法治扶貧理論與實務探析*
——以貴州省為例

韓林雪（貴州省政府法制研究中心）

安慶亨（貴州省貴陽市修文縣人民政府辦公室）

貴州省作為全國脫貧攻堅主戰場，受到黨中央和國務院密切關注，貴州省委、省政府注重運用法治的方式推動扶貧工作，在全國較早啟動扶貧地方立法，率先從省級層面統一組織實施法治扶貧“六大行動”并獲得創新獎，出臺了《中共貴州省委、貴州省人民政府關于落實大扶貧戰略行動堅決打贏脫貧攻堅戰的意見》（簡稱《意見》）、《中共貴州省委、貴州省人民政府關于堅決打贏扶貧攻堅戰確保同步全面建成小康社會的決定》（簡稱《決定》）等一系列重大扶貧決策文件，對脫貧攻堅提出了具體要求，規范了扶貧行為。在全面依法治國背景下，開展法治扶貧理論與實務研究，為全面打贏脫貧攻堅戰提供理論支撐和智力支持，也為國家層面推進扶貧開發法治建設提供參考和貴州樣板。

一、開展法治扶貧的重要意義

法治扶貧，就是用法治思維和法治方式實施大扶貧戰略行動，規范、控制脫貧攻堅工作中的公權力行使，保護困難群眾的合法權益。

（一）法治扶貧是落實全面依法治國方略的具體體現

黨的十八屆四中全會提出要“加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。依法加強和規范公共服務，完善教育……扶貧等方面的法律法規”。2015年12月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，用44項舉措把政府各項工作全面納入法治軌道。黨中央、國務院關于依法治國的一系列重大決策部署，都必須在扶貧工作中不折不扣地貫徹落實。特別是2015年11月發布的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確要求推進扶貧開發法治建設。要求各級黨委和政府切實履行責任，善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作，在規劃編制、項目安排、資金使用、監督管理等方面，提高規范化、制度化、法治化水平。為開展法治扶貧工作提供了政策依據，要求各地各部門要在法治軌道上推進扶貧工作。因此，法治扶貧是貫徹落實全面依法治國戰略部署的內在要求，是全面依法治國的應有之義。

（二）法治扶貧是落實省委省政府脫貧攻堅決策部署的重要舉措

《意見》《決定》及《貴州省市縣兩級黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核辦法》等系列重大扶貧決策部署，從頂層設計上對精準扶貧的總體布局、目標任務、資金管理、工作機制和責任追究等內容作了更為全面、詳細的規定。這些重大決策部署都需要各級各部門運用法治思維和法治方式去貫徹落實，特別是省委、省政府提出的堅持推進扶貧體制機制創新及開展基礎設施扶貧行動、扶貧生態移民行動、社會保障兜底行動等“十項行動”，實施中都不能夠違反法律法規規定，各級各部門必須嚴格遵守“法無授權不可為，法定職責必須為”的基本履職要求。因此，圍繞脫貧攻堅開展扶貧立法、扶貧行政執法監督、扶貧規范性文件管理、扶貧行政決策合法性審查、扶貧項目監管等法治扶貧工作是保障脫貧攻堅任務順利完成的前提。如果不實施法治扶貧這一重要舉措，沒有相關地方性法規和政府規章作為扶貧工作依據，沒有對扶貧規范性文件進行合法性審查，沒有對扶貧重大決策進行法律把關，沒有對扶貧領域相關行政執法活動進行監督，會直接影響到黨中央、國務院和省委、省政府脫貧攻堅決策部署的落實。

（三）法治扶貧是落實省委省政府領導運用法治方式法治思維推進脫貧攻堅工作的重要載體

貧困落后是貴州的主要矛盾，加快發展是貴州的根本任務，而法治是助力發展的保障。省委、省政府堅持把法治政府建設貫穿于推進政府治理體系和治理能力現代化全過程，省委書記孫志剛同志要求認真學習憲法，堅持不懈抓好憲法實施，發揮好領導干部“關鍵少數”作用，帶頭在憲法法律范圍內活動。省長諶貽琴提出，法治貴州建設先以“法治畢節”創建為先行試點，為法治貴州建設探索經驗。2017年8月，諶貽琴省長對赤水市創新“法治扶貧”破解脫貧攻堅難題的思路和做法作出批示，要求很好宣傳、認真總結。為貫徹落實好省委省政府主要領導同志運用法治思維和法治方式開展工作的有關要求，決定以法治扶貧為載體，全力實施大扶貧戰略行動。2017年10月，貴州印發法治扶貧相關文件在全省正式啟動法治扶貧工作，將政府在扶貧立法、行政執法、扶貧規范性文件制定、扶貧行政決策、扶貧項目監管、異地扶貧搬遷和扶貧資金使用等扶貧方面的行政權力事項，以及貧困地區群眾所享有的基本權利保障和救濟途徑等個人權利事項，均納入法治化軌道，用法治方式保障扶貧開發工作順利開展，即在扶貧開發工作中，要約束政府行政權力，防止權力濫用，同時也要保障貧困地區群眾的合法權益。

