社會治理現(xiàn)代化視域下的法律援助供給側(cè)問題研究
——基于浙江省杭州市的實(shí)證分析

彭志芳 唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

根據(jù)《法律援助條例》（下文簡稱《條例》）第3條規(guī)定，“法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。”法律援助從供給側(cè)來看，主要依靠政府財政投入。但從需求側(cè)看，由于刑事案件全覆蓋等試點(diǎn)工作的推進(jìn)，法律援助需求量激增，傳統(tǒng)的供給模式和管理理念無法從根本上解決法律援助供需矛盾以及由此導(dǎo)致的一系列問題。引入社會治理現(xiàn)代化理念，可以進(jìn)一步理順政府、市場、社會在法律援助供給中的關(guān)系，建立社會協(xié)同參與機(jī)制，同時，加大智能化化、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等信息化手段，從而有效解決法律援助的供需矛盾，促進(jìn)社會的公平正義。

社會治理現(xiàn)代化是社會治理體系不斷優(yōu)化、治理能力不斷提升以適應(yīng)社會發(fā)展的過程，要求理念、價值、制度相互融合和促進(jìn)。社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵應(yīng)該包括治理主體多元化、治理方式科學(xué)化、治理過程法治化和治理機(jī)制規(guī)范化四個方面。社會治理的現(xiàn)代化體系與原有政府一元管理模式不同，社會治理的現(xiàn)代化體系要“打破傳統(tǒng)上社會治理由政府一手包辦的局面，釋放各種社會力量參與治理的正能量，促使社會治理由單極向多極轉(zhuǎn)變”。社會治理體系現(xiàn)代化重構(gòu)，必然要求對各類社會事務(wù)的處理由單一管理轉(zhuǎn)向多元共治。社會治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是從“行政化管理”向“社會化治理”轉(zhuǎn)型，從“傳統(tǒng)型管理”向“現(xiàn)代型治理”轉(zhuǎn)型，從“單一性它治”向“多維性自治”轉(zhuǎn)型。它的核心要義是“要注重各方的積極性、參與性，充分調(diào)動和運(yùn)用法治的力量、市場的力量、社會的力量、人民的力量，實(shí)現(xiàn)各項事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、民主化”。其目的是要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

一、傳統(tǒng)法律援助供給模式和供需現(xiàn)狀分析

（一）傳統(tǒng)法律援助一元化供給模式

在我國，法律援助提供的模式主要有兩種：一是法律援助機(jī)構(gòu)直接提供法律援助服務(wù)；二是法律援助機(jī)構(gòu)指派律師和基層法律工作者辦理法律援助案件并給予案件補(bǔ)貼。這兩種模式存在的依據(jù)是《條例》第21條：法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件。這兩種模式都是行政化的供給模式。

對于第一種法律援助機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)的模式可稱之為“行政化的供給方式”，第二種指派的模式表面上看是由社會律師提供法律援助服務(wù)，雖然律師辦理法律援助案件領(lǐng)取補(bǔ)貼，但究其實(shí)質(zhì)，仍然是行政化供給的延續(xù)。因為這種指派行為屬于行政命令，具有強(qiáng)制性，受指派人員無正當(dāng)理由不接受指派應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《條例》第6條規(guī)定：律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)。同時第28條規(guī)定：律師無正當(dāng)理由拒絕接受、擅自終止法律援助案件的，由司法行政部門給予行政處罰。《律師法》第42條規(guī)定：律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)。所以律師接受指派辦理法律援助仍是行政化供給方式的延續(xù)，其原因在于律師義務(wù)的法定。

因此，目前我國現(xiàn)有的法律援助供給模式是一元化的政府主導(dǎo)的模式。這種模式是我國傳統(tǒng)的“行政化管理”模式的一種典型表現(xiàn)。

（二）法律援助供給側(cè)現(xiàn)狀分析

如果將法律援助制度視為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)系統(tǒng)，在此系統(tǒng)一端是國家對法律援助經(jīng)費(fèi)的財政輸入，輸出的產(chǎn)品具體體現(xiàn)為各類法律援助案件和法律援助咨詢服務(wù)，因此法律援助的供給側(cè)主要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入和服務(wù)提供上。

