試論政府投資審計(jì)改革的“內(nèi)”與“外”

陳福兆

【摘 要】政府投資審計(jì)要在政府投資領(lǐng)域更好地充當(dāng)免疫系統(tǒng)和改革的催化劑，充分體現(xiàn)它“外”在作用。政府投資審計(jì)“外”的改革是催化劑的任務(wù)和目標(biāo)。只有做好政府投資改革的“外”，才能說催化劑發(fā)揮了應(yīng)有的作用，完成了使命。投資審計(jì)“內(nèi)”的改革是實(shí)現(xiàn)審計(jì)“催化劑”作用的前提和條件，只有做好政府投資改革的“內(nèi)”，才能保證催化劑是高質(zhì)量、高效率的催化劑。政府投資審計(jì)要切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府投資領(lǐng)域的重要“催化劑”作用就一定要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握好政府投資審計(jì)改革的“內(nèi)”與“外”，才能抓住全面深化改革的機(jī)遇，有所作為，達(dá)到改進(jìn)自身工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值的目的。

【關(guān)鍵詞】政府投資審計(jì);改革;催化劑

黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定，為中國(guó)未來5至10年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間的全面深化改革指明了方向。會(huì)議將完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改革的總目標(biāo)。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2001年提出“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”。審計(jì)價(jià)值定位與改革總體目標(biāo)的一致決定了審計(jì)在改革中的獨(dú)特作用，審計(jì)機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)，開展審計(jì)監(jiān)督的過程中，能夠推動(dòng)改革的深化，有效服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。李克強(qiáng)總理更是形象地將審計(jì)比作全面深化改革的“催化劑”。

一、政府投資審計(jì)改革的“內(nèi)”與“外”

政府投資審計(jì)在政府投資領(lǐng)域充當(dāng)免疫系統(tǒng)和改革的催化劑作用充分體現(xiàn)在“外”的作用，即通過更加關(guān)注重大投資項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，更加關(guān)注投資方向和投資結(jié)構(gòu)，更加關(guān)注投資體制、機(jī)制的健全和落實(shí)情況，監(jiān)督政府投資領(lǐng)域的健康運(yùn)行和相關(guān)投資體制的完善，達(dá)到對(duì)外部改革的推動(dòng)和促進(jìn)。

同時(shí)，隨著全面深化改革的進(jìn)行，政府投資領(lǐng)域?qū)徲?jì)的對(duì)象和環(huán)境都將發(fā)生深刻變化，為了更好地履行職能，審計(jì)也就需要對(duì)自身的制度和行為作出調(diào)整和改進(jìn)，這就需要強(qiáng)化自身的建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)部改革，練好“內(nèi)”功。

投資審計(jì)“內(nèi)”的改革是實(shí)現(xiàn)審計(jì)“催化劑”作用的前提和條件，只有做好政府投資改革的“內(nèi)”，才能保證催化劑是高質(zhì)量、高效率的催化劑。政府投資審計(jì)“外”的改革是催化劑的任務(wù)和目標(biāo)。只有做好政府投資改革的“外”，才能說催化劑發(fā)揮了應(yīng)有的作用，完成了使命。

政府投資審計(jì)要切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府投資領(lǐng)域的重要“催化劑”作用就一定要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握好政府投資審計(jì)改革的“內(nèi)”與“外”，才能抓住全面深化改革的機(jī)遇，有所作為，達(dá)到改進(jìn)自身工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值的目的。

二、政府投資審計(jì)改革的“內(nèi)”

改進(jìn)政府投資審計(jì)工作，保證審計(jì)工作高質(zhì)高效，是履行審計(jì)職能的充分保證，在新形勢(shì)下，政府投資審計(jì)應(yīng)從以下具體環(huán)節(jié)入手實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)工作的全面提升。

（一）改進(jìn)政府投資審計(jì)的組織和管理

對(duì)審計(jì)的組織管理制度進(jìn)行變革，包括改進(jìn)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理，協(xié)調(diào)機(jī)制和人力資源的管理等。

1、規(guī)范政府投資審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理

規(guī)范投資審計(jì)程序和內(nèi)容。一是科學(xué)制定審計(jì)方案。審計(jì)方案規(guī)定了實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的具體途徑，是整個(gè)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施工作的行動(dòng)指南。具體項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)施制定之前要深入調(diào)查了解被審計(jì)單位的相關(guān)情況，科學(xué)合理地確定審計(jì)目標(biāo)，突出審計(jì)重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上合理配置審計(jì)資源，做到有的放矢，全面把握，重點(diǎn)突破。二是強(qiáng)化審計(jì)實(shí)施方案執(zhí)行管理，著力提高現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作效率。根據(jù)方案確定的審計(jì)事項(xiàng)，采取措施確保實(shí)施方案有效落實(shí)。加強(qiáng)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)度管理，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目限時(shí)管理規(guī)定，督促落實(shí)審計(jì)事項(xiàng)相對(duì)審計(jì)實(shí)施方案的執(zhí)行情況。建立順暢的現(xiàn)場(chǎng)溝通制度，實(shí)現(xiàn)高效信息交流。審計(jì)實(shí)施過程中要注意結(jié)合具體審計(jì)事項(xiàng)積極推廣運(yùn)用先進(jìn)設(shè)備儀器輔助審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量和效率。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的管理，注重培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)和敬業(yè)精神，改進(jìn)工作作風(fēng)。

