分析地方政府融資的主要方式以及項目融資模式

馬坤

摘要：融資已作為當今政府在城市間開展項目的必要方式，是解決政府財政難題、緩解政府借貸壓力、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效方式。但由于地方開展項目眾多，所需資金量較大，對政府而言融資難度較高。因此，對地方政府融資方式和項目融資模式進行研究對地方政府而言意義重大。本文在介紹了地方政府融資的主要方式后，又從地方政府融資問題、融資模式和融資體系構(gòu)建三方面對項目融資作了簡要分析。

關(guān)鍵詞：地方政府;融資方式;融資模式

近年來隨著各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展速度的不斷加快，致使城市間原有基礎(chǔ)設(shè)施已不再適應(yīng)當前發(fā)展需要，城市間項目的開展源源不斷，但由于當前我國地方政府融資模式仍較為單一，這在一定程度上加大了政府融資難度，提高了政府的資產(chǎn)負債率，這是地方政府應(yīng)對的一大難題。對此，政府如何利用公共資源進行融資并實現(xiàn)對公共資源的有效開發(fā)利用的問題值得探討。本文在地方政府融資方式的基礎(chǔ)上，主要針對其中項目融資模式作了簡要分析。

一、地方政府融資的主要方式

近年來，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府間僅靠財政撥款的融資方式顯然不能滿足城市經(jīng)濟發(fā)展需要。對此，地方政府在近年來把債務(wù)性融資作為了主要的融資方式。具體途徑如下：

（一）金融機構(gòu)貸款

由于銀行貸款程序簡單，資金到位快，所以這是地方政府普遍采取的一種方式。加之近些年來眾多民間銀行的出現(xiàn)，更為地方政府的貸款提供了諸多便利和支持。但對于地方政府還貸而言，其期限短、要求多，這也為地方政府還貸帶來了不小壓力。

（二）發(fā)行地方政府債券

地方政府可將隸屬政府的企業(yè)作為融資窗口，發(fā)行債券投資。在此有地方政府作保障，相比于股票融資和一般企業(yè)融資而言，其風險更小。

（三）資源型融資

地方政府通過所擁有的公共資源來進行融資。在此，土地資源的開發(fā)是最大、融資最多的一大渠道。地方政府在整合土地資源的基礎(chǔ)上加以規(guī)劃，通過公開招標、拍賣、掛牌、抵押貸款、資本化融資等方式供應(yīng)土地。

除了利用有形資源外，地方政府還可利用無形資產(chǎn)如特許經(jīng)營權(quán)來進行融資。

（四）國企改革

近年來隨著國有企業(yè)不斷深化改革，地方政府也利用這一機會進行了融資，其主要是通過整合優(yōu)勢資源、改革產(chǎn)權(quán)制度和分離經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)的。

（五）民間融資

這需要公眾對地方政府有足夠的信任。政府需要結(jié)合本地實際情況制定適合本地發(fā)展、市民滿意的政策，并不斷對外公布規(guī)劃進展，鼓勵市民積極投資，提升參與感。除此之外，政府還可鼓勵社會投資和企業(yè)捐贈的方式來進行民間融資。

（六）項目融資

作為一種新興融資手段，項目融資在近幾年也備受歡迎，其主要是通過開展項目來籌集資金的。主要融資渠道有融資租賃、BOT融資、民間融資等。這也將是本文分析的主要對象。

二、地方政府項目融資的模式

（一）地方政府項目融資問題

1.融資比例與金額與發(fā)達地區(qū)差距大，地方融資發(fā)展不平衡

根據(jù)調(diào)查表明，政府對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的投資較少，較大程度依賴于其他融資方式。這也是由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的私營企業(yè)規(guī)模較大、資金實力雄厚引發(fā)的差距。

2.融資模式單一，融資成本和風險較大

地方政府由于資金來源有限，城市項目不斷，因而造成資金籌集壓力較大。有如下原因造成：

第一，政府未對資金利用和債務(wù)進行科學規(guī)劃，進而造成資金投入不合理，影響項目正常開展。

第二，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。地方政府內(nèi)對政府債務(wù)并未進行統(tǒng)一管理，對于債務(wù)風險、償還期限也沒有科學分析，容易造成政府債務(wù)混亂與危機。加之很多項目以政府財力做擔保，一定程度上加大了政府財政風險。

（二）地方政府項目融資模式

1. BOT模式

BOT模式是英文單詞“Build-Operate-Transfer”的簡稱，即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”的模式，這是私營企業(yè)參與城市建設(shè)提供社會公共服務(wù)的主要方式，我國稱之為“特許權(quán)”。政府通過向企業(yè)一定期限的授權(quán)特許經(jīng)營權(quán)的方式使企業(yè)經(jīng)營特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施來獲得利潤，到期后再轉(zhuǎn)移給政府。這種方式有以下優(yōu)點：

第一，減小政府財政支出壓力，減少政府外債范圍，有利于政府平衡財政支出，開展更多項目。

第二，加快項目進展，提高項目質(zhì)量，將項目風險轉(zhuǎn)移。

第三，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。由于BOT模式主要運用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，因此對城市經(jīng)濟發(fā)展有較大推動作用。