1.財政經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，但增長率呈遞減態(tài)勢。從杭州市近幾年情況來看，法律援助經(jīng)費(fèi)主要來源于政府財政撥款，市兩級政府財政部門都已經(jīng)將法律援助機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，并實(shí)現(xiàn)了逐年增長，2011～2018年全市法律援助財政經(jīng)費(fèi)投入情況如下圖：

從上面圖表可以看出，自2011年的1196.49萬元到2018年的2867.46萬元，財政經(jīng)費(fèi)總投入增加了1.4倍，但是年增長率卻從2011年的28.5%減少到了2018年的2.6%，增長率基本呈逐年下降態(tài)勢，尤其是近兩年增長率下降趨勢明顯。據(jù)此可以看出，政府的財政經(jīng)費(fèi)投入不可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)高速增長。

2.業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中同級財政撥款是唯一來源，社會參與為零。除去行政經(jīng)費(fèi)后的財政投入就是直接用于補(bǔ)貼律師辦案的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)又分為同級財政撥款和上級下?lián)芙?jīng)費(fèi)。從2011年到2018年，杭州全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)從635.31萬元增加到2018年的1650.42萬元，增加了1.6倍。增加的原因，不僅是因為法律援助案件量逐年增加（2011年法律援助案件量為7803件，2018年達(dá)到18682件），同時還有法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高。

業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入中財政撥款和社會援助、行業(yè)奉獻(xiàn)占比情況

從上表可以看出，杭州市現(xiàn)有法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全部來源于財政撥款，社會援助和行業(yè)奉獻(xiàn)為0。事實(shí)上，在法律援助早期階段，律師辦理法律援助案件都是“自掏腰包”，沒有任何補(bǔ)貼，完全屬于一種律師的慈善行為。因此，那時可以說律師辦案屬于行業(yè)奉獻(xiàn)。國外法律援助在早期階段也是如此。但是隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在不少發(fā)達(dá)國家的法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不僅來自財政撥款，還有一部分來源于社會投入。例如，美國設(shè)立了法律服務(wù)公司（LSC）。該公司是非營利性團(tuán)體，職責(zé)是為那些無資格獲得法律服務(wù)和幫助的人提供非刑事法律援助，提供經(jīng)濟(jì)支持。英國開展法律援助工作的經(jīng)費(fèi)來源渠道主要有三種：一是國家撥款，在《接近正義法》里明確了法律援助是國家責(zé)任，經(jīng)費(fèi)主要依賴財政撥款。二是社會捐助。三是受助人捐助。在《獲得司法公正法》這部法律中還提到了開展法律援助工作經(jīng)費(fèi)的其他來源渠道，具體有風(fēng)險代理收費(fèi)協(xié)議和訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度等。加拿大的法律援助經(jīng)費(fèi)來源除政府撥款外，民間捐贈是加拿大法律援助經(jīng)費(fèi)來源的重要途徑，具體包括當(dāng)事人捐款、律師集資、其他資助和捐助等。法律服務(wù)公司的資金來源有兩種渠道：一是國會撥款、政府資助；二是接受經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的投資和律師捐款。在這一點(diǎn)上，我國還比較欠缺。

