路在何方：農村集體產權制度改革的持續推進

徐宇鳳 翟新花 李勇

摘? ?要：在鄉村振興大背景下，大力發展農村集體經濟，振興農村發展，成為題中之義。小天貢村作為山西省潞城改革樣板，在政策幫扶下率先啟動集體產權制度改革，并取得初步成效。但由于村莊政治經濟的博弈：改革資金、村莊債務、集體經濟管理機制、人才管理、改革意識等問題致使改革陷入僵局。通過資金開源、完善保障機制、變更治理結構、拓展人才引進渠道、喚醒改革內生動力實現農村集體產權制度改革的持續推進。

關鍵詞：農村;產權制度;股份經濟;合作社

中圖分類號：F32? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.008

文章編號：1009-6922（2019）04-42-08

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。在2017年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調要大力推進農村體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給，尤以完善產權制度和要素市場化配置為重點。可見，振興鄉村經濟、發展集體經濟是全面建成小康社會的重要一環。從中共中央、國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）以來，全國各地紛紛響應號召，制定實施方案，因地制宜地開展農村集體產權制度改革并初見成效。以山西省為例，自啟動農村集體產權制度改革試點以來，山西省啟動的中央及省級試點縣共計14個，試點縣共有村級集體經濟組織3491個。目前，已有2695個村完成了清產核資工作，占總村數的77.2%;2693個村完成成員身份確認工作，占總村數的77.14%;585個村完成股權量化工作，占總村數的16.76%。同時，已經有103個村成立了村經濟聯合社。但由于制度創新和配套措施的不規范、不完善，以及我國復雜的農村社會環境，使得“摸著石頭過河”的農村集體產權制度改革仍任重而道遠。

一、改革問題的出現及其可持續性的理論思考

農村集體產權制度改革是對當下農村生產關系的一種調整，其目的是通過“還權于民”，提高農村生產力，從而構建起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體產權制度。這項改革將有效保障農民的財產權利，激發農業農村發展的內在活力，是解開城鄉矛盾，解決“三農問題”的一把金鑰匙。隨著產權制度改革在全國試點村取得初步成績，我們在保護好現有改革成果的同時更應該思考：農村集體產權制度改革如何持續推進？農村集體經濟如何不斷壯大？廣大農民的切身利益如何有效保障？

對于農村集體產權制度改革的可持續性，黃延信（2014）認為農村產權制度改革是典型的“摸著石頭過河”，產權制度改革后新型的農村集體經濟組織會受到一些體制因素、政策因素的制約，導致可持續發展能力受阻。郭光磊（2012）認為在產權制度改革過程中存在一些模糊的隱患問題，如股份獲得者資格的確認問題、集體資產收益的分配問題及集體資產的運營管理和經營壯大等問題。同時“農村產權制度改革存在著地界界限不清、歷史遺留問題較多、管理層面的地塊面積爭議等問題”，針對改革過程中的潛在風險，盧燕（2014）認為：多重問題的疊加和影響也可能會導致產權制度改革半路夭折。除了從改革的具體過程進行探索，學界也從政策和體制等方面對集體產權制度改革的可持續性進行了研究。彭新立（2014）在研究中發現，改革配套政策的欠缺、改革工作體制的不健全以及管理模式的行政色彩濃厚等直接影響到產權制度改革的持續推進。劉祥琪（2014）通過對改革體制的深入研究發現，在集體資產收益的分配以及集體資產的運營管理等方面缺少明確而完善的運作機制，這嚴重阻礙了改革的順利推進。吳毅（2015）則從改革中“賦權與限權”的角度指出由中央、地方和農民三者“對沖的結構引致的復雜的行動互構，實際上形塑了整個改革路徑、空間與界限的重要機制，并持續影響下一步改革的選擇。”同時，“集體產權改革搞不好，就可能變成保護土地食利者利益，阻礙中國城市化與現代化的大倒退。”賀雪峰（2017）則通過對“烏坎事件”的研究指出改革不當導致改革異化的可能性。

