我國城市群營商環境法治差序研究*
——以粵港澳大灣區為例

滕宏慶（華南理工大學法學院教授）

城市群是我國新時代城鎮協調發展格局中的主體，法治則既能夠公平維系城市之間的合作競爭，又能夠系統規制城市群的法律治理，而唯有法治共建均衡才能實現和保證城市群營商環境優化的可持續性。然而，通過實證研究發現，我國目前經濟最發達的粵港澳大灣區城市群的法治指數，揭示了我國現在城市群廣泛存在著明顯的橫向和縱向二維的“法治差序”，即城市群之間的法治整體差異和城市內的法治結構差異，所以，我國正在進行中的城市群營商環境建設必須重視解決這一深層的法治差序問題。

一、我國城市群營商環境法治化的差序“黑洞”

2018年11月，中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，以城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。2019年2月25日，習近平總書記在主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，“法治是最好的營商環境。要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益”。因此，城市群的法治均衡之于城市群的融合發展和營商環境優化而言至關重要，但現實中我國城市群營商環境法治化的差序“黑洞”卻普遍存在。

首先，經濟一體化是促進城市群法治均衡發展的外在推力。當今世界，伴隨著經濟全球化發展進程不斷地深入，合作發展取代保護主義成為了不同國家和地區促進經濟與貿易發展的新模式。簽訂貿易協定、建立自由貿易區以及關稅、經濟同盟等一體化經濟形式如雨后春筍般涌現，世界經濟也隨之發展到了一個新的高度。與此同時，經濟一體化的持續運轉也對相關成員國、地區間的制度、法律和政策的互通性提出了更高的要求。其中，相近的法治環境、相通的法律規定因其對于社會復雜多變關系的規范性作用而顯得尤為重要。同樣，在我國推進全面依法治國的時代背景下，進行法治一體化建設對于地區間經濟發展、整體區域發展也將大有裨益①參見金香蘭：《區域法治一體化進程中的沖突與協調思考——以圖們江自由貿易區法治為中心》，《延邊大學學報（社會科學版）》，2013年第6期；參見孫久文、原倩：《法治化：中國區域經濟的戰略新取向》，《學習與實踐》，2015年第8期。。學者們認為，促進地方法治一體化的必要性在于通過具有統籌意義的區域性立法、執法和司法體制及機制來構建區域內的協調與合作機制，為具有不同法治背景、不同法治發展水平的城市架起溝通的橋梁，通過法律、制度保障來為經濟一體化的發展保駕護航②參見王春業：《構建區域共同規章：區域行政立法一體化的模式選擇》，《西部法學評論》，2009年第5期；參見何淵：《試論區域一體化中的公法》，《中國礦業大學學報 （社會科學版）》，2006年第2期。。從本質上看，這類觀點視法治為促進營商環境發展的手段，因而渴求城市群法治均衡一體的工具價值便應運而生。

其次，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設則是框定城市群法治均衡的內生拉力。2015年《中華人民共和國立法法》修正案中針對設區的市的地方立法權擴圍的規定賦予了地方在立法方面更多的自主性，激發了地方依法治理的積極性和創造性。一時間，我國地方法治建設蓬勃發展，尤以江蘇、浙江、廣東、湖南等省份為著。這些地方法治建設在立法、執法、司法等方面取得諸多收獲，為我國法治建設的歷程畫上了濃墨重彩的一筆③參見周尚君：《國家建設視角下的地方法治試驗》，《法商研究》，2013年第1期；參見付子堂、張善根：《地方法治建設及其評估機制探析》，《中國社會科學》，2014年第11期。。然而，也正是如此，我國各地的法治實踐出現了發展方式彼此各異、發展水平高低不同的局面。從《中國法治政府評估報告》④參見中國法治政府評估課題組：《中國法治政府評估報告2013》，《行政法學研究》，2014年第1期。中國法治政府評估報告是由中國政法大學法治政府研究院發布的有關我國法治政府建設水平評估的報告，該報告每年發布一次，其主要內容包括：跟蹤我國地方政府的法治建設狀況，對其發展現狀、發展趨勢進行分析，并提出發展建議。來看，各地法治政府建設水平高低不一，既有長期排名前列的地方政府，亦有長期排名處在末位的地方政府，且東、西部法治政府建設的水平嚴重不均；從《全國法院案件質量評估分析報告》來看，各地法院同樣在案件質量上表現出較為明顯的地區差異⑤參見嚴戈、袁春湘：《2014年全國法院案件質量評估分析報告》，《人民司法》，2015年第9期。。由此可見，當前我國地方法治建設正面臨著地區間發展水平嚴重不均衡的困境，這使得城市群營商環境法治化的共商共建共享變得更加刻不容緩。