3.案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，但仍與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不符。在1997年杭州市法律援助中心成立之初，法律援助中心由于沒有單獨(dú)的法律援助經(jīng)費(fèi)，無法支付補(bǔ)貼，律師辦案零補(bǔ)貼，屬于慈善性質(zhì)。杭州市法律援助辦案經(jīng)費(fèi)從2004年開始都納入了財政預(yù)算。但是，這一階段的辦案經(jīng)費(fèi)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、設(shè)置不規(guī)范等問題，辦案補(bǔ)貼僅為300～500元/件。2006年6月杭州市司法局下發(fā)了《關(guān)于開展法律援助規(guī)范化建設(shè)的意見》，統(tǒng)一了全市刑事、民事法律援助案件補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)同城同待遇，法律援助辦案補(bǔ)貼幅度有所提高，調(diào)整后民事案件每件900元，刑事案件每件700元，并將辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)列入政府考核目標(biāo)當(dāng)中。2010年，全市進(jìn)一步提高案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)從原來的700～900元提高到了刑事1500元、民事1800元，縣（市）也相應(yīng)提高，并就異地辦案、疑難案件、群體性案件提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及律師值班咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定，補(bǔ)貼制度進(jìn)一步完善。2015年，律師值班咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100元/天提高到260元/天，跨地區(qū)辦案補(bǔ)貼也有所提高，但是普通刑事、民事案件補(bǔ)貼沒有變化。

應(yīng)該說法律援助案件補(bǔ)貼從無到有，從最初到現(xiàn)在有所提高，但是總體來說案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，體現(xiàn)在以下幾方面：一是當(dāng)前補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平已不相適應(yīng)。2010年至2017年，杭州市居民消費(fèi)價格總指數(shù)（CPI）分別上漲3.5%、4.8%、2.5%、2.5%、2.0%、1.8%、2.6%，2.5%，消費(fèi)價格水平上升導(dǎo)致法律援助辦案成本提高，但杭州市現(xiàn)行的辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從2010年實(shí)施至今，一直未作調(diào)整（2015年雖然出臺了新的經(jīng)費(fèi)管理辦法，但是辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)未提高）。二是現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與律師辦案成本支出差距較大。律師辦理法律援助案件需做好閱卷、會見、調(diào)查取證、開庭辯護(hù)、結(jié)案歸檔等工作，需要支出交通費(fèi)、差旅費(fèi)、通訊費(fèi)、復(fù)印費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等費(fèi)用，辦案成本較高，但補(bǔ)貼費(fèi)用偏少，導(dǎo)致律師辦理法律援助案件積極性不高，案件質(zhì)量受到影響。三是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等水平城市相比，杭州市現(xiàn)行辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。

4.法律援助宏觀供給主體是政府，微觀供給主體以社會律師為主，社會組織和志愿者參與極少。法律援助供給主體從大的方面說主要就是政府，因為如上所述，目前所有的法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)均由政府財政投入和保障，但從微觀角度看，具體提供法律援助案件辦理服務(wù)的包括法律援助機(jī)構(gòu)人員、社會律師、基層法律服務(wù)工作者、社會組織人員和法律援助志愿者。這些主體中，又以社會律師為主，2011年到2018年社會律師辦案數(shù)占所有案件數(shù)的平均比例為75.3%，2018年達(dá)到84.4%。其次是基層法律服務(wù)工作者，近年平均比例為17.2%。法律援助機(jī)構(gòu)人員辦案比例逐年下降，從2011年的10.6%下降到2018年的3%。其他社會組織人員和志愿者辦案量不到1%，說明在發(fā)揮社會組織和志愿者的方面有所欠缺。

各類人員辦理法律援助案件情況（件）

（三）需求側(cè)現(xiàn)狀

雖然本文主要研究法律援助供給側(cè)問題，但是談供給不能無視需求，因此這里對法律援助需求側(cè)作簡單描述。

雖然法律援助需求量很難簡單的測算，但是通過歷年法律援助的案件量和咨詢量，我們可以大概看出法律援助需求的趨勢。

從以上圖表可以看出，除個別年份外，整體上法律援助案件量呈上升趨勢，年平均增長率達(dá)到24%。尤其是1999年，由于《杭州市法律援助條例》頒布實(shí)施，民事、行政等案件納入受案范圍，因此當(dāng)年法律援助案件量增長131.6%。2002年，由于各區(qū)、縣（市）政府逐步把法律援助經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，并單獨(dú)列支，案件量首次突破千件，比上年度增長56%。2012年，全市法律援助案件量首次突破萬件，并比上年度增長44.8%。之后每年都超過萬件，雖然2016年和2017年案件量有所下降，但2018年，由于刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)的開展，案件量又開始有較大幅度的增長，達(dá)到18682件，比上年度增加29.8%，尤其是刑事案件增長了67.6%。目前刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋僅僅在審判階段，如果今后偵查和審查起訴階段也逐步推進(jìn)，那么刑事法律援助案件量將再次大幅增加。

