海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃方法及管理制度相關(guān)研究

摘要：海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度是我國(guó)“五位一體”文明建設(shè)的具體要求。隨我國(guó)沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各種不合理的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)已使海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受?chē)?yán)重威脅，亟需實(shí)施海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度為海洋生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、優(yōu)化區(qū)域開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局提供合理空間邊界。海洋生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化與生態(tài)學(xué)認(rèn)知的提高使海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)管理制度成為必然。介紹了生態(tài)紅線(xiàn)概念的起源和內(nèi)涵，提出了海洋生態(tài)紅線(xiàn)的定義和基本原則，介紹了海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃的技術(shù)框架。目前亟須研究的就是海洋生態(tài)紅線(xiàn)的“落地”工作，做好相應(yīng)的海洋生態(tài)紅線(xiàn)配套制度體系建設(shè)，從而保證我國(guó)海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度順利實(shí)施并得到有力監(jiān)管。汲取保護(hù)區(qū)管理低效的教訓(xùn)，我國(guó)生態(tài)紅線(xiàn)管理必須建立一套科學(xué)而嚴(yán)格的成效評(píng)價(jià)體系，以識(shí)別紅線(xiàn)管理政策實(shí)施效果與預(yù)期管理目標(biāo)之間的差距，并為后期工作改進(jìn)和責(zé)任追究提供依據(jù)。海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃應(yīng)以維持海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和提高海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目標(biāo)，將區(qū)域資源環(huán)境承載力評(píng)估作為一項(xiàng)參考指標(biāo)，限制低承載區(qū)的開(kāi)發(fā)利用，保證海洋生態(tài)環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 海洋生態(tài)紅線(xiàn);紅線(xiàn)制度;海洋管理;評(píng)價(jià)

1 前言

海洋是人類(lèi)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，海洋中豐富的生物資源、礦物資源、海洋能源和空間資源等自然資源及其供給的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為人類(lèi)生存和發(fā)展提供了重要保障。我國(guó)管轄海域面積廣闊、岸線(xiàn)漫長(zhǎng)、島嶼遍布、河口眾多，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)豐富，海洋生物多樣性較高。近年來(lái)，隨沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各種不合理的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)已使海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受?chē)?yán)重威脅，中國(guó)近海則被認(rèn)為是受人類(lèi)影響最嚴(yán)重的區(qū)域。據(jù)初步估算與20世紀(jì)50年代相比，我國(guó)濱海濕地累計(jì)喪失57%，紅樹(shù)林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少80%，三分之二以上海岸遭侵蝕，砂質(zhì)海岸侵蝕岸線(xiàn)已逾2500km。而生境破壞、物種多樣性降低、氣候水文條件變化以及物質(zhì)能量循環(huán)改變等又將通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化反作用于社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，制約人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

近幾十年來(lái)，隨著我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海洋環(huán)境問(wèn)題也隨之而來(lái)，海洋資源開(kāi)發(fā)不足與利用過(guò)度并存、近岸海域環(huán)境污染和生態(tài)生境惡化加重等問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了沿海居民的生存環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)安全問(wèn)題源于人類(lèi)不合理開(kāi)發(fā)利用海洋環(huán)境和資源行為的無(wú)節(jié)制以及不可持續(xù)。人類(lèi)不加限制地開(kāi)發(fā)導(dǎo)致了海洋生態(tài)系統(tǒng)的急劇惡化，海洋生態(tài)安全屏障制度的構(gòu)建迫在眉睫。近年來(lái)，人們已開(kāi)始重新定位海洋生態(tài)安全與人類(lèi)生存發(fā)展之間的關(guān)系，在遵循生態(tài)學(xué)原理和社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律的指導(dǎo)下重新構(gòu)筑海洋生態(tài)安全屏障制度，追求海洋生態(tài)安全與人類(lèi)發(fā)展的和諧統(tǒng)一。

我國(guó)當(dāng)前面臨的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要包括：（1）海洋污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化，自然和人為災(zāi)害頻發(fā);（2）部分近海資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，造成自然生態(tài)失衡;（3）階段性海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，層次較低或不合理，產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的科技比重不高，資源利用不合理及浪費(fèi)嚴(yán)重;（4）海洋國(guó)土觀(guān)念不強(qiáng)，無(wú)序開(kāi)發(fā)利用矛盾依然存在。如若不及時(shí)采取有效措施，勢(shì)必造成沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋資源、生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾進(jìn)一步激化，超出海洋資源、生態(tài)和環(huán)境的承受能力，最終影響人類(lèi)福祉的實(shí)現(xiàn)。

