美國糧食價格政策演變過程分析

梁明鑫 盧俊瑋

[摘要】美國作為世界農業大國，早在19世紀初就開始重視農業的發展，并在2（）世紀30年代開始利用對糧食價格的協調控制來促進農業的發展。本文將美國糧食價格政策大體分為價格補貼、收入補貼、價格補貼與收入補貼并行3個階段，從美國歷年來頒發的一系列農業法案入手，對各個時期的糧食價格政策進行逐一分析。

[關鍵詞]美國;糧食價格;政策

獨立戰爭后，美國還是一個落后的農業國，英國商品的不斷傾銷，加上美英關系的不斷惡化，美國政府全面禁止進口英國商品，斷絕與英國的貿易往來，直到19世紀60年代末，美國聯邦政府多次提高關稅，最終形成全面貿易保護政策…。與此同時，美國人民對農產品的需求量大幅度增加，1866年后，美國農產晶價格有較大幅度的提高，其巾大麥價格在1868年高達68.44美元/噸，之后美國農業開始呈現繁榮的景象，農產品價格保持穩定。1 1933-1995年價格補貼階段1.1 政府干預理論的出臺

1929-1933年，美國陷入經濟危機，農產品價格慘跌，兇為收獲成本過高，中西部地區的棉花、葡萄、橄欖等喜迎豐收卻無人問津。此期間農業總收入同期下降60%，農民人均現金收入由1929年的162美元跌至48美元。1929-1995年美國農產品平均銷售價格見圖1。

據圖1可知，1929-1932年美國農產品價格普遍下降，許多農產品價格低于20美元/噸，1932年玉米、高梁、大麥等糧食價格接近10美元/噸，100多萬農場主破產，破產農民大批流入城市。為緩解緊迫的農業問題，新上臺的羅斯福總統以“凱恩斯主義”為主導（凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中著重闡述的是由有效需求不足引起的經濟衰退以及政府加強對經濟活動干預的理論依據和必要性），出臺一系列農業立法，其中1933年頒布的《農業調整法》提出：政府與農戶簽訂合同，農戶“自愿”減少耕種面積來獲得政府的補貼，從而降低農產品產量，提高農產品價格121。1.2國家干預政策的正式實施

1938年《農業調整法》重新修訂，有3項主要內容：

（1）繼續實施耕地面積削減計劃，提高農產品價格。

（2）提出建立農產品常平倉。由政府定價，商品信貸公司貸款，價格標準略低于1909-1914年“平價”，若農產品價格下跌低于政府定價，農戶可將剩余產品交商品信貸公司，由公司負擔差價。如果市場價高于政府定價，農民可以在市場出售剩余農產品以歸還政府貸款。

（3）實行農作物保險計劃，對由于洪澇、干旱、蟲害等不可抵御災害造成的農作物產量損失，在其損失的50% - 70%進行保險[1]。據圖1可知，白1938年開始農產品價格有了大幅度回升，1947年玉米價格為85.04美元/噸，高梁價格為72.09美元/噸，大麥價格為79.46美元/噸，燕麥價格為71.65美元/噸。這一時期的農業立法有效緩解了美國經濟危機期間因農產品滯銷所產生的一系列問題，是美國采取國家干預政策的開端。1.3平價差額補貼政策

1938年農業法案同時提出“平價差額補貼”。

“平價差額補貼”以“無追索權貸款”為基礎，“無追索權貸款”貸款率以1909-1914年的平價水平確定，然而，由于貸款率水平太高，農民多將商品抵押給信貸公司，形成國家高庫存，因此政府將貸款率調低為平價水平的52%～75%，稱為“平價差額補貼”[4]。“平價差額補貼”是目標價格的雛形，但因戰爭、國家財政負擔等原因未能真正落實。1.4 目標價格補貼政策

1862年，美國頒布《宅地法》，1865年南北戰爭結束，農場制度在全國大范圍推行，促進了美國農業發展[5]。19世紀70年代初，美國機械化推廣，農業產量再次大幅度增加，農產品市場供過于求，農產品價格下降161。1973年，《農場法案》開始啟動“既定價格”補貼政策。該政策規定當年度市場平均價格低于既定價格時，啟動既定價格補貼，補貼農業生產者;當年度市場平均價格高于既定價格時則不啟動。1977年《農場法案》進一步完善，取消“既定價格”補貼，啟用“目標價格”補貼政策：當年度市場平均價格低于目標價格時，啟動目標價格補貼，補貼農業生產者，反之則不啟動|7l。目標價格的計算方法如下：