農村集體產權制度改革在全國各地如火如荼地進行著，在收獲改革勝利成果的同時，我們也需進一步探索改革持續推進的有效途徑。作為山西省農村集體產權制度改革試點第一村，小天貢村借助其獨特的地理區位和歷史文化優勢，在山西省委、長治市委和潞城市委的穩步推進下，前期改革之路較為順暢。通過“清產核資、成員界定、股權設置量化”等措施，建立起了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的較為現代化的農村產權制度，實現土地有序流轉集體并創造出了較為可觀的規模效應。小天貢村集體產權制度改革在探索出獨具特色的發展路徑的同時，也因為各種現實因素的交錯影響使得改革之路陷入了能否持續推進的困惑之中。

二、潞城樣板：小天貢村的改革概況

伴隨著國務院、山西省委以及潞城市委改革政策的相繼出臺，2015年，小天貢村被確定為國家級集體資產股份權能改革試點村和潞城市農村集體產權制度改革的重點村。同年8月到12月，在上級安排下組織村支兩委、村民代表、黨員干部以及村民小組長等人員集體系統地學習關于產權制度改革相關知識，掛橫幅、貼標語，廣泛開展各項宣傳活動，并將12月31日24時定為改革基準日，這標志著改革試點工作正式啟動。

為加強對試點工作的組織領導，潞城市派專人駐村組成工作隊進行指導、協調和監督。在成員界定上：小天貢村在遵循“依據法律、尊重歷史、實事求是、公平合理”的原則下，出臺《小天貢村集體經濟組織成員資格界定辦法》，以本村戶口和土地承包經營權為基礎進行成員登記，對于符合小天貢村集體經濟成員條件的特殊成員，相應填寫了申請書。所有成員經村民代表會議通過，并進行三榜公示無異議，最終確定小天貢村集體經濟組織成員447人。在股權設置上：考慮到村莊現行人口結構，不設集體股，以四大股和靜態管理的辦法將股權量化到個人。在資產核定方面：通過制定《小天貢村集體經濟組織資產股份權能改革清產核資實施辦法》，將村集體經營性、公益性及資源性資產進行分類并登記造冊，在全面清查核實集體所有的資金、資產和資源的基礎上，最終確認流動資產118531.32元、固定資產378899.40元，負債79000元。通過核實，具有經營價值的集體土地資源共計10個地塊219.61畝，其中耕地129.61畝。

2016年2月，小天貢村成立村級股份經濟合作社，村民按照依法自愿的原則，以自己的土地承包經營權作為股份加入合作社，通過流轉集中土地，加上機動地，共200畝（村域內土地并未全部流轉），用來發展新型種植業，籌建了合作社產業發展示范區。在人員機構設置上，經過村兩委和改革領導小組討論后，按照合法程序從339名有選舉權的股東中選舉產生了21名股東代表，召開第一次股東代表大會，選舉產生了理事會成員5名、監事會成員3名，并通過理事會和監事會會議推舉出合作社理事長。在合作社財務管理方面，繼續貫徹實施村財務制度和會計制度，在臺賬制的基礎上主動上報財務信息，自覺接受上級業務部門的指導和監督。在合作社收益分配中，以70%為股份紅利，剩余30%為提取公益金和福利費，在獲得鎮政府審核批準后，可用于彌補虧損、擴大生產以及基礎設施建設。

為壯大集體經濟，小天貢村股份經濟合作社利用集體機動地和流轉所得土地籌建產業發展示范區，占地面積150畝。在2016年已經完成水果玉米種植、大田蔬菜園和葡萄采摘園，其中水果玉米園區收入達5萬元。2017年6月26日小天貢村發放了山西省第一本農村集體經濟股份經濟合作社股權證，打好了集體收入“破零”的攻堅戰，不僅充分利用剩余勞動力50余人，還實現集體經濟收入由0元到17萬元的飛躍，并于2018年2月進行合作社全體股民第一次分紅，人均分紅100余元。為進一步發展集體經濟，小天貢村著手籌建農耕文化體驗園和生姜種植基地。在省財政廳撥付長治的1100萬元中，根據共同發展需要原則10個試點村各拿100萬元，小天貢村在這筆資金的扶持下勉強開啟了建設工作，目前該項目仍在緊張建設中。

