上海的住房建設和住房制度改革
——慶祝中華人民共和國成立70周年系列訪談

口述/沈冠軍

日前，我們就上海住房建設和住房制度改革問題，專程采訪了業界前輩——83歲的沈冠軍老人。沈老曾于1984年至1993年任上海市建委副秘書長，1993年至1996任上海市建委副主任，1991年任上海市住房改革委員會主任、上海市公積金管理中心主任，先后主管過上海市的住房制度改革、住宅建設和房地產開發等工作，改革開放后，親身經歷了市委、市政府進行住房制度決策的整個過程。

采訪當天，我們一同來到了上海中環線外沈老居住的住宅小區附近一家咖啡館，當沈老談起上海的住宅建設和住房制度改革往事時，精神一振，思路敏捷，聲音洪亮，往事記憶猶新，將過去經歷的往事 道來。

住房，上海天字第一號問題

1949年，上海的人均居住面積只有3.9平方米，居住環境十分簡陋，市區還存在不少擁擠不堪、無水電設施的棚簡屋和“滾地龍”。剛成立的上海市人民政府十分關注上海市民的住房問題，從五六十年代開始財政投資建設大量的工人新村。從1949年到1979年這30年間，在計劃經濟背景下形成了上海市的職工住宅由市財政統一投資、統一建設、統一分配的體制，租賃公房都要向房地局登記。這種國家投資、建設和分配，居民用低租金永久占用的住房體制存在著很大的弊端：一是投資有去無回；二是無償分配會帶來需求的無限膨脹；三是低租金無法滿足住房維修的需求；四是容易造成分配中的不正之風。這些弊端加上國家財力有限，使得住房供求矛盾日益突出。上世紀80年代，時任上海市委第一書記的陳國棟說過：住房是天字第一號問題，是個爆炸性的問題。當時，上海住房困難可以用三個“80萬”來形容，即住房設施缺乏，居民仍使用80萬只馬桶、80萬只煤球爐，有80萬戶各類住房困難戶。

“誰家的孩子誰家抱”

早在1980年4月，關于住房問題鄧小平同志就說過：要考慮城市建設住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。

1980年上海市委召開住房工作會議，對計劃經濟體制下的住房投資和分配機制作了相應的改革，明確企事業單位職工的住房問題由本單位負責解決，凡是有條件的部門和單位都要從內部挖潛，自建職工住宅，也就是我們通常說的“誰家的孩子誰家抱”。這個方針提出后，實際上是將過去一元的住房投資建設體制轉變為兩元的住房投資建設體制，住房建設資金從單一的地方財政投資改為由政府和企業共同承擔。這一機制的實施一下子激發了單位建房的積極性，所以上世紀80年代形成了一個各單位各系統自建住宅的高潮，自建的住宅自己分配給單位職工。企業投資的比重大幅度上升，成為住房投資的主渠道，上世紀80年代住房的年竣工量從年平均70萬平方米上升至300萬平方米，1989年住宅竣工量達到470萬平方米。

“三個一點”，解決住房問題從單元轉向多元

到了上世紀90年代初期，單位的住房福利資金已經基本用完，同時政府也沒有能力再增加建房資金投入，因此，新建住宅竣工量開始下降，新建住宅年竣工面積只有370萬平方米，比1989年下降了100萬平方米。而當時上海人均居住面積低于4平方米的困難戶還有30萬戶。朱镕基同志時任上海市委書記兼市長，他看到年新建住房量大幅下降，也很著急。他說：房改勢在必行，不改不行。他認為住房制度已經到了非改不可的程度，不改的話老百姓的住房問題就沒有解決的希望。最初考慮的是將住房建設投資體制從兩元結構轉變為三元結構，可以概括為“三個一點”，即政府出一點、企業出一點、個人出一點，共同解決住房建設資金短缺問題。