目標價格=生產成本+收益

“既定價格”補貼和“目標價格”補貼的本質是相同的，但是后者的出臺完善了農產品價格的計算方法。1977年出臺的《食物和農業法》繼續執行高于貸款率的目標價格制度，1981年出臺的《農業和食物法》則開始執行目標價格和貸款的雙重支持體系，同時規定農業部長可以根據生產成本的增加而提高目標價格的水平lsl。“目標價格”的提出大大促進了當時農產品的流通及價格的上漲，農戶不再僅靠政府的補貼保障，同時參與到市場，積極性大大提高。1971-1974年，美國農產品價格實現了大跨度提升，其中，玉米價格從42.52美元/噸提高到188.90美元/噸，提高了76.38美元;高梁價格從41.01美元/噸提高到109.13美元/噸，提高了68.13美元;大麥價格從45.61美元/噸提高到129.06美元/噸，提高了83.45美元;燕麥價格從41.61美元/噸提高到105.40美元/噸，提高了53.79美元。1985年12月23日出臺了《食物保障法》，法案制定了1986-1990年的目標價格，但本次方案較為不同的是，不再根據生產成本對目標價格進行上調，反而有所下降。據圖1可知，1986年美國各農作物價格比1983年有所降低，其中玉米價格降低了67.32美元，高粱價格降低了53.8美元，大麥價格降低r 39_5美元，燕麥價格降低r28.24美元，但總體價格仍處于平穩狀態，1989年以后玉米、高梁、大麥、燕麥價格都穩定在80 -100美元/噸。2 1996-2001年的收入補貼階段

經烏拉圭同合談判，美國同多個國家一起簽訂《農業協議》，開始對傳統的農業補貼政策進行調整，美國加入WTO時承諾國內支持微量允許空間為5%。在對農作物生產控制方面，取消有關目標價格、差額補貼、農作物保險等，減少政府對農作物生產的直接補貼191。1996-2001年美國農產品平均銷售價格見圖2。

據圖2可知，隨著一系列農業補貼政策的取消，各種農產品價格開始大幅度下降，玉米、高梁、大麥等在2年時間內降低了20美元/噸。

在取消農業直接補貼政策的同時，美國開始采用“生產靈活合同補貼”，補貼方式不再是市場價格與日標價格之差，而是各年各作物補貼預算總額及實際應補貼的產量計算。規定只有與政府簽訂生產靈活合同的農場主，即在過去5年參加過至少1年農作物生產計劃的農戶才有資格領取補貼[10]。收入支持與農產品的生產、價格脫鉤，補貼數量ih政府按照基期的補貼產量和補貼面積直接確定，由價格支持轉變為對生產者的直接收入補貼[1]。這一時期的農業政策減少了貿易摩擦、縮減了農業支持的財政預算。3 2002年以來的價格補貼與收入補貼并行階段3.1 反周期補貼政策

2002年美國頒發《農業安全和農村投資法案》，正式提出“反周期補貼”。反周期補貼單產計算方法與直接補貼單產計算方法類似，主要沿用1996年的補貼單產。油料作物參考1998-2001年各作物年度單產水平，并反映1981-1985年各作物年度的單產水平。有以下3種汁算方法供農戶選擇：

（1）保韶生產靈活性合同的單產作為反周期補貼的單產。

（2）反周期補貼單產等于生產靈活性合同單產加上生產靈活性合同單產與1998-2011年各作物年度平均單產之間差額的70%。

（3） 1998-2011年各作物年度平均單產的93.5%。反周期補貼實質上是對目標價格的靈活運用，在《農業協議》和WTO的強制性要求下，美國農業受到一定束縛，從糧食價格來看并沒有進一步發展，而反周期補貼則是采用了更加靈活的方式讓農業收入回暖。2002-2018年美國農產品平均收入價格見圖3。據圖3可知，2002年以后美國農產品價格普遍回升，其中2004年糧食價格下降是因為在WTO的147個成員國的談判協商下，就“多哈回合”全球多邊貿易談判達成了《農產品框架協議》，規定協議達成第1年，要求各國補貼上限降低20%，稱為“首付”，并限制農業生產補貼占總產值5%[12-13]。3.2直接補貼政策