總而言之，不論為內在統一法治國家建設還是外在促進區域經濟發展，城市群的法治均衡一體都是當前我國構建地方法治的應有之義。其背后所蘊含的邏輯是：由于各地區法治呈現出非一體化、非均衡性的現狀，導致了一方面地區間難以實現合作和發展，另一方面國家層次上的法治建設也難以形成統一。在這種情況下，用以解決這一問題的區域社會協調平衡發展的法治秩序便顯得尤為必要⑥參見公丕祥：《勿忘區域法治研究》，《人民日報》，2016年6月6日。。所以，當前實際上不均衡的法治現狀是提出城市群法治一體均衡發展策略的邏輯起點。然而，對比目前學界解決方案的“藥方”頻出，但對我國城市群法治究竟是如何或怎樣不均衡這一起點性問題卻鮮有描述，即使有學者研究所揭示的還是比較淺層的一維的地區間法治差異，且缺乏對典型個案科學的實證研究。

二、優化營商環境視角下的粵港澳大灣區城市群法治指數

（一）粵港澳大灣區城市群法治指數簡介

粵港澳大灣區由廣東省珠江三角洲的深圳、廣州、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶九市和香港、澳門兩個特別行政區組成，作為我國新的經濟增長極，其對于整個國家經濟發展、跨區域經濟合作而言具有重要意義。毫無疑問，在打造世界級灣區和營商環境優選地的過程中，廣東省內九市與港澳特別行政區之間進行合作與協調，離不開法律的支撐與調配，同樣，在全面依法治國的新時代背景下，粵港澳大灣區的法治發展狀況也備受矚目。因此，以粵港澳大灣區為樣本來探究我國城市群法治差序問題具有實踐和理論上的雙重意義。

正是在這樣的背景下，筆者主持了一項針對粵港澳大灣區城市群法治指數研究⑦參見《首個粵港澳大灣區城市群法治指數發布》，《羊城晚報》，2017年4月23日。。此次法治評價以立法質量、法治政府、司法公正和法治文化四個方面為評價內容，并圍繞這四個方面構建法治評價指標體系，采用法律專家評估模式，以調查問卷為載體；并設立了三層指標評價體系，分別由4個一級指標、20個二級指標和100個三級指標組成。其中，一級指標包括“立法質量”“法治政府”“司法公正”和“法治文化”（以下簡稱“指標四要素”）。各一級指標下分別設計5個二級指標，每個二級指標下又有若干對應的三級指標，指標設計遵循完備性、互斥性以及合理性原則。在具體開展調查的過程中，沿用其中一級、二級指標設計專家調查問卷，將三級指標用于解釋對應的二級指標供專家打分時參考，每位專家就作為調查對象的11個地方的20 個二級指標打分，問卷采取十分制（每題10分），各城市法治評分總分為200分（最終折算成百分制）。

（二）指數分析與“差序”發現

1.城市差異。首先，粵港澳大灣區城市群的法治發展水平呈三個梯隊。從法治評價總分來看，在11城中，香港、澳門法治水平最高，分別為89.13、85.41分，位列粵港澳大灣區城市群法治發展水平的第一梯隊，屬于法治發達城市；廣東省內深、廣、珠、佛四城位列第二梯隊，屬于法治高度發展城市；而廣東省內另五城中山、東莞、惠州、江門和肇慶位列第三梯隊，屬于法治中度發展城市（各城評分結果詳見表1）。

