當前我國開放大學建設的新內涵和新策略

周世菊

【摘 要】新時代下，我國開放大學進入了系統建設時期，必須要不斷明確其新的建設內涵，積極落實國家對開放大學的辦學定位要求。但就現實而言，開放大學的內涵式發展，在治理架構和治理機制、辦學規范和質量標準、銜接性和融通性學習制度的建設以及應對在線教育競爭等方面依然存在問題。開放大學建設必須要構建新型的組織架構和治理機制、構建“適需有效”的教學模式與學習方式、健全辦學規范和質量標準、加大師資隊伍建設力度，以及構建融通性與銜接性良好的終身學習制度。

【關鍵詞】開放大學;內涵;瓶頸;學習資源;策略

【中圖分類號】G72?? 【文獻標識碼】A?? 【文章編號】1001-8794（2019）08-0030-06

2012年，中央電大改制為國家開放大學，上海、云南、江蘇、廣東、北京等5地的電大改制為地方開放大學，標志著開放大學成為高等教育改革的探索者。過去6年來，“1+5”開放大學系統按照教育部發布的《關于辦好開放大學的意見》（下稱《意見》），圍繞面向全體學習者，構建沒有壁壘、沒有界限的信息技術與教學過程相結合的教與學的體系，實現了優質教育資源的共享，為開放大學體制探索積累了豐富的經驗。因此，有必要總結過去6年多來我國開放大學建設與發展的經驗，進一步明確其建設新內涵，認清其發展過程中存在的現實問題，進而明確其未來建設的新策略。

一、當前我國開放大學建設的新內涵

教育部的《意見》指出，開放大學是高等教育改革的重要載體，要將開放大學建設成服務于學習型社會和終身教育體系建設的新型高校。在“雙一流”的要求下，必須要從更精準的角度，聚焦新型高校、新型載體和一流大學等關鍵詞來重新梳理和明確開放大學建設的內涵。

1.開放大學建設新內涵的再聚焦

開放大學建設作為我國高等教育發展的新嘗試，自從其成立起就擔負著高等教育改革的重任。換言之，推進開放大學建設既不能夠按照過去電大系統的建設模式，也不能夠照搬普通高校的發展模式，更不能盲目照搬國外開放大學的建設與發展模式，而應該走自己的路，探索自身的建設與發展模式。實際上，國家開放大學被視為是新舊體制的結合體，地方5所開放大學也是按照各自區域方位的發展需求來探尋新的建設方向和目標。如北京開放大學立足于北京市的區域經濟社會發展要求，辦學質量提高與開放性建設同步，智慧校園與和諧校園建設，以人才培養為基點。[1]江蘇開放大學更是明確了開放化、社會化、應用化的辦學思路。[2]基于“1+5”的探索，新時代開放大學建設的新內涵還必須在以下幾個方面再聚焦：

第一，構建新型的高校架構。開放大學是新型大學，應擔負新的功能和使命，需要對其架構進行重組。按照學歷教育和非學歷培訓相結合的要求，構建成年教育、社區教育、老年教育等分類系統，強化開放大學建設的頂層設計，重點構建教學、科研、管理和信息化等方面的組織架構，將開放大學辦成服務于區域經濟社會發展，服務于終身教育體系建設的新時代高校。同時，開放大學在注重開放、共享的前提下，還需要重新構建辦學系統，激發各個辦學領域的活力，形成一種能夠貼近社會現實、全面實現資源共享的開放辦學共同體。

第二，構建新型的教學供給機制。開放大學的辦學體制和機制不同于傳統的電大，也與普通高校迥異，應為全社會、全體民眾搭建一個豐富多樣的學習平臺。課程學習的模塊建設是主體，但必須要重視學習者需求，突出課程模塊的跨專業和學習者跨學科的靈活性。在線學習是其教學供給的主要路徑，需要突出大規模化和低成本，因此，需要注重信息技術和教育教學過程的深度融合，凸顯對學習者個性化學習的支持。從這個意義上看，在線學習的便捷性、課程面授的高效性和學習支持系統的靈活性，共同構成了教育供給機制的核心要素。