三、博弈中的改革困境

（一）改革資金的“收放”訴求

小天貢村在建立股份經濟合作社以及土地經營權有序流轉的基礎上，通過種植甜玉米實現集體資產破零，隨后以產業示范園區的大量種植收獲17萬元并進行按股分紅，村民、股民嘗到了改革的甜頭。為切實惠及更廣大的村民，借助鄉村振興戰略的東風，小天貢村規劃建設農耕文化產業體驗園，推進生態農業、鄉村旅游業發展，打造田園綜合體，而當前的困境則出現在了這里。體驗園規模龐大，啟動資金需求較多，而“破零”資產難以為繼，村兩委多次入戶尋求入股資金無果，隨即協商向上級申請資金撥付，而繁雜的申請程序使得資金“一分難求”，致使目前的建設資金訴求陷入到“叫天天不應，叫地地不靈”的困局。筆者通過對村級財務制度的探索，發現小天貢村陷入資金訴求尷尬境地實際上是財政制度的“一收一放”使然。

1.“村財鎮管”：在“收”上面：自農村稅費改革以后，我國農村治理陷入行政社會的強勢實踐邏輯中，在財政體制上實行“村財鎮管”的原則，這一體制雖能有效防止村干部貪污腐化問題的出現，但同時也使村建設束手束腳。“上繳容易，下發難”這種單向度的財務監管體制使得村莊用于建設的資金嚴格受到上級制約，甚至成為上級要挾村干部的資本。小天貢村財務工作中實行嚴格的報賬制度和七步申請辦法，繁瑣的資金申請程序和嚴格的資金使用監控使得小天貢村的發展以缺錢為因陷入停滯。同時《小天貢村集體經濟組織資產股份權能改革清產核資實施辦法》中，股份經濟合作社財務管理和收益管理辦法這部分指出：“……分配方案由理事會提出，報鎮政府審核后，由股東代表大會討論通過后執行……”，“……繼續實施村財務制度和會計制度……”。制度性“收”能有效監控村級財務和使用情況，但嚴苛的財務申請制度使小天貢村進一步陷入資金不足、產業規劃難以開展的困境。

2.“撒胡椒面”：在“放”方面，取消農業稅后國家加強對農村輸入，包括各項惠農政策和轉移支付。為促進農村集體產權制度改革進一步推進，國家加強經費支持和財政撥付，山西省財政廳給予長治市10個集體經濟發展試點村1100萬元，用于發展壯大集體經濟，長治市政府考慮到地區發展的協調性和一致性，將1100萬元平均撥發到了10個村，小天貢村的集體產權改革實踐僅僅獲得了100萬余元的財政資金支持。而田園綜合體項目因其農業初期資本投入大，收益周期長，抵御風險能力弱等特征，即使將這100萬余元全部投入也只能是曇花一現，相較于國家田園綜合體十大試點村河北省遷西花鄉果巷每年撥付的5000萬余資金來講更是“小巫見大巫”。現階段該項目仍在建設中，不談及之后項目的發展需要，就在這種“撒胡椒面兒”似的撥款模式下也無法滿足作為山西省第一試點村的發展需要。

村民自籌是“杯水車薪”，向上級申請是“繁文縟節”，財政撥付又是“撒胡椒面”，在這種異質的“收放”模式下，小天貢村集體產權制度改革的資金訴求陷入“向上級要錢難，向下籌錢難”的兩難境地，改革的持續推進略顯乏力。

（二）清產核資的“是非”

1.坐實集體經濟。為了全面清查核實集體所有的資金、資產和資源，小天貢村制定了《小天貢村集體經濟組織資產股份權能改革清產核資實施辦法》，對村集體經營性、公益性及資源性資產分別進行了清查登記。確認流動資產118531.32元，固定資產378899.40元，負債79000元。通過核查，具有經營價值的集體土地資源共計10個地塊219.61畝，其中耕地129.61畝，荒地90畝。村集體清產核資小組以2013年度山西省政府確定的年產值1435元/畝，耕地為28倍40180元，荒地為8倍11480元的標準進行了評估測算。清產核資結果及時進行公開、公示，并于2016年1月10日召開村民代表會議通過，最終確定將具有經營價值的資源性資產參與股權分配（總股本）約計624萬元。清產核資工作在一定程度上理清了集體與集體之間、集體與村民之間、村民與村民之間的財產關系，摸清集體家底為土地經營權有序流轉和股份量化到人奠定了良好的基礎，但同時也帶來了一系列的“舊賬新仇”。