2008年美國《食品、環保和能源法案》的直接補貼延續了2002年農業法的做法，并且繼續加強對農業的保護力度，進一步加大對棉花、大豆、玉米、小麥、大麥等作物的補貼，并在此基礎之上擴大對新從業農民的直接支付。為了更好地調整市場扭曲，建立了平均作物收入選擇計劃以及“基于收益的反周期支付”。

據圖3可知，“直接補貼”執行后糧食價格大幅增長。2008年玉米價格達到159.84美元/噸，大麥價格達到246.64美元/噸;2012年各個農產品價格到達一個峰值，玉米價格達271.26美元/噸，高梁價格達249.13美元/噸，大麥價格達295.33美元/噸，燕麥價格達267.98美元/噸。3.3作物保險計劃

2014年2月美國通過《2014年農業法案》（又稱《2014年美國農場法案》），該農業法案起草于2011年，當年美國政府正遭遇巨額財政赤字，高達1.3億美元。面對這一緊急形式，政府提出通過減少農業補貼的方式削減財政赤字，廢除直接支付政策，改行作物保險計劃[14]。該計劃主要包括棉花累計收入保護計劃、補充保險選擇、作物生產邊際保障計劃、農作物收入整體保障計劃、農業保險與水土保持等涉農政策掛鉤、繼續擴展涵蓋價格風險的保險方案等[15]。棉花累計收入保護計劃以縣區收入為基礎，以5%為階梯，提供10% - 30%的損失保障。

（1）價格損失覆蓋計劃。價格損失覆蓋計劃是指通過農業法案設定一個指導價格，當指導價格高于市場價格，政府對生產者進行一定的補貼[16]。支付的標準參照指導價格與市場實際價格的差額：

支付標準=（指導價格一市場價格）×支付單產×85%×基礎面積

（2）農業風險覆蓋計劃。農業風險覆蓋汁劃是以農民意愿為出發點，分別對“縣”和“個人”進行風險補貼。個人農業風險保障補貼是當個人進入商品計劃后，實際收入低于標準收入時，對個人農場的所有品種進行補貼，所以當農場單個品種受到嚴重損失而整體收入高于標準收入時，就得不到對該品種的補貼。縣農業風險保障補貼的標準為86%的縣農業風險保障收入，當縣農業實際收入低于這個標準，政府對其補貼。不同于個人農業風險保障補貼的是，縣農業風險保障補貼的對象是農場單一品種，故不同生產者可以根據實際情況選擇不同的覆蓋補貼計劃[17]。3.4改革收入補貼政策

經參議院、眾議院半年之長的協商調解，《2018年農業提升法案》在2018年12月由美國總統簽字出臺，成為美國最新農業法案。該法案在農產品價格方面重點提出改革收入補貼，首先制定可以上浮的參考價格，這一政策延續了2014年的價格損失補貼，允許價格隨市場變動進行調整，最高可達115%[18]。據圖3可知，2013年以后，美國的農產品價格基本處于一個較為穩定的狀態，玉米、高梁價格基本穩定在100 - 150美元/噸，大麥價格基本穩定在200 - 250美元/噸。

此外，美國從2008年開始對棉花實行經濟援助，然而在WTO規則的制約下，美國關于陸地棉花的補貼違反了相關規定，需每年向巴西政府部門支付1.473億美元，以此緩解美巴農業貿易爭端，但一直沒有立入農業法案中，此次法案修正正式將陸地棉花經濟調整援助補貼更名為紡織工場經濟調整援助，并將補貼率設定為0.07美元/千克[19-20]。

近年來，美國農業財政支出占比在0. 3%左右，實際上白2008年以來這個數據一直變化不大，盡管美國總統特朗普在2016競選時曾提出“取消一切農業補貼”的口號，然而經國會的精準預算，農業支出并未減少，這也證明了政府的作用在一個國家農業發展中不可忽視。

4結論

從20世紀30年代美國糧食價格政策應運而生，至今已經近100年的時間，美國的糧食價格政策也在一直改變，然本質大抵相同，都沒有放棄政府的作用。農業作為弱質產業，同時又是基礎產業，越是發達國家越不可能忽視農業的發展。農業的發展不能一味依賴政府補貼，依賴政府補貼不僅會帶來巨大的財政負擔，還會造成農產品市場的紊亂。因此“政府+市場”的模式優勢出，既能發揮市場的作用，政府又可以從中給予支持。從目標價格提出以來，后行的種種糧食價格政策都是對其的一個承接與延續，也成為今后糧食價格政策的發展趨勢。

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