第三，建設新型的師資隊伍。任何教育形態，教師始終是核心要素。開放大學的師資隊伍建設也必須體現出其新型性，突出教學、科研、信息技術應用、學習服務四個方面的能力。

首先，開放大學的教師自身必須是終身學習理論的踐行者，應該具備線上和線下教學相結合的能力，能夠以教學促科研以及科研反哺教學，進而能夠探索本學科、本專業的前沿問題。[3]

其次，開放大學的教師還必須有較強的專業拓展能力以及面向各類教育形態的多元教學能力。

此外，在教師隊伍建設中，開放大學還必須要改革傳統的教師評價體系，按照開放大學的辦學目標和理念來構建過程性評價機制。從數量評價轉向質量評價，從單一評價轉向多元評價，逐步建立起教師職業發展體系，不斷提升教師的職業榮譽感和歸屬感。

第四，構建新型的運行機制。開放大學在建設過程中，必須要改變傳統的電大單中心運行模式，通過構建專業化、特色化的多中心分校體系來實現辦學質量的全面提升，打造體系化多元化分中心教學特色，促進開放大學的個性化發展。同時，開放大學在構建新型運行機制過程中，還要注重合作辦學，充分利用普通高校、職業院校以及行業企業的資源，構建區域性的開放辦學共同體。

2.開放大學建設新內涵的再提煉

開放大學建設必須要以學習者為中心，形成按照學習者的需求進行辦學的理念，進而將開放大學打造成真正的開放平臺，并與區域經濟社會發展密切結合。為此，從開放大學建設內涵的角度出發，還應該包括以下幾個方面的內容：

第一，辦學模式：“高校+系統+平臺”。開放大學首先是新型的高校，在建設過程中必須要遵循高等教育發展之規律，具備大學的各項功能，成為合格的高校。對于系統而言，開放大學應該是一個能夠大規模、低成本地普及優質教育資源的體系，能夠不斷滿足學習者個性化學習需求的多中心體系。此外，開放大學還應該是一個平臺，這個平臺應該能夠吸引社會各項優質資源加入，是資源平臺，也是學習平臺，能夠滿足終身教育體系和學習型社會構建的基本要求。

第二，服務內容：“學歷教育+非學歷培訓+社區教育”。開放大學必須以人才強國為目標，在確保優質教育資源公平供給的過程中，成為社會急需人才的響應者。故此，開放大學應該以培養應用型、崗位型人才為目標，集合開放大學體系的優質資源，為區域經濟社會發展培養人才。在注重學歷教育同時，開放大學更要突出其開放性、共享性和公益性，構建社會公益性培訓平臺，并逐漸打造成為具有區域影響力的社會培訓品牌。[4]此外，開放大學還可以深入到社區教育中，為社會各類人群提供適合的終身教育服務。

第三，辦學機制：“公共財政+市場運作”。電大系統在過去的幾十年時間內，形成了一定的市場化運作經驗，而市場化機制也成為電大系統保持活力的基礎，市場化機制是電大系統的主要辦學機制之一。但開放大學必須服務于學習型社會和終身教育體系建設，體現較強的公益性，公共財政應該加大支持力度，只有兩者進行有機結合，開放大學才會具有持續的辦學活力。

第四，學習制度：“教育資歷框架+學分銀行”。開放大學作為一個平臺和體系，其學習者遍布社會各個行業，需要建構多元化的入口和出口，進而適合學習者的個性化學習。開放大學在建設中應該致力于推進職業資歷框架和學分銀行制度建設，加大力度與普通高校、職業院校、社會培訓機構的合作，面向學習者提供統一的、標準化的學習成功認定模式。學習者在統一的標準體系下獲得的學習成果，能夠得到不同領域的互認，這就是對學習者學習的最大激勵，更是開放大學獲得社會認可的基礎。

3.開放大學建設新內涵的再升華

“辦好人民滿意教育”，這是我國一貫堅持的教育政策。提升教育質量既是時代的呼喚，也是解決新時代教育供需矛盾的需要。 如今我國普通高校正在大力推進“雙一流”建設，學習者規模遠遠超過普通高校的開放大學，是否也需要推進“雙一流”建設？這個問題尚未形成定論，但開放大學建設必須要立足于優秀、優質的質量目標，充分發揮其特色，體現開放大學的比較優勢。