上海“五位一體”房改方案出臺始末

上世紀90年代初，在確定要進行住房制度改革之后，朱镕基親自率領一個考察團到中國香港和新加坡調研住房建設的相關情況，詳細了解他們解決住房問題的途徑和辦法。新加坡在解決老百姓住房問題方面很有經驗，是世界上這一問題解決得比較好的國家，并且它是一個城市型國家，又是華人社會，與我們的可比性很強，并且也比較容易溝通。隨后，我們作為具體執行部門，也組團去中國香港和新加坡進行考察。我們對香港地區住房情況進行了全面調研，系統地了解了香港地區從上世紀50年代到90年代初是怎樣逐步解決住房問題的，也參觀了建于各個年代的住宅，深刻認識到住房的標準實際上是與經濟發展緊密聯系的。香港地區由政府投資建房，然后供應中低收入家庭，具體由房屋署來負責，房屋價格比市場價低三分之一。新加坡70%的民眾住房都是政府提供的，但也不是無償提供的，自己住房也要靠自己的力量來獲取。新加坡較早地實行了中央公積金制度，基本上實現了居者有其屋，當年的人均居住面積已經達到十幾平方米。

同時，我們也對國內住房制度改革先行試點城市煙臺、蚌埠等地進行了走訪，了解到他們的改革試點不是那么一帆風順的，也走了一些彎路。住房制度改革不是那么容易，其中最不容易的是思想阻力，大家的腦子里根深蒂固的觀念就是住房要靠政府來解決。此外，我們還到國家建設部、體改委去調研，我們也表達了上海老百姓這么一個想法：上海對全國作了那么多貢獻，但是市民的住房還那么艱苦。在廣泛調研的基礎上，市政府做了組織準備，由分管城市規劃管理工作的倪天增副市長負責，由市建委老領導葉伯初同志牽頭，成立了上海市住房改革調研小組，起草房改方案。通過近半年的努力，房改方案初稿基本形成，主要內容是五句話：推行公積金，提租發補貼，配房買債券，買房給優惠，建立房委會。

1990年底，在征求各方面意見的基礎上，根據朱镕基同志的要求，組織全體市民進行關于住房制度改革的大討論。我們把方案初稿在《解放日報》、《文匯報》等上海主要報刊上全文公布，發動全體市民進行討論，主要有兩個目的：一是要通過討論，將方案修改完善；二是通過討論，宣傳房改工作，使群眾的思想認識逐步得到轉變，如果思想不轉變的話，房改實施方案是沒有群眾基礎的。用現在的話說，就是頂層設計和群眾路線要結合起來。討論以后，方案基本確定，我們制定了實施細則，并做好相應準備進行試運轉。試運轉是在向中央匯報時中央給出的建議，因為住房制度改革涉及面廣，工作多樣化，所以當時找了幾個區，先行實施幾個月，進行空轉，模擬運行，即一切工作都按照方案的各項規定來做，但不涉及實際的貨幣，不展開資金支付，通過模擬運轉來探測方案實施過程中會出現哪些問題。因為改革的每一個環節都與老百姓的利益密切相關，操作起來不能有失誤。在這個試運行過程中，朱镕基同志每個星期都找我們開會，關心工作的進展情況，并對方案進行逐條研究，逐字逐句琢磨。

1991年2月，《上海市住房制度改革實施方案》經市第九屆人民代表大會常務委員會第24次會議批準，上海正式啟動住房制度改革，推出“推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會”五位一體的房改方案。同年4月，《〈上海市住房制度改革實施方案〉實施細則》頒布實施，出臺《上海市公積金暫行辦法》、《上海市公房提租和補貼實施辦法》等14個實施細則，住房制度改革在全市全面推開。

推行住房公積金制度是住房制度改革的基礎

建立公積金是住房制度改革的核心。住房公積金是一種長期性的義務儲金，它是指個人按收入一定比例繳交資金，職工所在單位也按相應比例繳交資金，兩者均歸個人所有，專項用于住房消費支出。因此，公積金具有義務性、政策性、保障性和長期性等特征。公積金辦法規定，個人和企業均須繳交，各占個人工資總額的5%，企業繳交的公積金在稅前列支。這體現了個人、企業、財政共同出資的改革原則。