其次，從一級指標的評分結果來看，11城分別在“指標四要素”上的發展水平也存在著較大的差異。例如，在立法質量方面，僅有香港、澳門兩城在8～9分段位，深圳、廣州兩城在7～8分段位，而其余7城則在6～7分段位；在法治政府方面，香港達到了9～10分段位，澳門為8～9分段位，深、廣、珠、佛在7～8分段位，其余5城在6～7分段位；在司法公正和法治文化方面亦有類似層次。據此可以看出，11城在“指標四要素”發展水平上的差異與城市間總體法治水平之間所呈現出的差異極其相似，香港、澳門屬于“高度法治城市”，廣東省內，深圳、廣州在上述四方面的發展水平次之屬于“中度法治城市”，其余7城相對弱勢屬于“淺度法治城市”。并且總體法治水平較高的城市，在各法治要素上的發展狀況也是較優的，可以說，11個城市“指標四要素”的發展水平是各城市總體法治水平的具體體現。

表1 粵港澳大灣區城市群一級指標法治評價結果

2.法治要素差異。粵港澳大灣區城市群整體的法治建設離不開各城市的參與和貢獻。而各城市本身的法治建設也不能“眉毛胡子一把抓”，需要分對象、分主次，對癥下藥。一個城市的法治建設由“指標四要素”多方面構成，其中牽涉多元主體、客體以及多種社會事務，因而通過標準差來掌握每座城市上述“指標四要素”的發展現狀是未來促進城市群法治建設的一項大前提。

圖1 粵港澳大灣區城市群一級指標評分標準差折線圖

所以，如圖1所示，如果用標準差來反映各城市“指標四要素”發展水平方面的離散程度，可以看出，深圳、廣州兩城在“指標四要素”的離散程度最低，即深圳和廣州法治要素的發展水平相對均衡，差異不明顯，而其余九城法治要素的發展差異則相對較大。另外，并非總體法治水平高的城市，其在“指標四要素”具體方面的發展就最為均衡或全面。以總體法治水平排名第二的澳門和排名第七的中山市為例，澳門標準差值要大于中山市的標準差值，這說明雖然澳門總體法治水平優于中山市，但澳門在“指標四要素”發展水平上的不均衡要比中山市更為明顯。因此，通過縱向比較各城市在“指標四要素”上的發展水平可以得知，法治差異在不同法治要素的發展水平上亦然存在。

三、我國城市群營商環境中法治差序的二維耦合

如今法治的客觀價值能夠量化呈現，正處于新時代的我國城市群所進行的法治建設中，不同城市之間的法治水平差異以及各城市內法治內容的結構差別形成了縱向和橫向的二維差序耦合，這是制約我國城市群法治均衡發展和優化營商環境的關鍵現實。

（一）法治與差序的耦合

1.法治與量化法治。實證主義法學與傳統的規范法學研究不同，它以實在法為研究對象，通過定量研究和質性研究等實證研究方法來探索現實世界存在的法律的發展與變化、原因及結果，量化法治研究便是較為典型的代表。

1996年，世界銀行發布的“世界治理指數”（WGI）中納入的法治部分是法治評價較早的一種表現形式；2003年，世界銀行又發布涵蓋法治改革評價的《營商環境報告》；2018年10月《2019世界銀行營商環境報告》正式出爐，中國總體得分73.64，提高8.64分，總體排名比去年上升32位，位列第46名，首次進入前五十，該項目是對 190 個國家以及區域內所選城市的營商法規及其執行情況的客觀度量。這一成就取得的根本原因就在于近年來我國通過法治方式不斷深入推進營商環境領域各項改革。正如世界銀行報告顯示，自2003年首次發行以來，《營商環境報告》已經觸動了全球3500余項改革，僅2017至2018年，128個經濟體就進行了314項改革。此外，還有自2008年開始由世界正義工程所發布的“世界正義工程法治指數”（WJP）則正式開啟了量化法治的先河⑧參見孟濤：《法治的測量：世界正義工程法治指數研究》，《政治與法律》，2015年第5期。。量化法治，顧名思義，就是將法治以量化（數字化）的方式來呈現。通過對法治進行定義，實現從概念到變量再到操作化，并最終以指數形式呈現法治實現狀況的過程。這不僅在理論上為后續的法治評價等領域研究提供了指標設計的“范本”，而且從實務角度而言，其作為一個專門分析各國和地區法治狀況的監測結果，也為各類監管主體、營商主體以及社會主體提供了寶貴的參考信息，有效影響了各國的法治變革。所以，量化法治關注現實世界的法治發展狀況，而法治評估則是量化法治研究得以實現的方式方法。