2 海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃方法

海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)應(yīng)實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)、分級(jí)管理。根據(jù)前文所述海洋生態(tài)紅線(xiàn)的定義，海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)可分為重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)兩大類(lèi)。針對(duì)不同區(qū)域的生態(tài)重要程度和管理需求，生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)分為一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)兩級(jí)管理。

2.1 海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)類(lèi)型

2.1.1 重要海洋生態(tài)功能區(qū)

在海洋生物多樣性維護(hù)、生物棲息地提供和泄洪防潮等方面具有重要作用，關(guān)系到國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全的海域空間。重要海洋生態(tài)功能區(qū)主要包括海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、重要河口、濱海濕地、海島、砂質(zhì)岸線(xiàn)、沙源保護(hù)海域、自然景觀(guān)與歷史文化遺跡等。

2.1.2 海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)

對(duì)外界干擾和環(huán)境變化反應(yīng)敏感，易于發(fā)生生態(tài)退化的區(qū)域。包括海洋生物多樣性敏感區(qū)和地質(zhì)水文災(zāi)害高發(fā)區(qū)（如海岸侵蝕敏感區(qū)、海平面上升影響區(qū)和風(fēng)暴潮增水影響區(qū)等）。

2.2 海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)分級(jí)

2.2.1 一級(jí)管控區(qū)

是海洋生態(tài)紅線(xiàn)的核心區(qū)域，實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施，嚴(yán)禁一切形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。主要包括依法設(shè)立的國(guó)家級(jí)、省級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和預(yù)留區(qū)，以及保護(hù)區(qū)以外具有重要生態(tài)服務(wù)功能、景觀(guān)、科研、歷史文化價(jià)值的區(qū)域。

2.2.2 二級(jí)管控區(qū)

指海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)中除一級(jí)管控區(qū)以外的其他區(qū)域，區(qū)域內(nèi)以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，實(shí)行差別化的管控措施，嚴(yán)禁有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。具體包括海洋自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的適度利用區(qū)和生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)及上述之外的重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)。

2.3 海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃現(xiàn)存問(wèn)題

（1）明確紅線(xiàn)區(qū)劃邊界準(zhǔn)確性的學(xué)科基礎(chǔ)是首要難題。目前海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃大多依據(jù)現(xiàn)存海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)海域、特殊保護(hù)海島、自然景觀(guān)與歷史文化遺跡、重要砂質(zhì)岸線(xiàn)及臨近海域、重要河口生態(tài)系統(tǒng)的位置和分區(qū)并參考衛(wèi)星遙感、地形圖、海圖和海岸測(cè)量圖等現(xiàn)有資料來(lái)劃定邊界。但是我國(guó)近岸海域因?yàn)楹０稁鷳B(tài)系統(tǒng)的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，其空間邊界、地形地貌、生態(tài)格局和物種結(jié)構(gòu)均發(fā)生了巨大變化，且海水的流動(dòng)性和生物活動(dòng)的復(fù)雜性，使得該方法缺乏準(zhǔn)確性和科學(xué)性。目前的研究對(duì)紅線(xiàn)區(qū)劃分單元并無(wú)明確規(guī)定，這也是影響紅線(xiàn)區(qū)劃邊界準(zhǔn)確性的一個(gè)重要因素。

（2）統(tǒng)一紅線(xiàn)區(qū)劃的技術(shù)方法是限制因素。確定區(qū)域海洋生態(tài)重要區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)是劃定海洋生態(tài)紅線(xiàn)工作中的重要一環(huán)，但是目前關(guān)于這方面的評(píng)價(jià)技術(shù)方法學(xué)術(shù)界并未達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，需要在未來(lái)的工作中進(jìn)一步研究和完善。

（3）在保護(hù)海洋生態(tài)的前提下兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)際工作中的難題。海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃的原則要求在保住底線(xiàn)的同時(shí)兼顧社會(huì)發(fā)展需要，是對(duì)從事此項(xiàng)工作人員的智力考驗(yàn)，同時(shí)也是破解“公共池塘”管理學(xué)的難題，海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)劃與地方發(fā)展需要之間的沖突是在實(shí)際劃定工作中不可回避的問(wèn)題。

3 海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的總體設(shè)計(jì)