2. TOT模式

TOT模式是 “Transfer-Operate-Transfer”的簡稱，代表“移交-經(jīng)營-移交”，這是BOT模式的演化模式，是指政府將已投入運行的公共設(shè)施項目直接轉(zhuǎn)交給民間第三方，并一次性地向經(jīng)營者收取未來經(jīng)營者經(jīng)營時期內(nèi)該設(shè)施可能帶來的利益。這一模式省去了建設(shè)這一環(huán)節(jié)，從而減少了政府和投資者在建設(shè)環(huán)節(jié)的沖突。

TOT的主要運用于我國交通基礎(chǔ)建設(shè)中，這是緩解我國交通基礎(chǔ)建設(shè)壓力，完善我國基礎(chǔ)交通建設(shè)的有利方式。

3. PPP模式

PPP代表“Public-Private-Partnership”，即“公共-私人-合伙企業(yè)”，這是政府和企業(yè)共同利用公共資源合作的一種新型融資模式。政府和民營企業(yè)在此模式中是伙伴關(guān)系，兩者通過對公共資源的共同開發(fā)、合作經(jīng)營來獲取利潤。這一模式一方面利用了政府的公信力將投資風險有所保障，另一方面也利用了民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢。

目前這一模式雖然在我國仍在初步發(fā)展階段，但為地方政府項目融資體制改革提供了方向指引。

4. PFI模式

PFI代表“Private-Finance-Initiative”，即“私人融資活動”，我國稱之為“民間主動融資”。在我國較多資源歸于國家，政府無法放棄其所有權(quán)，所以這一方式多用于社會福利性質(zhì)的融資項目。由此可見，由于發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上尚需完善，所以這一模式對其運用還不太現(xiàn)實。

這一模式源自于英國，也發(fā)展于英國。其主要應(yīng)用形式有：向私營企業(yè)出售國有企業(yè)所持有的股份;政府和私營企業(yè)簽訂長期購買公共服務(wù)的合同;向市場銷售公共服務(wù)，轉(zhuǎn)移政府資金投入。具體運用如公路照明、事業(yè)單位管理等。

（三）地方政府項目融資構(gòu)建

1.建立地方政府融資模式的三級機構(gòu)

融資模式的構(gòu)建，需要地方政府與企業(yè)成立三級機構(gòu)進行規(guī)范化與集中式管理。首先，一級機構(gòu)為省政府設(shè)立的融資委員會。融資委員會主管地方政府的宏觀融資政策，融資項目的制定與招標任務(wù)，優(yōu)化地方融資環(huán)境，引導(dǎo)地方融資發(fā)展并加以監(jiān)督。其次，成立與投資相關(guān)的開發(fā)公司分管不同融資項目，增加投資主體的選擇，使投資更有方向性和針對性。比如，通過成立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司可以負責城市水電設(shè)施和交通設(shè)施項目;通過成立新型農(nóng)村建設(shè)公司負責新型農(nóng)村道路建設(shè)和基本生活設(shè)施建設(shè);通過成立風險投資公司對融資項目進行統(tǒng)一規(guī)劃管理。最后，還要在這些公司下成立對應(yīng)項目的融資管理小組。

這是企業(yè)能夠有效整合資源，發(fā)揮融資價值最大化的最佳途徑。

2.融資模式的創(chuàng)新

在地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善的背景下，城市間待開發(fā)項目眾多，有較好的發(fā)展前景和收益預(yù)期。所以地方政府可運用BOT、TOT、PPP等多種模式相結(jié)合的形式解決項目融資問題，引進國外先進的融資模式、管理方式和技術(shù)，進而減輕政府籌資與還貸壓力，整合項目資源，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。比如，PPP模式的運用會利用政府的優(yōu)惠政策降低投資風險;PFI模式的運用會整合優(yōu)勢資源，緩解政府運營壓力。

3.融資風險的防范

這是對發(fā)揮融資主導(dǎo)作用的項目委員會的另一重要任務(wù)，即對地方融資項目進行監(jiān)督管理，以防止因融資分散妨礙項目開展，加大政府還貸壓力。對此，可制定關(guān)于地方政府融資管理的法律法規(guī)，對融資的各項事務(wù)加以限制和規(guī)范，完善失誤懲戒機制;注重信用建設(shè)，增強政府公信力，加強社會各界對政府的信任，降低融資難度;培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)融資人才。融資環(huán)節(jié)涉及的諸多項目決定了融資人才的全面性與專業(yè)性，進而也降低了項目風險。

三、小結(jié)

綜上所述，隨著經(jīng)濟環(huán)境的不斷發(fā)展變化，地方政府的融資仍是政府面臨的一大難題。

對此，地方政府要認識到本地融資的主要方式和現(xiàn)存問題，對城市建設(shè)開發(fā)項目進行合理規(guī)劃，找到其適用的發(fā)展模式以此為基礎(chǔ)向社會開放融資。這在一定程度上有利于我國地方政府吸引外來投資、學習國外先進融資模式、引進國外先進技術(shù)。政府要把握好現(xiàn)今發(fā)展趨勢，抓住發(fā)展機遇，在政府項目融資的模式的構(gòu)建工作上，建立地方融資模式三級機構(gòu)，注重融資模式的創(chuàng)新和風險防范，進而營造良好的融資氛圍。

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