（四）法治扶貧是脫貧攻堅工作有效推進的重要保障

隨著政府在精準扶貧中投入的資金越來越多，問題也不斷展現，嚴重影響了扶貧開發工作的順利推進，創新思路和做法解決扶貧中出現的以上問題就勢在必行。因此，開展法治扶貧解決推進脫貧攻堅中出現的問題，確保扶貧開發工作各項舉措符合法律法規規定是有效推進脫貧攻堅工作的重要保障。一是可以提高扶貧資金使用效率，建立健全扶貧資金監管法律體系，將扶貧資金監管納入法治化軌道，才能有效防止發生截留、滯留、挪用、侵占和貪污扶貧資金等違法行為①2016 年，全國各級人民法院共審結貪污、挪用扶貧資金等犯罪相關案件 1.5 萬件。2016 年，全國各級人民檢察院開展集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作，共查辦相關職務犯罪 1892 人，同比增長102.8%。兩項數據分別來自于 2017 年《最高人民法院工作報告》和《最高人民檢察院工作報告》。，提高扶貧資金效益。二是保障扶貧工作長效性，完善扶貧立法體系，在立法上明確扶貧主體權利和義務、扶貧對象權利和義務，固化扶貧成果，規范扶貧開發行為，才能確保扶貧開發工作不至于迷失方向，有助于扶貧開發工作長期有效開展。三是增強突出“學法用法”營造尊法守法的社會氛圍，用法治思維化解農村社會矛盾，為脫貧攻堅工作提供良好的社會環境。四是健全推進貧困地區法治建設制度體系，將法治貫穿于脫貧攻堅全過程，使各項工作更加規范化、制度化和法治化，確保脫貧攻堅工作在法治軌道上運行。五是進一步加大法治宣傳力度，不斷提升貧困地區領導干部法治素養，增強群眾法治意識。六是把村規民約的依法制定作為法治扶貧的重要內容，引導人民群眾用法治思維樹立鄉風文明，為加強農村社會治理提供有力的法治保障。

（五）法治扶貧是維護群眾合法權益和激發群眾內生動力的有效途徑

個別地方的扶貧開發工作，注重物質扶貧，而忽視精神扶貧。部分貧困群眾思想觀念落后，把精準扶貧理解為政府無償的給錢給項目，把扶貧資金看成是“政府無償發的紅利”，甚至還編口號：“不窮不富，政府不會幫助；要窮窮到底，政府才會幫你”。于是，這部分群眾采取虛報家庭收入、讓老人從家里搬出另立戶口、不盡老人贍養義務等方式騙取貧困戶名額，并以當上貧困戶而沾沾自喜、到處炫耀。還有部分貧困地區群眾等、靠、要思想嚴重，既沒病，也不殘，整天游手好閑，當得到幫扶資金后，不是用于發展生產，而是抽煙喝酒，好吃懶做，坐吃山空，養成了依賴習慣。以上兩類困難群眾，即使評為了貧困戶，但很難得到其他群眾認同，導致現在一些貧困農村矛盾糾紛比較突出。要解決這些現實問題，必須要做好頂層設計，加強制度建設，建立精準扶貧標準體系，做好政策引導，營造公平的法治環境。開展法治扶貧工作本身包含了精神扶貧的主要內容，能夠讓扶貧對象清楚自己在扶貧工作中享有的權利和應履行的義務，提高貧困地區群眾法治意識，從根本上消除等、靠、要等落后思想觀念，促使他們主動參與脫貧攻堅，增強自力更生擺脫貧困的信心和決心。