第一，構建高質量的人才培養體系。以辦學質量獲得社會認可是開放大學獲得社會合法性的基礎。開放大學在建設過程中，應該尊重開放教育的發展規律，突出人才培養體系的地位，構建高質量的人才培養標準。為此，開放大學在人才培養過程中，需要強化理論與實踐的結合，注重學習者綜合素質提升和崗位能力增強的結合，通過崗位能力提升來引導社會轉變人才培養唯學歷模式。開放大學只有確立了高質量的人才培養標準，才能實現其教育供給與社會需求的對接，才能夠滿足不同學習者的個性化學習需求，最終才能獲得社會認可。

第二，構建精準高效的學習服務體系。學習服務體系與教學過程有著密切的聯系，要構建精準的學習服務體系，就必須有明確的教與學的規范，教師的教學規范和學習者的學習規范必須保持對應。唯有如此，用人單位才能夠清晰地看到開放大學人才培養過程。在這個過程中，還必須要加強開放大學教與學過程的質量控制，明確質量控制的目標、內容、方式，進而形成一個質量控制的大數據系統，不斷為智能化教與學的過程提供輔助，最終形成精準高效的學習服務體系。[5]

第三，建設優勢特色的學科專業體系。對于任何一個高校而言，優勢學科、特色專業、精品課程始終是高校教學核心競爭力的體現。開放大學在建設過程中，必須要立足于區域經濟社會發展和學校特色，打造1—2個有優勢的學科群，圍繞學科專業群打造專業建設點，提升學科的影響力。同時，還需要打造一批特色專業，充分展示每個開放大學的比較優勢。在學科、專業建設過程中，課程是基石，必須要圍繞優勢學科群和特色專業，加大精品課程建設力度，為優勢學科群和專業發展提供支撐。

第四，構建應用主導的技術支撐體系。開放大學的首要特點是開放性，因此，開放大學在建設過程中必須要充分運用現代信息技術，加強智慧校園、智慧教學、智慧學習、智慧管理系統建設，不斷推進現代信息技術與教育教學過程、教育管理過程的深度融合。此外，還需要充分運用大數據、人工智能等技術，建立學習者學習數據的采集、分析和服務體系，為信息技術與教育教學過程、教育管理過程的融合提供支持。

二、當前我國開放大學建設的瓶頸問題

在社會主義新時代，構建中國特色和世界一流的開放大學體系是國家對開放大學的基本定位，同時也是電大系統向縱深方向轉型的基礎。新時代開放大學建設有新的內涵目標，現實與內涵目標依然有較大差距，這是影響開放大學新內涵作用發揮的制約要素。

1.新型高校治理架構和治理機制亟待完善

國家政策對開放大學的定位是新型高校，既然是新型高校，其組織架構必然不同于電大，也不同于普通高校。開放大學在建設中，只有構建了新型高校的架構體系和治理機制，開放大學建設的新內涵才能轉變為現實。

客觀而言，我國的電大系統在長期市場化運作中，形成了自身的辦學特色和運行模式，但這些辦學特色和運行模式并不能適應開放大學建設的要求，國家法律和政策賦予了開放大學更多的責任和功能，必須要構建新的組織架構。為此，各地開放大學在發展中，也在積極探索新型的高校治理架構和治理機制，比如增加非學歷培訓管理部門，不斷擴大自身的資源獲取能力等等。[6]實踐中，在治理架構上，開放大學有意模仿普通高校的治理體系，建立了大量的二級學院作為學科專業建設和人才培養主體，但這種架構設置及相關政策與開放大學的定位比較，有很大的差距。

與此同時，由于國家和地方事業單位改革力度在不斷加大，對開放大學系統建設帶來了顯著影響。開放大學建設的高效運行體系紐帶尚未形成，在國家大力推進治理體系現代化建設的背景下，開放大學要想成為一流高校，走出與普通高校不一樣的路，迫切需要構建新的組織架構和治理機制，不斷完善職能，發揮更高效的作用。