2.巨額歷史債務的償還問題。清產核資工作后核定出村莊集體共負債79000元，巨額的債款對于集體資產剛破零起步的小天貢村來說是一筆天文數字，“由誰來還、怎么還、何時還”成為了村集體為之焦頭爛額的事情。未核清之前，模糊的債務邊界雖然使得各債務主體之間債務關系“剪不斷、理還亂”，債務主體雙方互不明確，債務數額雙方也模糊不清，處于一種懵懂下的穩定狀態。核清資產使得債務關系日漸明朗，債務主體相互明確，債務程度量化到具體數額，這有利于厘清集體經濟的實力，同時也便于債務主體償還債務，但這也使得原本相對模糊的債務狀態因為債權明細而產生利益爭端，村民利益之爭逐漸激烈起來。

3.改革紅利引發的不平等，對于地權收益和確權歸屬問題的新規則，使得在合作社入股成員之間開始出現土地差異，“相對地多人少獲益，相對地少人多受損”的現象萌生。小天貢村因地處城郊，城市建設中部分村民農地被征占用作綠化或者新修公路，國家以每畝2.5萬元的價格買斷地權，并輔助以失地農民養老保險，但在以地為生的村民看來，這些補償舉措的作用微乎其微。同時，基于農村“增人不增地，減人不減地”的土地管理原則，使得本來相對土地較少的村民更加不堪重負。合作社以土地經營權入股分紅的建設原則使得“地多股多分紅多，地少股少分紅少”成為常態，在改革宣傳講解工作不到位的情況下，常惹村民抱怨“為什么別家分紅多，咱家少”。

4.集體歸屬感的稀釋。改革中確權量化到人的規則以及“生不增、死不減”的靜態管理辦法，使得在心理上給年輕人和外遷人一種不公平感，即認為若不是合作社股東，就沒有權利，這直接帶給外遷村民強烈的不公平感和對集體的距離感，甚至造成對“集體所有”的誤解，最終削弱社會聯系的紐帶。

同時，改革中新舊觀念的碰撞，以及村莊歷史傳統的影響也會間接導致村莊治理中的新問題，使得改革的持續推進受阻。

（三）股份經濟合作社：政社不分的利與弊

從小天貢村股份經濟合作社的管理人員來看，不乏村兩委的核心力量，村委更是挑起了合作社理事會的大梁，而股民代表和監事會大多也是黨員干部，這使得股份經濟合作社兼具了農村村委，集體經濟組織和基層村黨支部的三重角色。

1.股份經濟合作社的“舵手”—村兩委。在改革過程中，村兩委的存在使合作社的建立如釋重負，利用黨和村委在農村的權威，各項政策措施等由一紙契約變成上級指令，通過兩委的威信使改革在動員群眾的過程中得以落實，以其強制性和政治性手段讓改革落地生根。當然，作為合作社有效的監督機構，村兩委完全有能力對合作社受市場化影響而產生的“理性經濟”角色進行平衡，防止“因巨額土地利益想象所爆發出來的力量加上社區所有成員的共同參與而必然成為‘土圍子力量”的改革異化。與此同時，國家自上而下的政治力量也有了名正言順的制度化通道介入到合作社的發展中。

2.“政經不分”引發的結構陷阱。村兩委與集體經濟組織理事會成員的交叉重合所導致的現有領導班子“政經不分”，讓股份經濟合作社的運營管理出現了矛盾。村黨委、村委會、股份經濟合作社的性質不同、權能不同，難以相互替代，具體職能如不能及時理清，一定程度上會影響到村級集體經濟的發展壯大。“三權合一”的股份經濟合作社，看似無所不能，但制度結構和功能上的障礙卻使得其很難實現對集體經濟的有效管理和良性運營，最終使得鄉村治理結構陷入“權力過分集中—結構功能障礙—對農村發展的制約—權力更加集中—更嚴重的結構功能障礙—對農村發展更嚴重的制約”這一惡性循環。