二、貴州法治扶貧的實踐成效

貴州省堅持以法治思維和法治方式服務促進和保障大扶貧戰略行動的實施，創新扶貧工作思路，扎實開展法治扶貧工作，為各項脫貧攻堅任務的落實提供良好的法治保障。

（一）抓組織領導，法治扶貧工作全面推進

貴州在全省范圍內組織實施法治扶貧，是推進脫貧攻堅的一大創新之舉。一是省委省政府領導親自安排部署。諶貽琴省長對赤水市創新“法治扶貧”破解脫貧攻堅難題的思路和做法作出批示，省長諶貽琴、常務副省長李再勇、副省長魏國楠同志審定簽發了《貴州省全面推進依法行政工作領導小組辦公室關于開展法治扶貧六大行動的通知》。二是司法行政部門主動作為。圍繞貴州大扶貧戰略行動，找準全面依法治國與脫貧攻堅的結合點，開辟了助推脫貧攻堅的新路徑，推動法治扶貧工作由全省政府法制系統、司法行政部門向各級人民政府及其工作部門全面鋪開，出臺了《關于印發〈關于立足職能開展法治扶貧工作的意見〉的通知》《關于報送開展法治扶貧工作總結的通知》《省全面推進依法行政工作領導小組辦公室關于開展法治扶貧六大行動的通知》，確定以扶貧制度保障、扶貧執法監督、扶貧法治宣傳、扶貧決策參謀、扶貧糾紛化解、扶貧法律顧問等六個方面行動為著力點推進法治扶貧工作，并將“法治扶貧六大行動”提請省委全面深化改革領導小組法治政府建設專題組審議通過，把法治扶貧六大行動納入推進貴州省省法治政府建設的重要內容。三是各地各部門及時落實。開展法治扶貧六大行動的通知印發后，各級各部門進行了相應的部署。有的地方政府負責人對法治扶貧工作作出批示，有的市（州）政府對《通知》進行了責任分解，并印發了實施方案，明確要求各單位報送一名分管領導和聯絡員，以便加強統籌協調；有的部門結合工作職責，創新舉措推動行業領域的法治扶貧工作，如省住房和城鄉建設廳聯合省司法廳、省律師協會組建了貴州省城鎮化建設律師服務團，重點對城鄉規劃、住房、保障、建設領域扶貧事項提供法律援助。

（二）抓扶貧立法，脫貧攻堅制度體系逐步健全

聚焦大扶貧戰略，為打贏脫貧攻堅戰提供制度保障。2016年出臺了《貴州省大扶貧條例》，通過立法將大扶貧總的要求、扶貧對象和范圍、政府責任、社會參與、扶貧項目和資金管理、扶貧保障和監督以及法律責任等方面以地方性法規的形式固定下來，使扶貧工作制度更加完善。同時，還先后制定了《貴州省扶貧資金審計條例》《貴州省農業技術推廣條例》《貴州省就業促進條例》等與脫貧攻堅工作相關的地方性法規，完善了扶貧地方立法體系。各地在立法權限范圍內，大膽探索了扶貧領域立法工作，取得了顯著成績，構筑了推進精準扶貧全面、嚴密的法規制度。從制定機關看，扶貧地方立法主要由省級人大常委會或市（州）人大常委會以及省政府制定頒布。從覆蓋范圍看，扶貧立法主要集中在傳統村落、生態環境、項目管理、科教文衛等與貧困地區民生息息相關的領域。據統計，在貴州省扶貧立法中，民族特色文化占比9%，傳統村落占比13%，生態環境占比14%，資金管理占比10%，項目監管占比12%，科教文衛占比16%，招商引資占比8%，城鄉建設與管理占比7%，歷史文化占比6% ，其他占比5% （如下圖所示）。

貴州省扶貧地方立法分布總體情況

聚焦立法質量，完善扶貧立法機制。為提高扶貧立法質量，在扶貧系列制度起草中，廣泛征求社會各界意見，特別是聽取基層干部和困難群眾意見，讓扶貧立法更有科學性、民主性和實用性，確保法規規章對扶貧開發行為的引領、規范和指導作用。貴州省司法廳通過微信客戶端、門戶網站、報刊等途徑，將涉及脫貧攻堅等方面的立法項目向社會公開征集意見，能傾聽基層群眾對立法的呼聲，真正反映貧困群眾的實際需求。聚焦脫貧攻堅長效機制，將扶貧制度體系建設納入立法規劃。在編制《貴州省人民政府2018年-2022年立法規劃》中，將涉及脫貧攻堅相關的《貴州省促進農村電子商務發展條例》《貴州民辦教育促進條例》《貴州省發展中醫藥條例》《貴州省農田水利條例》等眾多立法項目列入五年立法規劃。有立法權的市、州，編制地方立法規劃和年度立法計劃時也優先考慮與脫貧攻堅相關的立法項目。

（三）抓行政執法監督，扶貧執法行為不斷規范

開展執法案卷評查，提高扶貧行政執法案件辦理質量。2018年，貴州省各地就組織開展扶貧專項執法檢查92次、扶貧執法案卷評查2056卷、扶貧執法個案監督175起，發現并處理不作為5起、亂作為6起。據統計，貴州省已組織開展扶貧案卷評查的地區占比80.7%。從方式看，采取了單位自查、集中評查、上級抽查等方式，對評查出的問題要求行政執法單位限期整改完善。比如，銅仁市通過集中交叉評卷方式對各縣（區）政府和市直行政執法部門報來的關于農業、林業、衛生、經營等方面的60件扶貧行政執法案卷進行了集中評查，對存在的問題要求限期整改，并評選出一等卷、二等卷、三等卷予以通報。

拓寬監督渠道，扶貧執法層級監督作用進一步發揮。各地根據《貴州省行政執法過錯責任追究辦法》規定，嚴格落實行政執法責任制，重點加大了對涉及農村土地、山林、農牧、房屋建設等扶貧領域不作為、亂作為、慢作為和不當執法行為的問責力度，督促和約束各級行政機關及其工作人員依法履職。為拓展扶貧領域行政執法投訴渠道，讓扶貧行政執法行為接受社會和群眾監督，有的設立了扶貧執法投訴機構，有的開通扶貧領域行政執法監督投訴電話，形成了對扶貧行政執法行為全方位、多層次的監督格局。