2.應對在線教育市場激烈競爭的能力不強

我國電大系統是隨著各類學習媒介和信息技術的發展而發展起來的，在不同的歷史時期形成了不同的教與學的模式。毫不夸張地說，媒介技術和信息技術應用一直是電大系統的專長，但是，今天信息技術已經在各級各類學校中得到了廣泛的運用，從開放教育資源的興起，到MOOC、視頻公開課。普通高校也開啟了面向大眾的教育開放之路。社會上的各類在線教育不斷擴大，依托信息技術不斷創新教學方式和方法，逐步在在線培訓中樹立了良好的品牌效應。開放教育市場的變化，使得開放大學的技術、資源等優勢已經不復存在。[7]面對日漸激烈的市場競爭，開放大學因為傳統的電大體制機制等原因，在教育教學改革中的動力不足，至今也沒有形成清晰的開放教育教與學的模式以及質量評價和保障體系。如果開放大學不能認清自身所處的地位和激烈競爭的市場環境，其傳統技術和資源優勢就可能會淹沒在網絡教育的大潮中，新內涵建設也就無從談起。

3.辦學規范與辦學質量標準尚不清晰

辦學規范和質量標準是開放大學得以生存的基礎，開放大學要想走出一條特色發展之路，必須要有清晰的、明確的以及可操作的辦學規范和質量標準。如果開放大學的辦學規范等同于普通高校或是與電大系統一樣，那么開放大學建設必然會喪失特色，就無法建設成為新型高校。但在現實中，開放大學的辦學規范和質量標準并不清晰，其人才培養質量的評價標準也局限于普通高等教育的評價體系中。有學者斷言，如果開放大學在辦學中不構建清晰的辦學規范和質量標準，繼續沿用普通高校的規范體系和質量控制模式，開放大學的開放性就無從談起，其辦學理念和特色必然也會喪失。基于此，開放大學的辦學規范和質量標準必須明確，不能置身于普通高校標準中，否則，將會成為普通高校的低端版，也就無法獲得社會的真正認可。

4.融通性和銜接性的學習制度尚未形成

過去幾十年來，電大系統之所以得到蓬勃發展，主要得益于改革開放以來社會對人力資源的大量需求以及承認學歷補償教育的需求，歷史造就了電大系統。成人學歷提升、技能提升以及市場化培訓等成為推進電大系統壯大的動力。但是，這些外源式的推動因素已經發生了重大的變化，開放大學在建設中不能再依賴這些外源性因素，必須要從傳統的學歷教育轉向服務全民需求、服務終身教育體系和學習型社會建設的辦學模式。按照時代的要求，重新設計開放大學的各項運行機制、學習制度和動力系統。在這些制度體系中，最為重要的就是要建立融通性、銜接性的學習成果轉換制度。但現狀并不令人滿意，除了“1+5”系統之外，其他地方的開放大學在銜接性、融通性制度建設上依然是形式大于實質，概念多于實踐。具有良好的融通性、銜接性的學習成果轉換制度之所以沒有形成，關鍵在于學習成果的互認領域有限，且社會認可度不高。此外，社會用人制度以及人才評價體系唯文憑、唯學歷的傾向依然突出，對學習能力評價沒有足夠的社會支持。

三、當前我國開放大學建設的新策略

開放大學建設已經不同于電大系統建設，必須與終身教育體系和學習型社會建設始終保持同步，與社會大眾的個性化、多元化學習需求保持同步。過去的6年多時間，是我國開放大學建設的探索期，經過這幾年的探索，新時代開放大學建設必須要聚焦主要問題，進入系統建設時期。由此，開放大學建設亟待確立問題導向意識，深化內外部改革，打通內外部資源銜接，以推進其精準高效發展。

1.構建新型的高校組織架構和治理體系

客觀而言，我國普通高校的治理架構和治理體系基本形成，積累了較為豐富的辦學經驗，開放大學在建設過程中，需要在這一經驗基礎上進行系統調整。開放大學的組織架構必須要結合其辦學系統，結合學習型社會建設的要求，突出辦學公益性和市場性、公共財政支持和市場化運作的特征。