如果說法律援助案件受經(jīng)濟(jì)困難條件等的限制，不能完全反映法律援助的需求，那么法律咨詢因為對所有咨詢?nèi)嗣赓M(fèi)提供，所以能更好的反映法律援助的需求。

如上圖所示，近幾年，作為法律援助類型之一的法律咨詢的數(shù)量也呈逐步上升趨勢。2018年達(dá)到114606件，比2011年的77214件增長了48.4%。而且，法律咨詢已經(jīng)成為法律援助案件申請和受理的重要來源。以2018年為例，通過法律咨詢申請法律援助的案件量為10209件，最終被法律援助機(jī)構(gòu)受理并批準(zhǔn)的為7867件，2018年全年受理并批準(zhǔn)的案件量為18682件，通過咨詢實(shí)現(xiàn)受理的案件量占到42.1%。同時，2018年通過咨詢申請法律援助的10209件中，有2342件沒有通過審核，即有近23%的案件由于沒有符合法律援助條件而未被批準(zhǔn)，這從一個側(cè)面說明人民群眾對法律援助服務(wù)的潛在需求還是比較大的。

在咨詢中申請法律援助及被批準(zhǔn)的案件量（件）

從需求側(cè)人員類型分析，受援人最多的是農(nóng)民工，這是因為在近幾年城市化快速推進(jìn)的進(jìn)程中，法律援助作為化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的一個重要手段，必然服務(wù)于政治和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。隨著農(nóng)民工工資拖欠問題的日益增多，2005年11月，司法部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于為解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題提供法律服務(wù)和法律援助的通知》， 2006年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出，“要把農(nóng)民工列為法律援助的重點(diǎn)對象，對農(nóng)民工申請法律援助要簡化程序，快速辦理。”從這些文件規(guī)定可以看出，法律援助不再受限于《法律援助條例》規(guī)定的范圍，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)可以被突破，法律援助成為回應(yīng)當(dāng)時社會最重要矛盾的重要手段，避免社會矛盾激化，形成不穩(wěn)定社會因素。

（四）法律援助現(xiàn)有供給模式存在的問題

1.一元化供給模式不能滿足持續(xù)增長的法律援助需求。從上述分析可以看出，我國法律援助以政府財政投入為主。雖然與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的財政經(jīng)費(fèi)投入偏低很多，但是隨著近幾年法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高和案件量的增長，財政經(jīng)費(fèi)已經(jīng)逐年增長，但是鑒于我國仍然屬于發(fā)展中國家，財政經(jīng)費(fèi)的投入不可能大幅度增長，這從近幾年的財政經(jīng)費(fèi)增長率已有所體現(xiàn)。作為一項基本公共服務(wù)，法律援助經(jīng)費(fèi)投入受制于國家總體財政能力以及公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)。近幾年法律援助財政支出的年均增長率已經(jīng)接近教育、社會保障等財政支出的年均漲幅，因此今后即使法律援助財政投入繼續(xù)增加，但不會大幅增長，因此適度增加的財政經(jīng)費(fèi)供給與刑事辯護(hù)全覆蓋等因素推動的激增的法律援助需求相比，仍舊會處于供需不平衡的狀態(tài)。這一點(diǎn)，從西方發(fā)達(dá)國家的法律援助發(fā)展史上也可窺一斑。隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，西方各國政府在財政的支出上大幅增長，以致政府不堪重負(fù)。因此西方不少國家開始探索社會參與的新路徑。而我國目前由于沒有建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，因此社會組織和志愿者參與比例極小，不能為政府分擔(dān)相應(yīng)支出，從而也制約了法律援助需求的滿足。