2.差序：來源、應用與演變。“差序”一詞最早出現在費孝通先生所著的《鄉土中國》中的“差序格局”一節⑨參見費孝通：《鄉土中國》，人民出版社2008年版，第25頁。，承載著關系遠近、親疏有差的含義。對差序格局二維形象的構建使得“差序”一詞正式成為一個反映事物橫向和縱向兩個維度上差別的二維概念并在具體研究中得以運用。在這些研究中，學者除了關注差序格局本身的特征與機制，還將差序格局視為管理學、經濟學以及法學研究中差異化、多元化等社會現象的抽象概括，進而主張今天我們要實現建設法治國家、法治政府、法治社會的目標，就必須在公共生活領域中突破各種“差序格局”和“潛規則”的羈絆，逐步建立起體現社會公平正義的法律格局、制度格局、規則格局⑩參見沈春耀：《建設法治國家須打破“差序格局”》，《光明日報》，2013年8月5日。，但這在量化法治領域目前還沒有得到廣泛重視。

這是因為長久以來學術上對規范法學的體系化結構化研究更為側重，而實踐上不同國家和地區的法治模式選擇多樣，法治行動表現也千差萬別。盡管如此，量化法治也絕非不可為，它對法治的概念化和數字化體現了眾人對法治的普遍認知，這恰恰飽含了法的真正價值和精神，應該承認“量化法治”中的“法治”一詞，其實際上具有客觀實在的本體意義。因此，為描述法治在真實世界中的存在狀況，應該運用“差序”一詞來加以組合，法治差序就此便發生了耦合效應。

（二）城市群法治差序的二維內涵

法治差序是一個具有橫向、縱向二維內涵的概念，結合粵港澳大灣區城市群法治評價來看，目前城市群法治現狀的不均衡主要表現在兩個方面：一是城市群內城市與城市之間法治水平高低的橫向比較呈現出差異；二是城市群內各城市自身在立法、執法、司法以及法治文化等要素發展水平的縱向比較上也呈現出了差異。而從縱維與橫維之間的關系上來觀察，得出的結論是每個城市內在法治要素的離散差異化決定了該城市的整體法治水平，進而決定了該城市在城市群中的排名，最終又反映出城市群的整體法治水平。因此，城市群法治可以用橫向維度——不同城市間法治發展水平存在差異和縱向維度——同一城市自身在立法、執法、司法以及法治文化的發展水平上存在差異來概括。這種在橫向和縱向兩個維度上存在的不均衡的法治發展狀況與“差序”這一概念所具有的二維內涵相吻合，故可稱之為我國城市群法治差序現象。

（三）城市群法治差序的解釋力和應用性

城市群法治差序屬于地方法治差序，但目前由于城市群的理念和建設剛剛興起，因此，我國城市群法治差序現象需要盡早同步關注并予以因應。首先要建立符合我國國情的法治營商環境指標體系，通過法治評價方法準確描述和概括當下城市群的法治差序現象。其次，打造我國法治營商環境就需要將事實上的城市群法治差序在規范上給予回應解決。一是從主體性上要繼續擴容城市及城市群在營商環境領域的法定權限職責，城市是地方治理和營商環境保障的關鍵行動者，城市群則是協調城市間合作、處置城市間爭議的平臺載體，通過賦權放權讓城市主體性功能得到充分實現，通過建成跨域城市群營商環境協作機制讓城市群法定化、組織化和正式化；二是從普遍性上要依靠法治思維和法治方式提升營商環境的現代化水平，城市群內的每個城市應當無差別地制定執行旨在優化營商環境的法律規則，對照法治差序和營商環境標準聚焦各自改革發展和制度創新；三是從確定性上既要堅持保證國家法令政策落地不打折不走樣，也要堅持穩定公平透明、可預期原則，發揮好城市（群）治理因地制宜的靈活性特點，積極構建市場化、法治化、國際化營商城市（群），讓所有營商主體從市場準入到生產經營再到完全退出的每個階段都能夠完全確信自身權益能夠得到平等合法保護。再次，法治是一個復雜且飽含深意的概念，其包含立法、執法、司法以及守法等方方面面的價值和期待，這些內容既是評估城市群法治發展水平的基礎組成部分，同時也是優化城市群法治化營商環境的四個具體著力點。