在實施中要解決的一個關鍵問題是公積金繳交的渠道，以及由什么機構來具體操作。最初我們設想成立住房儲蓄銀行，負責公積金的繳交管理、放貸。但是其運行成本很大，而且我們建設系統也沒有相應的金融人才來承擔這項工作，所以最終還是委托金融機構去做這項工作。我們先后找到郵政儲蓄、工商銀行，因為種種原因都不成功。后來我們找到建設銀行，他們愿意成立專門管理機構，出錢買設備，增派人員負責管理運行。現在看來，建設銀行很有遠見，僅當時全市就有幾百萬人和幾萬家單位去建設銀行開戶，繳交的公積金余額也不斷上升，至2017年底累計繳交公積金總額已達到8100億元，估計再過兩年這數字要上萬億了。公積金基數每年隨著工資的提高在不斷地上升，有些單位還有補充公積金，所以這個總額在不斷增加。公積金繳交、存貸的手續都是由建設銀行來負責，我們給他們管理費。建設銀行還成立了房地產信貸部，專門有窗口負責公積金的歸集和信貸業務。

為了加強對住房公積金的管理，1991年5月，成立了上海市公積金管理中心，其主要職能包括：負責管理和運作全市住房公積金的歸集、提取和使用；負責住房公積金核算；負責住房公積金的保值增值和歸還；負責編制公積金歸集使用計劃和執行；依法履行行政處罰職能。

上海的住房制度改革也不是一帆風順的。一方面，當時對于為什么要實行公積金制度，為什么解決職工住房問題要單位繳相應比例的資金，有些單位思想上還沒有轉過來。我們規定這個公積金是一個強制性、長期性的住房基金積累機制，并且單位繳的公積金要屬個人所有。對這一點很多單位就想不通，他們認為單位可以繳這部分公積金，但資金應該屬于單位所有。另一方面，一些虧損企業就連職工工資也發不出，更別提要繳公積金了，這是一個十分突出的問題。對此我們實行暫緩繳交公積金的政策，等到企業經營好轉了再實施。但是這暫緩政策要取得職工代表大會認可，因為這個暫緩繳交損害了職工的利益。對于企業繳交的公積金歸個人所有的問題，我們的觀點很明確：長期以來實行的是低工資制，職工的工資結構中沒有包含住房消費成分，現在拿出5%來補貼給職工，實際上是體現了工資結構當中的住房消費成分。這樣解釋是合理的，也讓人信服。

另外，當時有一種觀點認為，公積金比例小、基數低，解決不了什么大問題。其實，這是一種缺少長遠眼光的觀點。當時新華社有兩位記者到上海來了解房改方案的情況，寫了份內參。他們認為上海房改方案走入了歧途。后來我們為了這事專門到國家體改委作了一次詳細的匯報，說服了他們。我們說，上海房改方案是由市委、市政府決策，全體市民討論認可，經過市人大常委會通過的，至于兩位記者的意見，我們可以將其作為參考，我們希望實施一段時間再看看成功與否，什么東西都要實踐，實踐是檢驗真理的唯一標準。

隨著上海房改制度的順利推行，中央住房制度改革領導小組覺得上海這個方案很好。1993年12月，第三次全國房改工作會議召開時，讓我們介紹經驗。會后，全國來上海取經的單位很多。從此全國房改方案基本模式都參考了上海方案。1994年4月，國務院頒布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，決定全面推行住房公積金制度。1994年11月，財政部、國務院住房制度改革領導小組、中國人民銀行聯合下發了《建立住房公積金制度的暫行規定》。

