美國社區大學問責體系建構及對我國高等職業教育的啟示

陳中潤

【摘 要】伯克的高等教育“問責三角”模型，為研究高校問責體系提供了框架。基于“問責三角”模型，結合美國佛羅里達大學系統問責體系發揮作用的實踐，通過關注國家或地區的政策指令、大學自身及內部的訴求舉措、區域經濟社會的需求期待等因素，可以對社區大學問責體系的構建做比較深入的考察。美國社區大學問責體系的建構和實踐經驗，對我國高等職業教育發展具有一定的啟示意義。

【關鍵詞】社區大學;問責體系;高等職業教育

【中圖分類號】G77;G718.5?? 【文獻標識碼】A?? 【文章編號】1001-8794（2019）08-0083-05

一、概述

對高等教育問責的研究，是西方高等教育理論和實踐的一個重要課題。與國內經常使用“問責”來表達對組織或個人進行責任追究的語境有所不同，教育問責的含義，主要指教育組織及其領導者基于辦學使命，有責任以一定形式對辦學行為、資源使用情況及其效益等向政府、師生、社會等方面進行說明和闡釋，以爭取各方面的支持和投入，為學校發展贏得有利條件的做法。其實質是強調學校的辦學使命，使各方面對高校的辦學行為進行監督，要求學校的教學科研等活動符合公眾和市場需求，對資源利用效率和辦學表現進行評價，督促高校履行義務，提高辦學績效，改進教育服務。各國在致力于提升本國高等教育質量過程中，都在一定程度上建立了符合本國特點的教育問責制度。雖然具體情況各不相同，但對大學進行問責的力量主要來自三方面：國家優先權（State Priorities）、學術關注（Academic Concerns）和市場力量（Market Forces），這就是伯克（Joseph Burke）提出的“問責三角”。[1]其中，國家優先權指政府和公眾對大學的要求，這種要求往往經由政府或公民團體進行表達，它比較關注外部的問責制度或規范、辦學的輸出和結果、大學評價和績效、量化的指標證明等;學術關注主要指大學的管理者和教師們的要求，反映大學的文化或利益，相比前者，它更關注院校的發展和聲望、辦學的輸入和過程、同行的評價、咨詢和信任、非量化的質性評估等;市場力量指來自學生、家庭、商業團體等高等教育的“客戶”或外部利益群體的要求，反映了一種商業文化或企業利益，它關注的主要內容包括經濟效益、客戶利益、市場競爭、教育質量和價格等。這三個方面，分別代表了政府問責、專業問責和市場問責的要求，三方力量相互交織和共同作用，形成了各有特點的大學問責體系。

社區大學是美國教育體系的重要組成部分，被視為通過提供職業教育培訓和人才來促進國家經濟發展的重要力量。其主要功能：一是提供兩年制的初級高等教育，學生畢業后可以申請轉入四年制大學繼續學習;二是開展職業教育和培訓，包括高中后的職業教育和成人職業技能培訓。作為由地方主辦的教育機構，社區大學的首要目標就是為地方服務，因此其辦學活動與社會需求結合非常緊密，很大程度上反映了當地就業市場的需求;為當地居民和失業人員提供職業培訓、提高知識水平也是社區大學的重要任務。可以看出，社區大學的辦學使命與國家需求和社會市場緊密關聯。社區大學的問責體系也是多方力量基于各自的立場和需求，對大學在辦學各個方面的表現進行考量，從而自然形成的多維問責體系。基于問責三角模型進行分析，表現為來自政府、大學自身、社區三方的問責力量同時發生作用，要求大學有好的辦學績效和表現。本文以佛羅里達大學系統的“政府—學校—社區”三維問責體系為例進行考察。

二、佛羅里達大學系統問責體系的實踐

佛羅里達大學系統（Florida College System）也稱為佛羅里達社區大學系統（Florida Community College System），是地區為了加強對社區大學的管理而建立的。佛羅里達非常重視社區大學的建設，于1955年成立了社區大學委員會（Community College Council），并在政府建立專門的社區大學部（Division of Community Colleges），負責對州內社區大學進行管理，從而構建起佛羅里達社區大學系統。進入21世紀后，部分社區大學發展成為能夠提供四年制本科教育的大學，為適應發展的需求，逐漸將名稱表述為佛羅里達大學系統。佛羅里達大學系統的發展，伴隨著經濟發展需求帶來的對職業教育的重視、人口增長帶來的教育大眾化壓力、學生平均年齡的增長、招生方式的改變以及女性勞動力的規模不斷擴大等多方面因素。對系統內社區大學辦學績效的問責體系由政府、學校自身、社區三個維度共同作用，形成比較典型的“問責三角”。