2.行政化供給模式導(dǎo)致律師辦案積極性低下，影響案件質(zhì)量。如前所述，除小部分的案件由法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員辦理外，大部分都是由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師等法律服務(wù)人員辦理法律援助案件。這種指派行為屬于行政命令，具有強(qiáng)制性，受指派人員無正當(dāng)理由不接受指派應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時，法律援助案件補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于市場價格，由于律師激勵機(jī)制不足直接導(dǎo)致法律援助案件質(zhì)量不高。一項調(diào)研顯示，杭州市民對法律援助案件質(zhì)量并不滿意。有59.25%的市民認(rèn)為法律援助案件質(zhì)量一般或較差。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，大部分的法律援助案件由年輕律師或者是社會案源少的律師辦理，他們把辦理法律援助案件作為鍛煉辦案技能和解決基本生計的手段。一些有經(jīng)驗的、社會案源豐富的律師卻很少參與法律援助案件的辦理。在律師辦理法律援助案件過程中，很多存在“偷工減料”的行為。筆者參與的一個調(diào)研顯示，關(guān)于“辦理與同類型委托案件相比，辦理法律援助案件投入的工作精力”這個問題，有29.36%的律師選擇了“略少和僅限于程序到位”。

3.行政化管控模式導(dǎo)致高昂的行政成本，擠占業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。目前，法律援助由政府提供為主，根據(jù)《條例》，法律援助機(jī)構(gòu)既可以安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件也可以指派律師辦理。因此政府既承擔(dān)了直接提供服務(wù)的職能，又承擔(dān)了受理、審核、指派、批準(zhǔn)、監(jiān)督、管理等各項職能。這是傳統(tǒng)“全能型”的行政管控，這種行政管控模式具有一定效率，但從長遠(yuǎn)看，它不僅以高昂的行政成本為代價，更抑制了社會成長的節(jié)律和空間。這種模式下，財政經(jīng)費(fèi)投入不僅僅只用于律師辦案補(bǔ)貼，還有很大比例用于行政管理和行政開支。從實(shí)踐中來看，用于律師辦案補(bǔ)貼的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)僅占財政經(jīng)費(fèi)的50%多，2011年到2018年平均占比為58.2%，還有40%多的經(jīng)費(fèi)用于行政經(jīng)費(fèi)開支，主要包括人員經(jīng)費(fèi)和基本公用經(jīng)費(fèi)，這兩者中人員經(jīng)費(fèi)又占大頭。詳見下表。

財政經(jīng)費(fèi)撥款中行政經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)占比

對于法律援助受援對象來說，其獲得的援助主要體現(xiàn)為律師辦理案件，因此財政用來提供的經(jīng)費(fèi)中，真正用于受援人的，實(shí)際上僅有一半多，還有一半左右用在了行政開支上，擠占了本就非常有限的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。而在西方國家，法律援助的經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)都用于辦案，管理費(fèi)用所占比例較低。如荷蘭中央政府的法律援助財政撥款中，行政和業(yè)務(wù)開支僅占8%左右。

二、社會治理現(xiàn)代化理念視域下優(yōu)化法律援助供給的創(chuàng)新路徑——建立“政府、市場、社會”協(xié)同治理模式

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”這是社會治理的總體目標(biāo)。社會治理現(xiàn)代化就“要最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力，充分發(fā)揮社會力量在社會發(fā)展、社會建設(shè)和社會治理中的作用。化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的社會矛盾和問題，推動社會有序發(fā)展”。因此，通過將社會治理現(xiàn)代化理念引入，將為法律援助供需矛盾的解決、優(yōu)化法律援助供給提供新的視角和途徑。