第一，在外部組織架構方面，開放大學必須要打破傳統的電大單中心辦學模式，建立多中心的特色化新型架構系統，使得各地的分校能夠成為分中心，按照自身的特色來開展專業建設，與區域范圍內的政府、行業企業合作，充分利用校外資源，將分中心構建成為一個個優勢互補的專業教學中心。

第二，在內部組織架構方面，開放大學必須打破傳統的二級學院之間的壁壘，按照“平臺+系統”的要求，建立平臺式的二級學院管理模式。開放大學必須以學校為基點，以課程學習為基本單元，按照社會需求導向的原則來構建動態的專業調整機制。[8]目前，二級學院管理模式略顯僵化，其不應成為教師、專業、資源和課程的壟斷者和占有者，而應該成為一個組織者、建設者、使用者和開發者，成為學科建設、專業建設的平臺，特別是教師盡管是隸屬于各個二級學院，但根據專業動態調整的要求可以進行跨學院的流動。

第三，在管理運行方面，開放大學必須要推進學歷教育、非學歷培訓、社區教育等多種教育形態的融合，構建項目化的管理模式。顯然，開放大學進入了系統性建設時期，其所面臨的問題會較為復雜，會涉及眾多的部門和各種問題。現有的條塊化管理模式無法應對交叉的復雜問題，通過建立項目制管理方式，可以按照問題導向意識來落實各個部門的責任，破解長期以來條塊化管理造成的人財物力的浪費。

第四，通過信息技術優勢來實現管理流程的重塑。專業化、共享性和開放性始終是開放大學建設的核心要素，基于這樣的特點，開放大學建設必須要充分發揮信息技術的優勢，推進開放性、共享性、專業性的結合，避免低水平的重復建設，加速推進各類資源的聚集，強化多部門的協同合作，進而將開放大學建設成為開放的共建共享平臺。

第五，積極構建政府支持和市場化運作的治理機制。開放大學建設始終要保持公益性與市場化的有機融合，以保證政府的資源投入實現最大化的效益，但在融合過程中，必須要保證市場化機制的激勵效應，構建以學習者為中心的服務體系。

2.構建“適需有效”的教學模式與學習方式

在普通高校、社會教育機構大力推進MOOC、翻轉課堂、混合教學等改革的情況下，線上和線下混合的教與學模式不再是開放大學的優勢和特色。 開放大學在建設中，必須要展示自身的特點，突出“適需有效”的原則。畢竟開放大學的學習者面臨著一定的工學矛盾，同時學習基礎、學習目的、生活經歷經驗等均不同，每個學習者的學習方式極為個性化。因此，開放大學建設在促進教與學技術發展的同時，應該樹立適應需求、適合需要——適需的辦學理念，按照適需有效的總體原則，在推進教學模式構建中，要做好以下幾個方面的工作：

第一，推進課程一體化建設。教師應該按照不同課程的要求和特點，合理確定線上和線下教學內容和課時比例，明確不同模塊的考核和評價方式，按照一體化的要求來設計課程資源和學習支持體系，加大教學過程與質量評價的結合，進而保障課程的高質量。

第二，構建以課程模塊為中心的專業建設機制。課程的模塊化管理實際上對課程的內容、質量提出了更高的要求，模塊本身就是內容的一部分，由此可以在一定程度上避免重復建設。開放大學在建設中，需要以課程模塊為基礎，以社會需求為導向，不斷調整專業設置和專業建設方式。同時課程模塊化還可以吸引更多的其他專業的學習者，可以為跨學科復合型人才培養提供條件。

第三，加大教學質量評價和教學全過程的結合。傳統的教學評價和教學過程是分離的，教學在前，評價在后。而教學與評價中間的時差為最后的教學評價帶來了一定的誤差，不利于教學評價的科學化。[9]將質量評價和教學全過程進行結合，實際上就是將評價標準嵌入到教學過程中，教師可以根據這些評價標準來不斷調整教學方式和方法，進而有效提升教學質量。