（一）政府問責

政府問責主要包括法規、機構、政策三個層面，確保社區大學擔負起應有的責任。

1. 法規制定

佛羅里達以立法的形式對社區大學系統的使命進行了專門闡述：“社區大學的使命，是為地方的教育需求和應對挑戰做出貢獻。這一任務使社區大學對本地區負有法律責任。”[2]并以法規確定相應的財政獎勵措施。大學如不能按照政府要求履行職責，則會面臨法規的問責并遭受經濟的損失。

2. 治理機構

治理機構是確保法規得到有效執行和發揮作用的保障。佛羅里達大學系統的治理機構由州教育委員會、教育廳、地區理事會等組成。州法規要求，州教育委員會（State Board of Education）與大學共同努力，提升佛羅里達州社區大學的教學和行政效率，這項工作的責任部門是州教育廳，由州教育廳的大學司（Division of Florida Colleges）組建專門委員會，制定具體指南，并向大學發布指令和要求，而大學則必須每年按照要求向教育廳大學司提交績效報告（performance reporting）。

3. 具體政策措施

為了保證大學的辦學績效，佛羅里達大學系統將認證（Accreditation）作為問責體系的重要依托。認證被比喻為政府向高等教育投入資金的“把關人”，[3]也就是說，大學必須經過政府授權機構的認證，才能得到政府的辦學資金投入。佛羅里達州的大學認證機構是有著百年歷史的南部院校協會（Southern Association of Colleges and Schools，簡稱SACS）。為了得到認證，大學必須達到認證機構制定的標準。例如，SACS標準基于學生的畢業率、留存率等來評價社區大學辦學成效，因此，佛羅里達大學系統也要求社區大學報告畢業率、留存率以及升學率等，以此作為辦學資金投入的重要依據。

（二）自身問責

自身問責即來自大學內部的問責。美國的高等教育比較重視來自大學自身的問責動力，有研究者指出，為了使問責更好地發揮效果，應當建立內部問責制度，并使其成為學校的組織文化和內在動力的組成部分;[4]也有研究者認為，內部問責是學校更好地應對外部問責壓力的一個先決條件。[5]在佛羅里達大學系統，自身問責主要關注大學的辦學使命、文化、效能、基層教職員工的愿望等方面。

社區大學的辦學使命主要是為地區服務，提供優質的教育資源和學習機會，學校如不能很好地對此做出回應，就會與自身的內在價值相悖，動搖學校的辦學基礎，并可能面臨大量質疑。因此，學校必須認真關注學生發展、社會培訓和就業等，并通過建立學生發展支持機制、實施學生個性化學習計劃、改善學生生活環境等，來對此做出回應。文化是高校生存發展的精神動力，學校的各項辦學活動都有責任對長期以來形成的師生共同信仰、價值取向和群體屬性給予關切。效能是大學履行職能和實現目標的能力，效能不佳往往是學校受到詰責的重要緣由，會促使學校通過機構改組、職能調整、采用新技術等方式來改進內部表現。基層教師和行政人員是至關重要的內部問責力量，也是問責信息的重要來源，大學開展自身問責過程中，往往比較注重采納基層教職員工的建議。如有的學校從一線教師和行政人員中收集提高學生學習成效的實踐經驗和數據，提煉成為戰略規劃中的核心評價指標;有的學校組織建立專門工作小組，對各項社會捐贈的使用情況進行問責。

（三）社區問責

社區方面的問責主要包括大學所處地區的人口結構、利益集團等帶來的問責要求。首先是當地人口結構特征（如種族、年齡、教育水平等）對大學辦學產生的問責壓力。如有的大學所在地區有較大比例的非英語母語人口，則大學是否能夠提供更多的英語教學課程就成為重要問責內容;而退休人口較多的社區傾向于要求大學增設興趣類、休閑類培訓項目以及加強專業醫務人員培訓，等等。事實上，由于大學是所在地區的文化中心，因此學校提供此類項目的重要性被放大。這一類來自社區的問責壓力往往不像政府問責那樣具有明顯的政策剛性或顯性資源調配力量，而是在市場機制的作用下發揮作用。大學如果不能因地制宜、因事制宜，較好地回應這些問責要求，往往就會陷入聲譽受損、生源及各種辦學資源流失的困境。