（四）抓紅頭文件管理，扶貧規范性文件監管不斷加強

加強扶貧規范性文件審查，有效地防止脫貧攻堅紅頭文件違法。對擬出臺的涉及扶貧工作購買服務、農村基礎設施建設招投標、農村“三變”改革、農業產業發展等方面內容的規范性文件都進行前置性合法性審查，確保脫貧攻堅的文件符合現行法律法規規章的規定，嚴防扶貧規范性文件違法。僅2018年一年，貴州省各地審核扶貧規范性文件400余件，完成138件扶貧規范性文件備案審查工作；辦理19件公民、法人和其他組織提出的對扶貧規范性文件進行合法性前置審查。貴陽市對13件扶貧紅頭文件從權限、程序、內容三個方面進行了嚴格審查，過濾和糾正了不符合法律法規和扶貧政策要求的各項措施；黔西南州對16件扶貧規范性文件進行了合法性審查，確保了脫貧攻堅紅頭文件符合法律法規規章的規定。

加強扶貧規范性文件清理，及時廢止或修改違法紅頭文件。開展了扶貧規范性文件專項清理，全面梳理查找與法律法規規定不一致、相沖突等內容，并進行修改或廢止，確保扶貧規范性文件合法合理，更加符合脫貧攻堅大局要求。貴州省明確了全省扶貧規范性文件的清理范圍、內容和標準，地方政府及其部門按照要求依法、依規、依政策開展涉及扶貧領域規范性文件清理及立改廢工作。2018年，貴州省各地組織清理了扶貧規范性文件113件，其中，廢止10件、修訂9件，有效防止損害群眾合法權益的規范性文件繼續實施。據統計，貴州省已組織開展扶貧規范性文件專項清理的地區占比86%。比如，赤水市對《赤水市農村獨生子女和二女戶夫妻養老保險試點試行辦法》《赤水市農村危房改造工作責任追究辦法》等3件扶貧紅頭文件按程序予以廢止。

（五）抓行政爭議化解，脫貧攻堅矛盾糾紛處理能力不斷提升

堅持有錯必糾，行政復議糾錯功能得到強化。2018年，貴州省各地共收到涉及脫貧攻堅的行政復議案件271件，受理220件，作出行政復議決定180件。據統計，各級政府辦理的扶貧行政復議案件中，決定維持占比64%，責令履行占比8%，撤銷原行政行為占比9%，確認違法占比7%，駁回申請占比12%（如下圖所示）。

貴州省涉農行政復議案件辦理總體情況

建立行政復議與行政審判工作聯系制度，將行政機關負責人出庭應訴情況納入依法行政考核指標。各級各部門積極支持人民法院審判監督，堅持有訴必應，努力提高行政首長出庭應訴率，降低行政訴訟敗訴率。2018年，貴州省各地辦理脫貧攻堅行政應訴案件243件，推動行政機關負責人積極出庭應訴涉農案件149件。堅持多元化解，扶貧領域矛盾糾紛處理機制得到健全。建立了人民調解、行政調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟銜接機制，充分發揮溝通協商機制在解決糾紛中的作用，妥善化解貧困地區群眾各類矛盾糾紛。充分發揮人民調解作用。2018年，貴州省各地人民調解員主動排查糾紛27119 起，依法調解各類糾紛66924 起。其中，六盤水市人民調解員主動排查糾紛1205起，依法調解各類糾紛4064起；黔南州人民調解員主動排查糾紛12942起，依法調解各類糾紛29005起。

（六）抓決策行為規范，扶貧行政決策機制日益完善

加強法律顧問制度建設，為脫貧攻堅決策提供法律智囊團。貴州省9個市州、貴安新區和88個縣(市、區)政府全部建立法律顧問室，65個省直部門均落實法律顧問制度，并向鄉鎮不斷延伸。比如，安順市轄區內各鄉鎮（街道）已基本實現法律顧問全覆蓋，黔南州積極推動10個貧困縣、232個貧困鄉（鎮）、1465個貧困村配備法律顧問。充分發揮法律顧問的在政府扶貧決策中的參謀助手作用，在社會管理、經濟建設招商引資、民生項目、扶貧資金監管、扶貧項目實施等方面為政府提供專項法律服務，避免了扶貧決策違法，規避了法律風險。2018年，貴州省各地政府法律顧問室辦理脫貧攻堅法律顧問事項2095件、合同審查1288件，參與涉及政府扶貧工作購買服務、農村基礎設施建設招投標、農村“三變”改革、農業產業發展等重大行政決策629件，提出建議1404條。其中，銅仁市政府法律顧問室參與脫貧攻堅重大行政決策32件，提出建議62條；納雍縣政府法律顧問對政府的項目合同、招投標、資金撥付、招商引資等工作認真核查、嚴格把關，做到事前防范、事中跟蹤、事后服務，避免“項目上了，干部倒了”，做到項目審查精準、貧困戶法律需求識別精準。