3.構建完善的辦學規范和質量標準

辦學規范和質量標準是開放大學運行的保障，沒有規范和質量，開放大學建設的內涵就無法實現，人才培養質量也就無從體現。開放大學作為我國高等教育改革的先驅，作為國家推進教育與經濟社會發展契合的新型高校，理應有共通性的辦學規范和質量標準。

第一，就開放大學內部發展而言，開放大學構建了完善的辦學規范和質量標準，可以有效規范教與學各個模塊的標準和質量，進而能夠形成全行業認可的規范和標準。這就要求在教與學的過程中，嚴格按照課程一體化、模塊化的方式來推進，也應該進一步推進質量評價與教學全過程的結合，實現在評價中建立規范和標準。

第二，就開放大學外部發展而言，經過6年多的實踐探索，開放大學建設已經積累了一定的經驗，要想將開放大學內涵建設轉化為辦學規范和質量標準的建設，國家還需要不斷加大頂層制度設計，積極推進終身教育和繼續教育立法，明確開放大學在終身教育體系建設中的作用和地位。

教育部應該加快研究和制定開放大學的辦學標準、評估辦法及評估指標等具體細則，并通過具體的評估活動來推動開放大學辦學規范和質量標準建設。當前，國家正在大力推進“雙一流”戰略，各地按照“雙一流”建設的要求，也制定了不同類型高校的辦學標準，而且這些辦學指標的執行情況將成為政府投資決策的基本依據。 但開放大學并未被納入到地方政府制定的辦學和評估標準中，因此，要保障開放大學的內涵式發展，構建完善的辦學規范和質量標準是極為必要的。

4.按照新內涵標準建設一流的師資隊伍

如果沒有一流的師資，就不能建設一流的高校。對于開放大學而言，在內涵式發展過程中也必須要注重師資隊伍建設。

第一，合理規劃教師隊伍結構。開放大學的教學、科研、信息技術支持、學習服務支持四大功能中，教師比例必須合理，要逐步形成以專業建設、學科建設為核心的四個方面相互合作的教師團隊，逐步推進教師一體化發展。

第二，改變教師績效評價模式。教師考核和評價事關教師的積極性，在一流的師資建設中，必須將教師的評價模式與事業發展指標結合起來，如此才能形成有效的激勵機制，進而形成教師隊伍發展的動力與合力。

第三，大力推進優勢學科和特色專業建設。構建一流的師資隊伍，必須要有一流的學科和專業支撐。如果沒有學科和專業的支撐，師資水平是無法實現提升的。為此，開放大學要圍繞學科和專業建設，打造一定規模的具有高水平理論素養和實踐經驗豐富的專兼結合的教師隊伍。

當然，在師資隊伍建設過程中，也必須保持開放性和動態性，爭取社會優秀人才特別是企業優秀人才能夠為開放大學所用。

5.構建融通性和銜接性良好的終身學習制度

終身學習制度的設計涉及我們社會的每個人，政府部門、教育機構對終身學習制度的認知，學習者的個性化學習需求和成果認定訴求，用人機構對學習成果的認可度等等，均會影響到終身學習制度的構建。從這個意義上講，確立國際職業資歷框架，構建學分銀行制度，對于完善終身學習體系具有重要的規范作用。

為此，開放大學在構建銜接性、融通性良好的學習制度的過程中，應爭取教育主管部門的支持，以自身為主推進各級各類教育機構之間的學習成果的互認。就現實情況而言，性質、層次相同的教育機構學分互認和轉換基本上能夠實現，但教育機構性質、層次不同，學習成果互認就比較困難，特別是普通教育和開放教育、繼續教育、職業教育之間的學習成果互認、轉換還處于探索階段。[10]

因此，開放大學在推進職業資歷框架、學分銀行制度建設過程中，需要積極加強與其他各級各類教育機構、教育形態之間的合作與溝通，明確學習成果的價值和內涵，建立一致認可的轉換和互認規則。特別是區域內的職業院校、普通高校要加強合作，大力推進學習者的學習成果轉換，進而不斷強化人才培養的開放性。開放大學應充分發揮自身資源開放、共享的優勢，逐步成為區域范圍內學習成果轉換的中心和平臺。

【參考文獻】

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