此外，還有其他類型的利益集團或機構，如董事會、商會、協會、醫院、企業、學校等，大學必須同時應對這些利益相關者的要求。如大學的人才培養需要適應所在地的勞動力市場需求;董事會成員們要求大學發揮他們預期的作用;社團和非政府組織也會對大學提出不同要求，等等。其中，比較值得關注的對社區大學問責產生影響的一種重要力量，來自于州內的四年制大學。由于不少學生將社區大學作為進入當地四年制大學的“跳板”，因此，能夠成功升學的學生數量和比例成為問責關注的重點。在升學率和留存率的問責壓力下，社區大學更加重視與當地四年制大學建立聯系和溝通，征求其關于專業設置、課程設置、培養方案等方面的意見，實施促進學生成功入學的各項計劃措施，特別是為學生成功申請轉學做好準備。

三、佛羅里達大學系統的三維問責體系分析? 美國社區大學的問責體系在政府、學校自身、社區三方力量的共同作用下，促使學校想方設法提升辦學績效，對我國的高等職業教育有一定借鑒意義。借鑒問責三角模型，對佛羅里達大學系統的“政府—學校—社區”三維問責體系進行分析，如表1所示。

（一）從問責三角的國家優先權角度考量

高等教育問責制度的產生，最初往往都源于來自外部的問責壓力，政府的作用在其中占據主導地位。而其中采用較多的手段就是績效評價、外部認證結合經濟手段的模式。佛羅里達大學系統就是如此，早期以績效預算模式（performance budgeting）為主，即政府基于大學績效指標的完成程度來進行預算分配，這種方式的好處是有比較明確的評價指標和較強的剛性問責能力，但對不同高校辦學特殊性的考慮有所欠缺，不利于激發教師和專業人士的內在動力。近年來，逐漸轉向績效報告模式（performance reporting）為主，政府要求學校根據自我使命來提出績效目標，并公布績效報告，這對大學形成了壓力，大學也將此作為自我審視和改進教育質量的動力。此外，出于政府開展問責的需要，許多地方由政府主導，建立起諸多對大學及其科研項目的地區性認證機構，設置一系列量化或非量化指標，來評價大學的辦學績效，[6]以回應公眾期待。

（二）從學術關注的角度考量

發揮辦學自主性，尊重師生需求，建立符合自身辦學任務和治理結構的問責體系，是各所大學在與政治力量和市場力量進行溝通的過程中始終重視和強調的。如果無視學術關注的要求，片面強調外部問責對具體行為和成效的要求，容易使大學產生不被信任的感覺，挫傷大學和教師們的辦學自主性和能動性。因此，高等教育的辦學成效取決于學校的管理層能否在大學自主性與外部問責之間取得良好的平衡。佛羅里達大學系統注重強化師生共同價值，使問責需求與大學文化相統一，吸收基層教職員工參與規劃制定和問責執行，發揮了教職工自治的作用，體現了對學術關注的回應。

（三）從市場力量的角度考量

在佛羅里達大學系統，所在社區的特點成為了影響大學問責的一種重要因素，大學由于受到所在地區人口結構的影響，面臨不同人群的特殊需求，衡量其辦學績效的具體指標也呈現不同的側重。此外，由于社區大學獨特的辦學性質，在影響其問責的市場力量中，除了各類企業、委員會、董事會、非政府組織等之外，作為其學生重要去向目標的四年制大學，也成為社區大學必須重點關注和予以回應的利益相關方。從中，可以看出市場力量作為政治權威和學術權力之外的“第三條道路”的獨特性。隨著高校與社會接觸的進一步深入，大學的辦學活動將會越來越多地受到市場驅動的影響，國家與高校之間的問責關系呈現向市場力量偏移的傾向。

四、啟示與借鑒

高等職業教育是我國教育體系的重要組成部分，為高等教育的普及、技能培訓和技術應用人才培養等做出貢獻，與美國的社區大學在辦學目標、性質、承擔的社會功能等方面具有一定的相似性。美國社區大學問責體系的建構和實踐經驗，對我國高等職業教育發展具有一定的啟示意義。

