聽產業是國家文化產業的重要組成部分，具有鮮明的意識形態屬性。這一屬性決定了網絡視聽產業需要堅持正確的政治導向、發展方向，強化責任意識，服務大局。一系列政策的出臺，明確了網絡視聽產業的發展方向、主要任務、行業規劃、資格準入、內容發展、技術創新、行業自律等。例如《互聯網信息服務管理辦法》提出規范互聯網信息服務活動，促進互聯網信息服務活動健康有序發展?！吨泄仓醒腙P于繁榮發展社會主義文藝的意見》強調大力發展網絡文藝，推動網絡新興文藝類型的有序發展，在內容管理、管理方式、傳播秩序方面作出規范。《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》提出要發展壯大網上主流輿論陣地，加強移動互聯網建設和生態治理，強化網站主體責任，健全網站分級分層管理體制;發展網絡文藝，加強網絡文化產品創作生產，推動網絡文學、網絡劇、微電影等新興文藝類型繁榮有序發展，推動傳統文藝與網絡文藝的創新性融合?！蛾P于推動數字文化產業創新發展的指導意見》對文化產業做出整體規劃，對較成熟的數字文化產業領域進行重點布局與引導。習近平總書記在十九大報告中多次強調堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛，對營造清朗的網絡空間、網絡強國、網絡教育、網絡安全等方面提出明確要求。

（二）依法管理與環境清朗

國家廣播電視總局、文化部、中央網信辦等行業主管部門加強統籌協調，共同建設良好的網絡生態，規范傳播秩序，對網絡視聽節目實行有效的監管，黨管媒體的思想從傳統媒體進一步拓展到網絡視聽媒體。⑤在內容、審核、播出等方面加大整治力度，打擊收視率造假、高價片酬、泛娛樂化等問題，依法查處違規機構，營造規范有序的發展環境。例如《關于支持電視劇繁榮發展若干政策的通知》要求“對電視劇、網絡劇實行同一標準進行管理”，按照同一標準、同一尺度對網絡視聽節目的創作內容與傳播秩序進行規范管理⑥。2018年2月，國家新聞出版廣電總局聯合地方新聞出版廣電局等對歪曲紅色經典、惡意拼接經典卡通形象、血腥暴力的網絡視聽節目重拳出擊、嚴厲整治，共清理網上相關賬號1500多個，刪除視聽節目相關鏈接。同年8月，國家新聞出版廣電總局對“快手”“西瓜視頻”等存在的問題，做出警告和罰款的行政處罰。網絡視聽節目協會也加強行業自律，發布《網絡視聽節目內容審核通則》，與政府相關部門合力營造清朗的網絡環境;及時密切地聯系會員，宣講行業法規政策，反映行業與會員的訴求，搭建信息共享、交流合作的平臺，有力推進行業自律、完善規則、凈化市場、維護公平競爭與產業健康有序發展。⑦

（三）擔負責任與效益提升

在管理體系日漸完善、市場日趨成熟的背景下，網絡視聽產業擔負起維護產業規范發展的責任。在內容生產上，精品化、專業化的發展方向成為行業共識。2018年，騰訊視頻、優酷、愛奇藝等聯合發布《關于規范影視秩序及凈化行業風氣的倡議》《關于抑制不合理片酬，抵制行業不正之風的聯合聲明》，以維護產業規范發展、公平競爭。 2012-2017年，在線市場規模從約90億元增長到952.3億元，年均增幅超過50%⑧。2017年網絡視聽節目服務收入142.98億元，短視頻市場規模提升到57.3億元，直播市場營收達到304.5億元。無論在數量上還是質量上，總局備案的相關網絡視聽節目都較以往實現質的飛躍，產業發展充滿活力且動力強勁。

（四）綜合發力與創新發展

2013年1月，國家廣播電影電視總局發布《關于促進主流媒體發展網絡廣播電視臺的意見》，提出廣播電視臺在網絡視聽領域先行試水。2017年1月，中宣部召開推進媒體深度融合工作座談會，為推進媒體深度融合指明了方向、提供了遵循。創新是網絡視聽產業源源不斷的發展動力。一方面，新興技術帶動網絡視聽產業各個層面的全新升級;另一方面，精品扶持政策也有利于網絡視聽內容的精品化、創新化發展?！熬W絡視聽節目精品創作傳播工程”“‘弘揚社會主義核心價值觀共筑中國夢’主題原創網絡視聽節目征集推選和展播活動”“網絡視聽節目內容建設專項資金扶持項目”等，都有利于促進網絡視聽節目質量的不斷提升。

三、結語

20多年來，我國逐漸建立網絡視聽產業管理體制機制，優化網絡視聽產業生態，營造清朗的網絡環境。網絡視聽產業規制的發展經歷了初始階段、強化經濟性規制、強化社會性規制、多元規制四個階段，把引導、調控、管理有機結合。網絡視聽節目內容龐雜、生產體量大等現狀，也對網絡視聽產業規制提出了挑戰。政策規制應具有先導思維，對產業動態做出有前瞻性的預判，這是未來網絡視聽產業規制的重要發力點。

注釋：

①《第43次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國互聯網絡信息中心，http：//cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/20172017_7056/201902/t20190228_70643.htm，2019年2月28日。

②《2018中國網絡視聽發展研究報告》，中國網絡視聽節目服務協會，http：//www.cnsa.cn/index.php/industry/industry_week.html.

③徐箏：《網絡劇產業發展中的政府規制方式研究》，浙江傳媒學院2018年碩士論文。

④陳鵬：《中國互聯網視聽行業發展報告（2018）》，社會科學文獻出版社2018年版，第65頁。

⑤靳戈：《中國網絡視頻規制的現狀、特征與方向》，《當代傳播》2017年第6期。

⑥馬銓、李鳴：《精品與爆款：網絡劇如何實現雙贏——以2017年優秀網絡劇獲獎作品為例》，《電視研究》2018年第5期。

⑦國家廣播電視總局網絡視聽節目管理司、國家廣播電視總局發展研究中心：《中國視聽新媒體發展報告（2018）》，中國廣播影視出版社2018年版，第8頁。

⑧《2017年度數據發布集合報告》，艾瑞咨詢，https：//www.iresearch.com.cn/Detail/report？id=3138&isfree=0.

（作者系廣州大學新聞與傳播學院碩士研究生）

【特約編輯：李艷華;責任編輯：王旖】