住房公積金制度建立之初，大家的工資水平比較低，個人的公積金賬戶金額有限，解決不了個人買房問題。我們用單位繳交公積金向有自建住房能力的單位提供貸款。所以公積金最初的功能是支持單位建房融資，共發放單位建房貸款約120億元，建房面積2500多萬平方米，改善了40多萬戶職工家庭居住條件。當然，這里也有一個問題：如果貸款還不出來怎么辦？我們當時就建立了追溯制度，企業如在還款期倒閉，就通過法律途徑來解決，即企業倒閉后進行國有資產清算時，第一還款人是公積金中心。而且一旦出現壞賬，公積金也有自己留存的保險基金可作處理。

1994年起，在公有住房集中出售階段，全市累計出售了190萬套左右公房，其中將近三分之二即約114萬戶職工家庭在購買公有住房時使用了住房公積金，有力推進了住房制度改革。進入新世紀以來，住房公積金制度功能轉向全面支持個人購房貸款，至2017年11月底，累計向全市242.61萬戶職工家庭發放個人購房貨款7028億元。公積金購房貨款利率比銀行的商業貸款利率低，但是有額度限制，光靠我們公積金貸款還是不夠的，可以疊加商業貸款，這就是我們說的組合貸款。這樣結合起來以后，也激發了銀行的積極性。現在，住房公積金功能進一步拓展，積極支持公租房等保障性住房建設和經濟適用房貸款。從2015年起，在上海市沒有購房的職工都可以提取公積金支付房租，住房公積金的使用范圍更加廣泛。

2004年3月，成立了上海市住房公積金管理委員會，其主要職能是對上海市住房公積金的重大政策及重要事項進行決策審批、批準增值收益分配方案等各項工作。

展望未來上海住房建設和住房制度改革

住房問題是事關民生的永恒主題，改善民眾居住條件，老百姓關注，政府更有義不容辭的責任。在國外，各國都設有住房部。住房具有商品性和保障性的雙重屬性，就像教育、醫療等具有一定的公益性，不能完全市場化。過去，片面強調住房商品化、市場化，將商品房與經適房并軌，內銷房和外銷房合并，房價上漲，導致普通百姓買不起房，走了十幾年的彎路。在制定政策時，一定要有長遠的眼光。房地產管理部門機構改革，經歷幾番拆了并、并了拆；因為有人開著寶馬車住經適房就因噎廢食，取消經適房，而不是從管理層面找問題和對策。展望未來上海住房建設和住房制度改革，有以下這些要點。

1.對住房制度改革的定義和內涵一定要把握正確。住房是一種特殊商品，它既具有商品性，又具有保障性。在制定政策時一定要定位清晰，任何偏廢都將導致政策的失衡。之前強調其保障性，在21世紀初又過分強調商品性，提出“解決住房問題找市場，而不應找市長”。2010年以后，上海的住房建設和分配又回歸到市場和保障“兩條腿”走路的正確方向，形成了“四位一體”的住房供應制度。

2.住房制度改革必須循序漸進，不能脫離實際搞一步到位。這里既有思想認識上的逐步到位，也有經濟能力上的逐步到位。特別是對住房市場化和商品化的理解不能絕對化。以往一搞市場化和商品化，政府就把該承擔的保障性、公益性責任推給市場，使住房制度改革走了彎路。

3.制定住房改革制度一定要走群眾路線。頂層設計固然重要，但一定要發動群眾，群策群力，共同討論改革方案。這樣對方案成型有很大的好處，更大的好處則是通過討論提高思想認識，這也是認識的轉變過程，可以為改革方案的實施打下良好的思想基礎。上世紀90年代初上海房改方案的全民討論并順利實施，就是一個佐證。

4.從長遠來看，改革總是要給群眾以實惠，也就是說：改革成功，是要給老百姓利益做加法，而不是做減法；改革要給群眾帶來實實在在的實惠和好處，而不是通過改革的形式從群眾口袋里掏錢，后者這樣的改革會失敗。

5.改革的成功取決于領導的決心。當年朱镕基同志去中央工作后曾說，他所做的幾項改革，就數房改最成功。朱镕基在上海對房改方案逐字逐句地修改，前后持續了半年之久的時間，又親自召開房改動員大會。領導的親自過問和決策，也是房改成功推行的關鍵。