（一）堅持高等教育服務國家戰略，加強大學問責頂層設計

在問責三角中，國家優先權以政治問責與大學回應為行動動力，以符合國家利益和滿足人民需要為最終目標，體現高等教育發展的國家意志。中國高校的發展也始終與國家發展的要求緊密相連。當前，我國作為一個制造業大國，“大而不強”的問題仍然存在，國家要大力發展先進制造業，推動中國制造向中國“智造”轉變，邁向中高端，需要大量的高素質、專業化勞動者。借鑒美國地方政府對社區大學辦學績效進行問責的做法，教育主管部門應從國家戰略需要的角度出發，進一步深入研究、優化和細化相應的舉措，根據實際情況，或以信息公開為驅動，通過向社會公布排名、辦學信息等方式，促使高校為了提升自身形象而努力改進辦學質量;或以資源劃撥為驅動，推動高校為了爭取發展資源而提高辦學績效表現，以此對高等職業教育的辦學成效提出要求，使學校將自身的教學科研與黨和國家的要求進一步密切結合，在服務國家戰略的過程中汲取自身發展的動力。

（二）發揮教職員工主體作用，強化推動發展的內生動力

問責三角中，學術關注強調重視辦學自主性和教師意見，更多表達了來自學校內部的發展要求和愿望。美國社區高校盡管面臨來自政府和社會的各種具體要求，但同時也毫不輕視來自內部的問責力量，努力使自身的辦學行為與學校的精神、文化、價值追求統一起來，發揮基層教師和行政人員的作用，推動自我反思與質量提升。我國職業高等教育的長遠發展，離不開教職工、教師團體和委員會的主體作用。學校在各項工作目標和戰略規劃的制定中，要廣泛聽取教職工意見，形成切合發展要求、符合廣大教職工愿望的切實可行的目標和規劃，在此基礎上，科學制定評價標準和時間進度表，使規劃制定的過程成為凝聚共識的過程，并通過信息公開來接受教職工問責。在具體工作的推進中，要更好地發揮教代會、工代會以及各類教師委員會的監督作用，加強過程管理，按計劃有序推進工作，確保各項計劃落到實處。在各項工作的完成和總結階段，通過召開教師會議、溝通反饋、開展同行評估、自我評價、組織商討下一步工作目標等方式，測評工作的成效，并將問責的結果通過信息公開和宣傳，引導廣大教職員工關心、反思并積極參與學校的改革發展事業。學校要努力健全教職工民主參與、民主管理和民主監督的制度化渠道，切實增強全體教職工的責任感和使命感，充分激發推動發展的內在動力。

（三）關注經濟社會發展需求，提升服務經濟社會發展能力

與國家優先權和學術關注相比，對職業高等教育而言，來自市場的需求更加靈活多元，其對學校的辦學活動產生的影響也日益凸顯。作為與市場和社會緊密對接的辦學體系，高等職業教育必須對市場、社會的要求有所回應。為此，美國的社區大學基本都以各種形式開展針對學生、企業、社會組織等利益相關方的調查，如畢業生跟蹤調查、學生學習效果調查、客戶滿意度調查等。政府在政策制定方面也對大學提出了滿足市場需求、促進經濟發展的要求。如美國政府2009年啟動“美國畢業生計劃”（American Graduation Initiative），投入120億美元，推動社區大學創新教學體系，改進辦學方式，培養符合市場需要和有助于促進經濟發展的畢業生，計劃在2020年底前培養出500萬名畢業生;并于2010年在社會和企業贊助下，啟動“美國未來技能”計劃（Skills for Americas Future），由非營利機構阿斯彭研究所（Aspen Institute）主持，其核心是進一步加強求職學生與招聘企業需求的對接。[7]這對我國高等職業教育具有一定的借鑒價值。當前，我國經濟發展進入新的歷史階段，由資源、要素、規模驅動的發展模式向依靠人才資源和技術創新驅動的發展模式轉變。高校要積極適應和把握經濟發展新常態，在發展目標、定位、路徑等方面主動探索，關注經濟社會發展，堅持需求導向，立足實際，找準方向，努力消除人才培養、科學研究與經濟社會發展脫節的現象，不斷提升服務經濟社會發展的能力，在此過程中不斷凝聚全社會關心支持教育發展的力量，形成推進教育綜合改革、科學發展的合力。

【參考文獻】

[1]Burke J. Achieving accountability in higher education： Balancing public， academic， and market demands[M].San Francisco： Jossey-Bass， 2005.

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[4]Opfer V， Henry G， Mashburn A. The district effect： Systemic responses to high stakes accountability in six southern states[EB/OL].American Journal of Education， 2008， 114（2）. （2008-02-01） [2017-05-24].http：//www.schoolturnaroundsupport.org/sites/default/files/resources/aje%20fi nal.pdf.

[6]Caboni T， Adisu M. A Nation at Rish after 20 years： Continuing implications for higher education[EB/OL].Peabody Journal of Education， 2004， 79（1）. （2009-11-18） [2017-05-24]. http：//www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1207/s15327930pje7901_8.