黨內法規與國家法律關系研究

秦麗云

一、黨內法規的基本理論研究

（一）黨內法規的概念與提法

關于黨內法規的概念，《中國共產黨黨內法規制定條例》（2013年）第二條作出了明確規定，學術界也由此展開廣泛討論。根據形式邏輯的定義規則：被定義概念=種差+鄰近屬概念，把“規矩”作為定義黨內法規的鄰近屬概念，并通過區分黨的紀律、黨的規矩、黨的制度等概念，把黨內法規定義為，具有強制性和規范性的用以調整黨內關系的規矩總稱。從語言構造的角度對“黨內法規”每個字的意旨進行解析，即“黨”特指中國共產黨，“內”意味著黨內法規的效力范圍在黨內，“法”宣示黨內法規的法律屬性，“規”表明黨內法規在我國法治體系中的定位，既黨內法規是由中國共產黨特定主體制定和實施，具有法律性質的黨的自身建設規范。通過分析黨內法規的范疇構成因素——黨內法規的調整對象為黨內關系，實施保障為黨內強制力，既黨內法規是黨員所必須遵從的專門法律體系。

（二）黨內法規的基本屬性

學界主要圍繞黨內法規的“法律”、“道德”、“政治”等屬性展開研究。黨內法規的“法律”屬性表現在：一是黨內法規具有與法律相似的屬性特征，如規范性、普遍性、相對穩定性等;二是黨內法規在實際作用上與法律互補，對社會有一定影響力;三是黨內法規相較于其組織規范，具有嚴格的強制性和高效的執行性。“道德”屬性表現在：一是黨內法規較之于國家法律對黨員的道德素養、生活作風等方面提出了更高的標準;二是中國共產黨先鋒隊的特質，決定黨內法規對黨員的要求高于普通群眾。“政治”屬性體現在：一是黨內法規承載著加強黨的領導、維護黨的秩序和全心全意為人民服務的政治承諾;[12]二是黨內法規在規范內容和調整關系上均具有鮮明的政治性;三是黨內法規本身是政黨政治的產物，其存在和發展都以政治屬性為前提。此外，黨內法規還有和黨性相一致的“先進”屬性，和社會團體的自治權相呼應的“自治”屬性。

二、黨內法規與國家法律

（一）黨內法規與國家法律的關系辨析

（1）法律至上。黨內法規的制定和實施要始終服從于國家法律，與國家法律重合的規定在具體適用上要堅持法律優先。（2）相互協調。黨內法規與國家法律都反映黨和國家全心全意維護人民利益的共同意志，都承載著實現國家治理體系和治理能力現代化的共同目標，共同對黨員的“雙重身份”進行約束。（3）各司其職。國家法律只能由《立法法》規定的立法主體進行制定，黨內法規只能由《中國共產黨黨內法規制定條例》中規定的相應黨組織進行制定，盡量避免黨政聯合發文造成的黨內法規與國家法律管理界限的混亂。（4）黨內法規調整范圍一般是黨內關系和黨內秩序，法律是對社會關系和行為的調整，對于黨員生活作風、思想信仰、道德操守等不會干涉。

（二）黨內法規與國家法律的銜接路徑

（1）文本內容相銜接。明晰黨內法規的調整對象和作用范圍，避免出現“黨內法規取代法律”的異常情形。針對不適合立法的事項，可通過在黨內法規中“先行先試”，經過實踐檢驗的黨內法規可以適時立法，與國家法律重復或沖突的黨內法規，通過備案審查的方式進行清理。（2）價值取向相契合。確保黨內法規的文本規范與內容規定符合法律的基本要求和構成要素。并通過對黨內法規的合法性審查，保證黨內法規與憲法、法律的精神保持統一。（3）具體行動相融通。構建黨政銜接的常態化機制，如中央和地方黨委可在立法問題、執法問題上設立專門的溝通、協商機構。

三、評述與展望

當前，學術界對黨內法規的研究很大程度上停留在文本解讀宣傳和對策研究階段，對黨內法規的理論范式和基本范疇尚未達成共識，對黨內法規的規范文本和實施狀況的研究還處于起步階段。因此，學界要創新和豐富研究方法，加強使用實證分析研究方法，利用大數據技術對黨內法規的制定實施進行跟蹤監測;善于運用比較分析研究方法，借鑒外國政黨建設經驗;堅持理論和實踐相結合的研究方法，著力解決黨內法規理論滯后于實踐的問題。

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