（一）進(jìn)一步理順法律援助供給模式中政府和市場的關(guān)系

傳統(tǒng)法律援助供給模式中，政府采取行政性命令的手段指派律師辦理法律援助案件。可以說，律師承擔(dān)強(qiáng)制性法律服務(wù)義務(wù)有其特定的歷史背景，是國家統(tǒng)治、國家管理階段相應(yīng)的提供模式。在新公共管理運(yùn)動興起的背景下，國家治理結(jié)構(gòu)的變革著力于調(diào)整政府與市場的關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。國家行政學(xué)院教授許耀桐指出：“自1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)、統(tǒng)領(lǐng)國事，經(jīng)歷了國家統(tǒng)治、國家管理和國家治理現(xiàn)代化的三個發(fā)展階段。從國家統(tǒng)治到國家管理，是一個重大的歷史轉(zhuǎn)折；再從國家管理到國家治理現(xiàn)代化，更是一個跨越式的飛躍。”“實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就是要使政府職能、政府的作用與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適合”①許耀桐：《應(yīng)提“國家治理現(xiàn)代化”》，《北京日報》，2014年6月30日。。

因此，在法律援助供給模式中，政府和市場的關(guān)系也要進(jìn)一步調(diào)整，實(shí)現(xiàn)從以行政化方式為主向以市場化方式為主轉(zhuǎn)變。從法律服務(wù)市場的實(shí)踐來看，無論是律師事務(wù)所還是律師，都是自負(fù)盈虧的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體，通過有償?shù)纳虡I(yè)性的法律服務(wù)得以生存和發(fā)展。雖然律師職業(yè)具有維護(hù)司法正義的公益屬性，就如同醫(yī)生救死扶傷的職責(zé)一樣，但這種職責(zé)應(yīng)出于職業(yè)道德而非法律的強(qiáng)制要求。

在具體的操作上，可以探索推廣政府購買服務(wù)的形式。2014年12月財政部、民政部、工商總局出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《辦法》），《辦法》第2條明確：“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。” 在第9條應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，法律援助是其中一項。實(shí)際上，《辦法》對法律援助的政府采購已經(jīng)作了明確的規(guī)定，提出通過發(fā)揮市場作用，按照一定的方式和程序，由政府根據(jù)合同約定支付費(fèi)用。這就是市場化的供給模式。但遺憾的是，近年來各級政府雖然已經(jīng)把法律援助納入政府采購項目，但就其實(shí)施方式來看，仍然沿用“定額補(bǔ)貼”的模式，并沒有按照政府采購項目的程序和規(guī)則來運(yùn)行，更沒有發(fā)揮市場機(jī)制，雙方不是平等的市場主體，也不是按照合同約定支付費(fèi)用。因此，下一步應(yīng)探索推進(jìn)真正的市場化運(yùn)作模式。法律援助服務(wù)作為一項公共服務(wù)大部分可以由市場提供的，都應(yīng)通過市場化的機(jī)制，由政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)，政府在這中間僅僅是管理者，對提供服務(wù)的律所和律師資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定和審核、對律師辦理案件進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督、對援助對象資格進(jìn)行審查等。

當(dāng)然，法律援助的市場化不僅是指由政府向市場購買法律援助服務(wù)，還包括其他符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的做法，如可以探討在一些民事法律援助案件中建立受援人費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制；在條件成熟的情況下，還可以探討建立訴訟保險制度，利用法律服務(wù)業(yè)和保險業(yè)的利益協(xié)同性，將其納入社會保障范圍之內(nèi)，進(jìn)一步覆蓋法律援助的受益面。事實(shí)上，法律援助是社會保障體系的一項重要內(nèi)容，它其實(shí)屬于社會救助的一種形式，其性質(zhì)與最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助等一樣。而根據(jù)《社會救助暫行辦法》，無論醫(yī)療救助、教育救助還是住房救助等，在責(zé)任上都明確了國家責(zé)任，經(jīng)費(fèi)保障上，都沒有采用對救助實(shí)施者成本定額補(bǔ)貼的行政化方式，而是采用對救助對象減免費(fèi)用、保險補(bǔ)貼、給予救助對象適當(dāng)補(bǔ)貼等方式實(shí)施。法律援助也應(yīng)積極推廣這種市場化的治理模式。