2、建立和完善政府投資審計(jì)工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制

建立健全部門之間的工作協(xié)作機(jī)制，健全信息共享機(jī)制。一是與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)部門如發(fā)展改革委、重點(diǎn)辦、住建局、財(cái)政局、監(jiān)察局等部門保持信息共享，進(jìn)行信息交互通報(bào)，使各相關(guān)單位及時(shí)了解和掌握政府投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，及時(shí)提供政府投資審計(jì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是健全業(yè)務(wù)互助工作機(jī)制。對(duì)涉及到對(duì)方專業(yè)性問題或需協(xié)作的事項(xiàng)，派出人員參與業(yè)務(wù)活動(dòng)。三是健全成果、整改反饋機(jī)制。探索各部門聯(lián)合督查機(jī)制，加大問責(zé)力度，并著力分析解決體制機(jī)制中存在的問題，進(jìn)一步拓寬審計(jì)整改落實(shí)和審計(jì)成果運(yùn)用的思路，改善審計(jì)執(zhí)法環(huán)境。

（二）變革政府投資審計(jì)的內(nèi)容

李克強(qiáng)總理要求審計(jì)工作“要實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督”。在政府投資審計(jì)方面實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋就是要實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)項(xiàng)目的全覆蓋、參建單位審計(jì)的全覆蓋、審計(jì)應(yīng)該關(guān)注的內(nèi)容的全覆蓋。在政府投資審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量不足的矛盾下，要解決新形勢(shì)下審計(jì)全覆蓋的要求，就要大膽改革創(chuàng)新，著手改進(jìn)以下審計(jì)工作。

1、改進(jìn)政府投資審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃

既實(shí)現(xiàn)全面審計(jì)，又突出審計(jì)重點(diǎn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)“全覆蓋”的重要措施之一。將年度政府投資項(xiàng)目全部納入審計(jì)計(jì)劃，但是在計(jì)劃初，將政府投資項(xiàng)目劃分成不同類型，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容。一類是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)年度統(tǒng)一組織或授權(quán)的審計(jì)項(xiàng)目和本級(jí)需要納入年度審計(jì)項(xiàng)目管理計(jì)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目。此類項(xiàng)目由審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)是管理審計(jì)，內(nèi)容包括項(xiàng)目投資決策的立項(xiàng)報(bào)批管理、招投標(biāo)規(guī)范合法管理、工程質(zhì)量安全管理、工程財(cái)務(wù)管理、工程結(jié)算管理、項(xiàng)目評(píng)價(jià)管理等。主要目標(biāo)是揭露、查處管理方面的薄弱環(huán)節(jié)和經(jīng)濟(jì)案件線索，從制度上、機(jī)制上規(guī)范政府投資建設(shè)領(lǐng)域管理。二類是非政府重點(diǎn)項(xiàng)目、受其他部門單位委托審計(jì)項(xiàng)目、剩余的其他項(xiàng)目。這類項(xiàng)目可以利用中介機(jī)構(gòu)協(xié)審，關(guān)注工程施工質(zhì)量安全管理、工程造價(jià)結(jié)算管理等，甚至不審計(jì)工程財(cái)務(wù)管理和其他事項(xiàng)，審計(jì)機(jī)關(guān)人員重點(diǎn)關(guān)注宏觀內(nèi)容，如果發(fā)現(xiàn)有重大違紀(jì)違規(guī)問題再轉(zhuǎn)入全面審計(jì)。

2、改進(jìn)和加強(qiáng)跟蹤審計(jì)工作

改進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度，主動(dòng)跟進(jìn)，關(guān)口前移，源頭防控，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)，做到事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目所有參建單位控制造價(jià)、加強(qiáng)管理、提高效益。作為監(jiān)督者，審計(jì)機(jī)關(guān)要把握好監(jiān)督者的角色定位和跟蹤審計(jì)的介入深度，不偏離審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，更不應(yīng)直接參與和干涉項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的管理工作，切實(shí)做到履責(zé)不缺位、監(jiān)督不越位，依法獨(dú)立地開展審計(jì)工作。將審計(jì)目標(biāo)定位在及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、提出建設(shè)性意見和建議、督促整改問題上。對(duì)不同的項(xiàng)目采取不同的跟蹤審計(jì)方式，關(guān)注不同的內(nèi)容，對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用綜合利用函、信息、報(bào)告等方式反映，并改進(jìn)跟蹤審計(jì)整改制度等。

三、結(jié)語(yǔ)

扎實(shí)推進(jìn)政府投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、實(shí)施等方面的工作，提高政府投資的使用績(jī)效，是審計(jì)作為改革催化劑的目的。審計(jì)內(nèi)部自身的完善，是其能夠起到催化劑作用的有效準(zhǔn)備。兩者相輔相成，不可偏廢，審計(jì)唯有做到“內(nèi)”“外”兼修，方可當(dāng)好財(cái)政可持續(xù)的“衛(wèi)士”。

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