啟動法律援助精準扶貧項目，在省內挑選20家優秀律師事務所，對20個極貧鄉（鎮）實行結對幫扶，并確定了駐點幫扶六項工作職責：為貧困縣、極貧鄉（鎮）提供法律顧問；拓展法律援助服務業務范圍；開展村務法律“體檢”；滿足每一戶貧困農戶法律援助需求；為脫貧工程項目提供法律審查意見書；開展矛盾糾紛集中排查化解。一年多來，20家幫扶律師事務所共計在駐點幫扶地開展法律宣傳授課71次，舉辦法治培訓班22期，開展法律援助精準扶貧專題宣傳120場次，發放法律宣傳資料6萬余冊，解答群眾法律咨詢4691人次，辦理法律援助案件87件，參與人民調解133件，辦理其他非訴訟案件63件，化解社會矛盾糾紛255件涉及人數1922人，為黨委政府決策重大事項提供法律意見177件，為村居提供法律意見251次，為脫貧工程項目提供法律意見、審查合同288件次，涉及金額10多億元，走訪貧困農戶874戶，收集法律需求意見853條次，駐點累計天數1293天。

為解決貧困農村多數農民維權意識差、法律意識淡薄的難題，貴州省率先在全國組織起草了《脫貧攻堅涉農系列合同示范文本》。該文本匯聚了常見的合同文本，為基層貧困群眾提供了全面、實用的合同指引，預防、減少不必要的爭議，節約了合同談判、簽訂的時間和成本，有效防范脫貧攻堅工作中的合同風險。合同文本通過互聯網方式發布，提供村民免費下載使用，得到司法部認可和推廣，中央電視臺新聞聯播作了報道。

（七）抓脫貧攻堅法治宣傳，扶貧領域尊法守法意識不斷加強

各地利用“3·15”消費者權益保護日、“12·4”憲法日等重要時間節點，結合精準扶貧工作及案例，重點為基層干部和貧困地區群眾解讀宣講《憲法》《土地管理法》《婦女權益保障法》《義務教育法》等法律法規，逐步培養群眾辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的法治思維。2018年，貴州省各地組織法制干部、公職律師和法律顧問等近2.9萬名到762個貧困鄉鎮、3936個貧困村、283個移民搬遷集中安置點開展扶貧政策、法律法規的宣講和解讀12836次。據統計，貴州省已組織開展扶貧法治宣傳的地區占比97%。貴州省司法廳舉辦了“走向城市之路”法治宣傳主題活動，編發《走向城市之路法治宣傳實用手冊》和《貴州大扶貧法治宣傳一本通》40萬余冊，為因移民搬遷流向城鎮的農民工普及城鎮居民合法權益，實現精準普法需求。

積極通過報紙、電視、公益廣告宣傳欄等大眾傳媒載體，廣泛應用門戶網站、微信、微博等新媒體，做好三農、精準扶貧、“組組通”公路建設、易地扶貧搬遷和農村危房改造等扶貧政策宣傳，使貧困村群眾知曉自己的權利義務，讓群眾明白政府實施精準扶貧所采取的舉措。用身邊人身邊事教育貧困群眾，幫助貧困群眾樹立法治意識，提升法治在農村的影響力。通過正反典型的結合，有效凈化了社會風氣，弘揚了社會傳統美德，彰顯了法治的公平正義，鄉風為之一新，為脫貧攻堅、鞏固提升脫貧成效奠定了堅實基礎。

三、貴州法治扶貧存在的問題與不足

（一）部分基層黨政機關領導對法治扶貧重視不夠

領導重視是抓好法治扶貧工作的關鍵。實踐中，由于個別基層領導法治觀念淡薄，工作缺乏法治思維，處理問題不會用法治方式，加之法治扶貧工作沒有納入領導干部脫貧攻堅考核內容，導致一些地區和部門負責人對法治扶貧工作不夠重視，有的認為開展法治扶貧不是本部門的職責，甚至認為開展法治扶貧工作干擾了正常業務工作開展；有的對法治扶貧的內涵理解不夠透徹，思路不夠開闊，推進工作辦法不多；有的認為開展法治扶貧工作是司法行政機關的事，與他們無關等等，沒有將法治扶貧工作擺在推進法治政府建設和脫貧攻堅工作同等重要位置來認識。

（二）政府法律顧問與公職律師參與脫貧攻堅的工作積極性不高

各級政府及其部門在推進依法決策過程中，法律服務事項數量多、情況比較復雜，需要法律顧問付出大量的時間和精力參與，但又缺乏足夠的經費保障，部分法律顧問僅應付性完成顧問單位交辦工作，主動開展法治扶貧的積極性不高。尤其是公職律師，除了要完成所在崗位日常的工作外，又要完成公職律師法律服務事項，而且沒有經費補貼，加之時間和精力有限，導致他們工作主動性不高。