（二）構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會參與”的多元化供給模式

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，建立和健全法律援助制度，僅靠政府不行。在我國，為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律保護(hù)，國家應(yīng)當(dāng)提供法律援助。同時，法律援助的性質(zhì)決定政府責(zé)任與社會責(zé)任應(yīng)當(dāng)相互協(xié)同。法律援助作為一項政府職責(zé)，主要體現(xiàn)在從組織和經(jīng)費(fèi)等方面予以保障。但同時也要鼓勵社會積極參與，共同把“蛋糕”做大做強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)堅持“政府主導(dǎo)、社會參與”的原則。政府應(yīng)當(dāng)對法律援助制度的建立和實(shí)施承擔(dān)主要的責(zé)任，同時，要廣泛發(fā)動社會力量，充分利用社會資源，為法律援助工作提供財力和人力等方面的支持。

一是大力培育法律援助社會組織。法律援助社會組織，是指私人或者社會團(tuán)體設(shè)立的，為當(dāng)事人免費(fèi)提供法律服務(wù)并從事其他相關(guān)活動的社會組織。目前我國這類公益性的社會組織很少，其中比較典型的有“北京青少年法律援助與研究中心”。這是北京市致誠律師事務(wù)所的佟麗華律師于2003年聯(lián)合中國青少年犯罪研究會共同設(shè)立的第一家面向全國專門從事未成年人法律援助與研究的公益性民間組織。2005年佟麗華律師又依托于北京市致誠律師事務(wù)所和北京青少年法律援助與研究中心成立了專門為農(nóng)民工提供法律援助的公益機(jī)構(gòu)——北京市農(nóng)民工法律援助工作站。這是中國第一家專門為農(nóng)民工提供法律援助的社會組織。這個公益性組織主要提供免費(fèi)法律咨詢、法律援助、法律研究和普法宣傳等。但是這類公益性法律援助社會組織數(shù)量極少，還沒有成為當(dāng)下我國法律援助的重要參與者。因此，下一步，要加大社會組織培育力度，特別是建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，支持社會組織承擔(dān)政府外包的項目，直接參與到具體服務(wù)項目的決策和項目實(shí)施的整個過程等，從而鼓勵和引導(dǎo)社會組織和公民個人積極參與法律援助公益活動。

二是推進(jìn)社會組織的差異化發(fā)展。在法律援助制度及其實(shí)施過程中，政府與社會的角色與作用有主次之分。現(xiàn)代政府提供法律援助，其本質(zhì)上是一種行政給付的行政行為。從制度層面上說，也屬于社會保障制度之組成部分，因此政府部門提供的法律援助更關(guān)注覆蓋面。而社會組織提供的民間法律援助應(yīng)與政府法律援助有所區(qū)別，有所側(cè)重，實(shí)現(xiàn)分工和配合。社會組織作為社會治理的主體之一，在提高社會治理“五化”水平特別是社會化、專業(yè)化方面，發(fā)揮重要作用。我們建議，社會組織參與法律援助一方面應(yīng)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，如佟麗華律師牽頭成立的未成年人和農(nóng)民工法律援助社會組織，有明確的專業(yè)定位，提供專業(yè)的法律援助服務(wù)，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了較大的影響力，取得了良好的社會效果。另一方面，可以對政府提供的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充。例如浙江省法律援助基金會積極發(fā)動全省律師對律師資源不足地區(qū)開展志愿者服務(wù)。這兩方面應(yīng)是社會組織提供法律援助的發(fā)展方向。