第一，立法質量提升。要以立法高質量發展保障和促進經濟持續健康發展，推進重點領域立法適應新時代構建開放型經濟新體制的需要。2017年3月，《民法總則》審議通過，規定“民事主體在民事活動中的法律地位一律平等”“民事主體的財產權利受法律平等保護”，公有制和非公有制企業進一步得到平等保護；而今年3月通過的《外商投資法》一大亮點則是更加強調對內外資企業的平等保護；國務院2019年立法工作計劃中制定《優化營商環境條例》也格外引人注目，各級地方隨之應當根據國家立法和地方實際積極構建優化營商環境的高質量地方立法體系。

第二，法治政府建設。推進全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，法治政府建設是重點任務，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，同時也是優化營商環境的關鍵。一方面，要運用法治的實體和程序規則來規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。另一方面，持續深化政府“放管服”改革（簡政放權、放管結合、優化服務）和落實減稅降費政策，依法平等保護產權等企業各項合法權益。同時也應看到，執法隨意、執法不公、執法不嚴等政府不作為或濫作為問題不容忽視。破解這些問題，關鍵是加強政府法治建設，提高領導干部的法治思維以及行政機關依法執法水平。

第三，司法保障能力。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，也是守衛公民權利的最后屏障，因此，司法公正與否直接影響著營商環境優劣程度。首先，在司法案件中要堅決落實國企民企平等對待，依法服務民營經濟發展，建立更加公平的司法機制，保障經濟不斷發展。其次，積極建設智慧司法，以司法智能化服務和運用為契機，通過司法高科技裝備和技術條件助力提高司法效率。再次，訴訟制度與其他多元化糾紛解決機制有效銜接，調解和仲裁等多元解紛方式具有周期短、成本低、執行快等特點，對于優化營商環境調處民商矛盾非常有益。最后，新時代市場經濟蓬勃發展衍生了新業態和新模式，司法制度應當結合法律和實際既保持謙抑也用好裁判，發揮好促進保障、監督制約、規范引導、制裁打擊等多方面的職能作用。

第四，法治文化氛圍。良好營商環境的塑造不僅需要全面系統的各項硬性法律規范和法律制度，而且需要企業守法意識和公民法律信仰等軟性法治文化。例如，誠實守信是商業主體的道德底線，嚴重違背者將面臨法律嚴懲，所以，包括加強信用體系、標準體系建設在內的一系列行業自治舉措，配合著國家整體法治建設一體化推進。自《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》公布，各地社會信用條例紛紛出臺，全國信用信息共享平臺建成3年多來，已實現與44個部委、各省區市和70多家市場機構互聯互通，歸集信用信息超過316億條，為守信聯合激勵和失信聯合懲戒筑牢根基11參見滕宏慶：《法治是最好的營商環境》，《民主與法制時報》，2019年7月18日。。另外，持續支持和推進普法宣傳教育工作，改革法學教育培養涉外等專業法律人才，深化律師積極參與公共法律服務體系建設等。只有孕育更好的法治文化氛圍，才能獲得更優的營商環境。

總之，結合我國地區間相互競爭的既定事實來看12駱天緯：《區域法治發展的動力研究——以地方政府競爭為視角》，《法制現代化研究》2016年卷，第196頁。，城市群法治差序現象中地區差異的形成是必然的，且有學者對這種因地區間惡性競爭所產生的不斷擴大的地區差異進行了較為悲觀的預測，認為這種差異演繹到極端將會對經濟發展水平產生負面影響，造成國家法治的碎片化13參見王敬波：《我國法治政府建設地區差異的定量分析》，《法學研究》，2017年第5期。。因此，要促進城市群均衡一體建設，還需關注地區間相互競爭的問題，處理好競爭與合作之間的關系14參見馮輝：《論我國的地方政府競爭及其法治調控》，《廣東社會科學》，2016年第5期。，通過引導其相互之間的良性競爭，來實現內部立法、執法、司法質量的提升和均等；同時必須加強城市間合作，在交往互利中共同發展，努力縮小營商環境法治化水平的城市群差異，最終破解縱向、橫向二維耦合的我國城市群法治差序格局。