（三）法治扶貧宣傳工作還有待深入

在貴州廣大農村貧困地區，空巢老人、留守婦女和兒童較多，約20～50歲的青壯年都到廣東、江蘇、浙江和福建等沿海地區務工，由于老人、留守婦女受教育程度較低，對扶貧政策的理解不到位，缺乏法律法規知識，農村村民尤其是婦女知法名而不知內容，宣傳資料內容雖詳細，但村民未必會看，也未必會看懂，導致法治扶貧宣傳沒有達到理想效果，宣傳方式有待進一步改進。

（四）缺乏科學的法治扶貧考核評價機制

法治扶貧僅納入依法行政考核體系且權重很低，沒有納入扶貧開發工作考核評價體系，導致對此項工作缺乏必要的引導和督促，沒有充分發揮考核評價的“指揮棒”作用，不能倒逼各地各部門主要負責人高度重視法治扶貧工作和狠抓部署落實，成了推動法治扶貧工作亟待解決的問題。扶貧統計法治意識需要進一步加強，少數基層干部群眾反映扶貧業務報表不規范、標準不統一，要求報送的報表沒有執行《統計法》的有關規定。由于一些地方特別注重扶貧報表和數據，導致基層扶貧干部大量精力都忙著“精準填報”，扶貧干部疲于應付。

（五）法治扶貧隊伍建設有待加強

實踐中，法治扶貧隊伍規模與承擔的任務不相適應。一是工作機構力量薄弱。機構改革后，縣級政府法制辦職能劃入重新組建的司法局，但法制辦編制和人員大部分都沒有劃入司法局，很多政府部門的法制機構人員和編制數量也較少，已經完全不能適應法治扶貧工作需要。二是法律專業人才匱乏。基層政府從事法治工作的人員知識結構不合理，參差不齊，很多是非法律專業的，而規范性文件審查、合同審查、行政復議辦理等涉及法治扶貧方面的工作，都需要較高的專業素養，很難適應工作需要。三是法治扶貧培訓有待加強。據統計，貴州省已組織開展扶貧法治培訓的地區占比僅為14%，導致扶貧干部不能及時交流經驗，不清楚如何才能有效推進法治扶貧工作，甚至部分扶貧干部認為法治扶貧工作主要就是駐村幫扶。

四、加強法治扶貧的對策建議

針對法治扶貧存在的問題，筆者提出以下對策建議，以便為脫貧攻堅提供更加堅強的法治保障。

（一）從組織領導上加強法治扶貧工作

領導重視是法治扶貧工作取得實效的關鍵，也是領導應用法治思維和法治方式開展脫貧攻堅工作的具體體現。其一，應進一步提高法治扶貧思想認識。其二，應加強對法治扶貧工作的組織領導，由司法部單獨印發開展法治扶貧工作通知，也可與國家扶貧辦聯合發出通知推動。其三，將法治扶貧工作納入法治政府建設的重要內容，并納入年初工作安排部署。其四，各級政府及其部門也應當制定法治扶貧年度計劃，加強對實施情況的督促檢查，開展法治扶貧調研，總結法治扶貧成效與經驗。

（二）從頂層設計上做好扶貧制度保障行動

一是完善扶貧立法體系。應加快扶貧相關領域立法，制定《扶貧法》或國務院頒布《扶貧工作條例》。全國設區的市（州）在立法權限內深入開展立法調研，準確掌握脫貧攻堅行動的法治需求，加強立法規劃設計，將年度立法項目與脫貧攻堅緊密結合起來。推動尚未制定《村務公開條例》的地方人大及時制定并實施，一方面讓村民真正享有高度自治權，另一方面賦予鄉鎮政府對本區域內村務公開指導和監督職權。二是提高扶貧立法群眾參與度。鑒于廣大農村地區沒有訂購報紙，也沒有廣泛使用電腦等實際情況，建議涉農涉貧法律法規草案的起草部門，應當與移動公司、電信公司等通信企業建立合作機制，通過發送短信的方式，告知群眾下載涉農涉貧法律法規草案文本的網址、修改意見的反饋方式及其反饋時限，或者建立一村一立法助理員，收集法律法規草案修改意見，在涉農涉貧法律法規草案中充分吸納群眾的意見逐步完善，才能讓法律法規條文內容能夠真正滿足群眾需求、反映群眾意愿，提高扶貧立法的針對性和時效性。三是完善扶貧規范性文件制度體系。只有扎緊制度籠子，才能有效防范扶貧領域的違法違規行為。政府要突出將財政扶貧專項資金管理、扶貧工程建設、土地征用、危房改造等方面的制度籠子織細織密，防治扶貧領域的不正之風和腐敗問題，保證扶貧政策的連續性、扶貧資金運行的安全性和扶貧成果的可持續性。