3.1 生態(tài)紅線(xiàn)制度體系

從管制要素看，海洋生態(tài)紅線(xiàn)同時(shí)具有環(huán)境污染敏感性、生態(tài)干擾敏感性、資源占用敏感性，紅線(xiàn)管理制度設(shè)計(jì)應(yīng)全面覆蓋上述三要素，一是針對(duì)環(huán)境污染敏感性建立海洋環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)管制制度，要求對(duì)環(huán)境變化反應(yīng)相對(duì)敏感的紅線(xiàn)海域的海水水質(zhì)與沉積物質(zhì)量均符合相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍之內(nèi)。二是針對(duì)生態(tài)干擾敏感性建立海洋生態(tài)功能保障基線(xiàn)管制制度，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差、容易受到外界干擾而發(fā)生退化、自然災(zāi)害多發(fā)的相關(guān)海域制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)與行為的生態(tài)準(zhǔn)入規(guī)范。三是針對(duì)資源占用敏感性建立海洋自然資源利用上線(xiàn)管制制度，與資源承載能力相適應(yīng)，確定各類(lèi)海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)涉海產(chǎn)業(yè)資源消耗強(qiáng)度和海洋資源占用強(qiáng)度的最高限值，使海洋資源得到有效保護(hù)。

3.2 生態(tài)紅線(xiàn)制度的基本特征

3.2.1 效力強(qiáng)制

調(diào)控空間資源、實(shí)施空間管制是政府的基本職責(zé)之一，也是區(qū)域有序發(fā)展的重要保障，市場(chǎng)這一“看不見(jiàn)的手”在某些條件下會(huì)產(chǎn)生失靈，政府此時(shí)需發(fā)揮管制約束功能，環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題即屬此類(lèi)。由于海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)所需保護(hù)的各類(lèi)自然資源（如礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物等）和自然環(huán)境（如水質(zhì)、生態(tài)系統(tǒng)）的利用應(yīng)受到限制，而相關(guān)行為人在污染排放和資源占用方面又具有天然的“惰性”，必須以強(qiáng)制目標(biāo)和手段在紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)明確禁止或限制進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)和行為，以剛性約束體現(xiàn)權(quán)威性，這正是生態(tài)紅線(xiàn)管理的核心所在。因此，不具強(qiáng)制性的紅線(xiàn)制度不能稱(chēng)之為“紅線(xiàn)”，效力強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)是海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度的首要特征。

3.2.2 協(xié)調(diào)可行

海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的制度設(shè)計(jì)要立足我國(guó)海洋資源環(huán)境保護(hù)實(shí)際，與海洋環(huán)境管理體制及海洋環(huán)境執(zhí)法能力相適應(yīng)，充分協(xié)調(diào)區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境約束之間的關(guān)系，避免重蹈諸多海洋保護(hù)區(qū)“劃而不管”或“劃而難管”的覆轍。海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理不能過(guò)松，否則會(huì)因所謂的“政策彈性”使紅線(xiàn)的強(qiáng)制性意義部分或全部失效，從而使其淪為擺設(shè);同時(shí)，也不能過(guò)嚴(yán)，否則會(huì)與現(xiàn)有保護(hù)區(qū)體系混為一談，重蹈前節(jié)分析的相關(guān)缺陷。

3.2.3 差異設(shè)計(jì)

海洋國(guó)土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性三個(gè)特點(diǎn)，海域海岸線(xiàn)具有明顯的空間異質(zhì)性，其既包括資源稟賦的差異性，又體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)要素的差異性，在某一海域宜嚴(yán)加保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)可能在其他海域無(wú)特殊的保護(hù)意義，而同一海域中不同生態(tài)系統(tǒng)的受保護(hù)嚴(yán)格程度也會(huì)由于自然和經(jīng)濟(jì)因素而有所差異。因此海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度宜分類(lèi)、分區(qū)及分級(jí)設(shè)計(jì)，針對(duì)不同生態(tài)系統(tǒng)、不同地理區(qū)位和不同保護(hù)需求設(shè)定不同管理政策。

3.2.4 陸海統(tǒng)籌

海洋生態(tài)紅線(xiàn)的保護(hù)對(duì)象雖在海洋，但其保護(hù)的緩沖范圍可能延伸至陸域，如濱海濕地、具有特殊功能的海岸線(xiàn)。同時(shí)，陸海具有天然的地理聯(lián)系，對(duì)海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域施加的環(huán)境影響很大程度來(lái)源于陸域排污，因此海洋生態(tài)紅線(xiàn)的管理覆蓋范圍不能局限于海洋，必須充分考慮與其相關(guān)的陸域活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡木C合統(tǒng)籌和全程管理。

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作者簡(jiǎn)介：

勞世琦，性別 ： 男，籍貫：?? 廣西靈山，民族：漢，出生年月：1986.08，學(xué)位： 碩士，職稱(chēng)：工程師，研究方向：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境咨詢(xún)、環(huán)境工程。

（作者單位：廣西博環(huán)環(huán)境咨詢(xún)服務(wù)有限公司）