（三）推進(jìn)法律援助供給中的智能化應(yīng)用

如前所述，行政管理經(jīng)費(fèi)在目前法律援助財政經(jīng)費(fèi)中占很大比例，擠占了本就不多的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。如何降低行政成本，提升社會治理智能化水平，這也是社會治理現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。近年來杭州市法律援助中心已經(jīng)在信息化智能化方面有了一些探索。例如通過建立統(tǒng)一的案件辦理平臺實(shí)現(xiàn)法律援助案件的規(guī)范管理。通過信息化平臺管理案件所有流程網(wǎng)上辦理，案件從接收到受理、登記、指派、結(jié)案、歸檔所有過程均在一個系統(tǒng)上完成，整個流程完整規(guī)范，同時一切應(yīng)用文書均通過系統(tǒng)自動填寫、自動生成，對律師辦案資料掃描，形成電子案卷庫，并開展網(wǎng)上評估，打破了評估工作在時間、空間上的限制，提高評估的效率和覆蓋率。此外，去年杭州還與省司法廳合作開發(fā)了公共法律服務(wù)人工智能項目，主要包括六大功能：一是智能法律咨詢；二是視頻咨詢；三是法律援助申請；四是法治宣傳；五是預(yù)約功能（司法鑒定預(yù)約、調(diào)解預(yù)約、公證預(yù)約）；六是公共法律服務(wù)地圖等。

雖然杭州在法律援助智能化中取得了一定的成效，但是在部門間數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)分析、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)服務(wù)等方面還有所欠缺。下一步，建議加大法律援助大數(shù)據(jù)應(yīng)用。著重要在以下幾方面推進(jìn)：一是推進(jìn)“政法一體化”平臺搭建。要通過數(shù)據(jù)應(yīng)用，自動匹配相關(guān)信息，如通過與公、檢、法、民政、社保、殘聯(lián)等部門的數(shù)據(jù)連接，可以直接確認(rèn)申請人是否符合法律援助條件，而無須提供證明文件，確保受理、審批等工作的高效便捷。二是開發(fā)法律援助大數(shù)據(jù)分析平臺。在 “公共法律服務(wù)人工智能項目”的基礎(chǔ)上，開發(fā)法律援助大數(shù)據(jù)分析平臺，通過采集“浙江省法律援助統(tǒng)一服務(wù)平臺”“人工智能自助機(jī)”“法律咨詢平臺”“12348”專線上的服務(wù)數(shù)據(jù)，掌握全市各區(qū)、縣（市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及村（社區(qū)）法律援助服務(wù)、公共法律服務(wù)相關(guān)情況，建立實(shí)時展現(xiàn)的動態(tài)數(shù)據(jù)模型。三是建立法律援助服務(wù)指數(shù)。通過對法律援助相關(guān)數(shù)據(jù)的綜合分析，對各地區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助服務(wù)提供者進(jìn)行全面的量化評價，實(shí)現(xiàn)從單一指標(biāo)、定性分析向綜合指標(biāo)、客觀分析的轉(zhuǎn)變。具體包括區(qū)域服務(wù)指數(shù)和法律援助提供者服務(wù)指數(shù)。四是提供法律援助精準(zhǔn)服務(wù)。根據(jù)信息化平臺相關(guān)數(shù)據(jù)，針對受援人的年齡、工作性質(zhì)、人群類別、案情等特點(diǎn)，自動分析匹配最適合的律師為受援人提供服務(wù)，再由受援人自主選擇律師，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)指派、精準(zhǔn)點(diǎn)援，提升受援人的接受度和滿意度。五是實(shí)現(xiàn)法律援助精準(zhǔn)治理。通過對法律援助系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)綜合分析，在目前單一統(tǒng)計功能的報表的基礎(chǔ)上，為輿情分析報告、案件質(zhì)量分析報告等綜合性報告提供數(shù)據(jù)支持。在輿情分析方面，可根據(jù)歷史咨詢數(shù)據(jù)、案件數(shù)據(jù)、各地區(qū)數(shù)據(jù)對比等，通過大數(shù)據(jù)分析，更精確的判斷出當(dāng)前多發(fā)的熱點(diǎn)法律問題，并制定應(yīng)對方案，有效應(yīng)對輿情。在案件質(zhì)量分析方面，可以通過大數(shù)據(jù)分析得出不同地區(qū)、不同律所、不同律師辦理法律援助案件質(zhì)量的優(yōu)劣情況，從而為資源庫人員遴選、退出、律師指派以及相關(guān)制度的修訂完善等提供依據(jù)。