（三）從個案監督上做實扶貧執法監督行動

一是加大扶貧領域行政執法監督力度。對在落實扶貧法律法規和政策中恣意妄為、吃拿卡要、雁過拔毛等損害政府形象和群眾合法權益的行為，對在扶貧統計工作中弄虛作假、虛報浮夸的行為，嚴格依法追究相關人員責任。對扶貧領域違法違紀特別是腐敗問題，對虛假扶貧、虛假造貧等問題要在行政執法、紀檢監察、司法過程中形成完整的責任追究體系。二是進一步落實行政執法與刑事司法有效銜接機制。建立健全行政執法與刑事司法銜接信息平臺，發揮大數據技術優勢，及時監督行政執法機關依法移送各類涉農涉嫌犯罪的案件，嚴厲打擊農村黑惡勢力、侵犯留守兒童權益、涉農詐騙、非法集資、假冒苗種、假醫劣藥、食品飲料造假、產品質量不合格致傷致殘等涉農違法行為。三是加大扶貧信息公開力度。要嚴格落實權責清單動態管理的要求，向社會全面公開扶貧職能、法律依據、實施主體、職責權限等事項，重點推進專項資金分配和使用、建設項目批準和實施、扶貧對象進出等領域的信息公開。扶貧項目招標、政府采購及項目驗收、合同履行等情況應在扶貧點或項目所在地向村民公開，未依法公開扶貧信息的，按有關規定追責。

（四）從方式方法上拓展扶貧法治宣傳行動

一是加強對《憲法》的宣傳。加強對《憲法》的廣泛學習宣傳，強化全社會依憲治國和各級領導干部依憲執政理念，推動各級、各部門共同承擔憲法宣傳責任。二是創新宣傳方式。結合農村實際情況，采取讓群眾喜聞樂見的方式方法開展扶貧法治宣傳。三是開展法治教育進課堂活動。在貧困地區小學、中學的教材中編寫法制教育內容，科學設置法制教育課程，明確小學階段課程學習哪些法律知識，中學課程應學習哪些法律知識，讓學生從小接受法制教育，增強他們法治意識和法治素養，以便能夠影響學生的家長也增強學法、用法、守法意識。四是加強扶貧法治宣傳隊伍建設。有計劃地選擇有一定文化基礎的扶貧干部和群眾作為扶貧法治宣傳員，加強對村支兩委干部的法律培訓，著力培養一批鄉土法律傳播者，讓他們能用通俗易懂的語言將身邊發生的扶貧勵志故事同法律有機結合起來，將法律內容進一步生活實踐化。同時，要充分發揮鎮村兩級扶貧干部的作用，在廣大農村建立扶貧法治宣傳橫向到邊、縱向到底的網格體系。

（五）從法律審查把關上做好扶貧決策參謀行動

一是建立重大扶貧決策合法性審查制度。對扶貧重大政策、重大項目甚至扶貧對象的審查要建立嚴格的審查程序和設立嚴密的前置條件，推進重大扶貧活動程序和實體法治化。二是建立合同簽訂法律顧問先期參與制度。對扶貧項目、招商引資類合同，各地政府及部門應當在組織考察、談判、協議起草等階段，讓法律顧問或司法行政機關干部先期參與，才能確保簽訂的合同內容不違法、可執行。三是加強扶貧法治理論研究。加強對農村土地、自然資源、基礎設施、創新扶貧、“三變”改革等方面的法治理論研究，促使產生一批理論與實踐很好結合的法治理論研究成果，及時提供給扶貧決策機構，以便為涉及重大決策、重大事項、重大活動、重大項目等領域的扶貧決策提供智力支持，為貧困地區脫貧攻堅政策的制定提供優質決策參考。

（六）從體制機制上做好扶貧糾紛化解行動

一是暢通行政復議渠道。第一時間處理扶貧對象提出的行政復議申請，依法及時化解農村耕地、林地、水事等自然資源權屬糾紛、鄰里家庭矛盾糾紛等矛盾糾紛，對于影響面大、公眾關注度高的行政復議案件，應當采取聽證會的方式審理，防止矛盾糾紛演變為惡性事件、群體性事件。二是理順土地承包糾紛處理機制。針對由于土地承包糾紛處理機制不順導致增加當事人訴累的情形，建議由最高人民法院以適當形式對全國土地承包糾紛類案件的受理、裁判提出明確意見，明確土地糾紛管轄邊界，打破農村土地承包經營糾紛司法審判藩籬，及時高效處理此類糾紛，減少群眾訟累。三是改進行政復議審理機制。復議機關工作人員不熟悉其他部門業務，而其他部門工作人員法治素養不夠，因此復議機關在涉農涉貧行政復議案件審理過程中，應當讓熟悉業務部門工作的行政復議委員會專家參與其中，并認真聽取業務部門意見，才能彌補復議機關和業務部門存在的不足，更加清楚原行政行為的來龍去脈和案件的真實情況，審理后作出的行政復議決定才會更合理、更科學。四是建立行政復議案例指導制度。行政復議典型案例具有很好的引導和示范作用，有助于提高對涉農涉貧行政復議案件的辦案質量和效益。建立涉農涉貧行政復議典型案例庫，實行定期通報制度，以便有效指導下級行政復議機關在審理同類涉農涉貧復議案件時參照典型案例的做法進行審理，極大地節約時間成本，有效化解矛盾糾紛。五是注重調解方式。充分發揮人民調解、行政調解和行業性專業性調解優勢，建立和完善矛盾糾紛調解工作機制。司法所應當引導貧困地區群眾通過調解方式來化解各類矛盾糾紛，并參與調解疑難、復雜涉及困難群眾的矛盾糾紛，維護貧困地區的社會穩定和群眾的合法權益。

（七）從質量與效率上開展扶貧法律顧問行動

一是立足職能主動提供法律服務。整合律師、基層法律服務、法律援助等法律服務資源，完善法律服務便民利民的方式和舉措，深入開展“法律顧問進鄉村”活動，采取“上門式、預約式、一站式”等形式，積極為貧困鄉村經濟社會發展和貧困群眾提供全方位、多層次的法律服務。二是推行法律援助精準扶貧模式。每年從律師事務所選派政治覺悟高、業務精、責任感強的律師到貧困鄉鎮駐點開展法治扶貧幫扶工作，建立溝通協調機制和督促檢查考核工作機制，注重各項幫扶任務落實，并將法律援助情況作為律師事務所和律師年度考核的重要內容，要求不脫貧不脫鉤，為脫貧攻堅提供優質高效的法律服務。三是規范扶貧業務報表。制定適用于全國或全省的規范化扶貧報表，統籌各類檢查和考核評估，加強部門聯動、數據共享，提高扶貧效率，引導基層把更多的精力用到真正的扶貧工作上。四是建立村規民約法律顧問參與制度。針對少數貧困群眾好吃懶做、無理取鬧、不講信用等問題，需要制定良好的村規民約，實現村民自治。要讓法律顧問積極參與村規民約的制定或修訂，不能把它作為國家政策的另一個版本，更不能違背法律法規規定，把村民在日常生活中關注度最高、要求最迫切的事項在村規民約中加以規范，提高村民的自我管理能力，推進鄉村振興。五是拓展公共法律服務范圍。明確貧困群眾在辦理司法鑒定、公證、仲裁等方面業務時應當減免相關費用，同時，對減免相關費用較多的仲裁機構、司法鑒定機構和公證機構，應當以國家司法部或省、市、縣司法行政主管部門的名義予以表彰，提高以上機構參與法治扶貧的積極性和主動性。

（八）從指標體系上建立科學的考核評價機制

首先，要將法治扶貧考核納入法治政府建設考核范圍。在依法行政考核體系中設置法治扶貧工作版塊進行考核。其次，科學設定法治扶貧考核指標。將扶貧立法、扶貧執法、扶貧法治宣傳、扶貧依法決策、扶貧糾紛化解和扶貧法律顧問服務等六大塊內容納入考核指標。最后，要注重考核結果的運用。將法治扶貧工作考核結果與地區、部門目標考核掛鉤，納入政績考核指標體系，考核結果納入干部評價和考察依據。

（九）從工作力量上加強法治扶貧隊伍建設

一是配強法制機構力量。加強與編制部門的溝通協調，增加司法行政機關編制，部門設置法規科或法規處，讓人員編制能夠適應法治政府建設和法治扶貧工作需要。二是增加專業人才數量。通過面向社會招考、人才引進等方式招聘司法行政干部，也應當從律師、法學專家中招錄法治干部，建立從高校法律專業畢業生中招錄人才的便捷機制，讓年輕的大學生和研究生能夠快速地進入國家機關從事政府立法、行政復議、行政執法和決策參謀等工作，實現法治扶貧工作隊伍年輕化、專業化。三是加強執法隊伍建設。增加貧困地區基層行政執法人員編制，積極申報行政執法資格證，充實扶貧領域基層行政執法力量。四是加強法治扶貧培訓。制定年度法治扶貧培訓計劃，定期組織開展法治扶貧培訓，以便讓扶貧干部切實提高法治思維和法治理念，用法治的方式去推動扶貧工作，法律規定的職責要履行落實到位，法律禁止的扶貧行為要令行禁止到位。五是確保法治扶貧經費。將法治扶貧工作列入本級財政預算，建立法治扶貧專項經費，用于法治扶貧工作的日常辦公、督導考核、培訓宣傳、組織調研等方面，為順利推進此項工作提供必要的資金支持。

總之，開展法治扶貧，就是要把扶貧開發行為涉及的各個方面均納入法治化軌道，建立扶貧制度將其扶貧方式、方法和扶貧成果固定下來，保證扶貧開發工作在社會經濟管理中能夠順利推進、取得實效。