因此，從改革推行的持續性來看，在堅持黨領導下，如何健全村委會與股份經濟合作社分工明確、相互配合的運行機制，需要更進一步探索。

（四）一人多職：鄉賢政治映射出鄉村人才匱乏的危機

當前農村的普遍情況是人才流失嚴重，即因為農村環境和生活條件較差難以吸引高素質人才，同時本村高素質年輕人才也逐漸流失。在小天貢村，村兩委成員大多為中小學學歷，知識儲備不足，知識面窄，對相關農業技術的了解掌握程度更是不足，對組織運作、市場機制運行等情況認知不足，嚴重限制了股份經濟合作社和產業園區的發展。

1.鄉賢治村的“舞臺”。“三塊牌子，一套人馬”的交叉任職是小天貢村改革中的一大特色，其中以村委書記牛忠安最為典型，他一人身兼三職，即村黨委書記、村委會主任、合作社理事會理事長，并在此基礎上形成了以牛書記牽頭的“四人班子”即牛書記、牛彩斌、牛毛寧、尤俊青，均是村兩委的重要成員，也是理事會的組成成員。牛書記和牛彩斌因自身任職經歷較為豐富，使得在處理村務上得心應手，而牛毛寧和尤俊青則以青年學生知識儲備豐富進入到村務管理之中。“由下至上”的村民意愿和“由上達下”的國家權力集合于以牛書記為首的領導班子，使得這一“在鄉兼業”階層成為了小天貢村集體經濟發展運營和村莊管理的精英團體，也促成了村莊治理成為以牛書記為首的鄉賢能人施展拳腳的舞臺。

2.人才缺失中的“無奈之舉”。“三塊牌子”功能各不相同，在制度設計上也千差萬別，本應該分開管理、各展所長，但由于小天貢村青年專業人才不足，領導班子知識能力有限，改革出現了掣肘。小天貢村傳統農業生產已經落后于時代的步伐，單靠種地的收入不足以維持一個家庭生活，實現農業的創收和發展，就急需一批懂農業懂管理的專業人才。而在涉及“三塊牌子”換屆的問題上時，考慮到“三塊牌子”三種換屆方法，小天貢村實行“四個提倡”的換屆辦法，可這對人才流失嚴重的村莊現狀來說效果依舊是微乎其微。為實現改革的持續推進，同時考慮到現任領導班子的年齡和專業知識水平等問題，小天貢村也急需有能力、有擔當的接班人把改革事業繼續下去，否則一知半解的改革并不是真正意義的改革。

（五）利字當頭：村民內驅力的日益弱化

在潞城市專業駐村團隊的幫助下，小天貢村前后多次組織村支兩委、村民代表、黨員干部、村民小組長學習關于農村產權制度改革的相關文件及領導講話精神。同時，為調動群眾參與的積極性和主動性，小天貢村召開老黨員、老干部、老會計座談會，在全村通過懸掛條幅、張貼標語、逐戶發放知識手冊，并于2015年12月組織村民代表召開改革動員大會。通過上級扶持、村兩委催動，小天貢村村民參與改革的熱情日漸高漲。而初期探索的熱情，隨著改革的推進開始慢慢消解。目前雖有600畝村民土地入股，除了大部分土地仍留在村民中外，村民對原有生活的歸屬感從來沒有熄滅，大多村民雖然參與其中卻對土地入股和產業示范園持觀望態度，使得經過大規模社會改造和動員才激發出來的改革內驅力逐漸弱化。

1.集體福利中的慣性法則。改革初期小天貢村村集體帶頭搞產權制度改革，村干部帶領村民一起努力壯大集體經濟，這給村民造成一種福利幻想，村民坐在改革的大車上由村干部拉，美好生活的希望寄托于村集體，由此而產生“小馬拉大車”的困境。同時村民對福利剛性的要求，一旦福利沒有增加甚至減少，村民就會出現不滿情緒，主觀能動的逐步弱化使得能力本就有限的村集體雪上加霜，陷入福利陷阱。

2.坐等分紅。寄希望于集體的村民在入股中對產業示范區的盈利期望較高，但卻很少關注產業園的相關工作，參與度低，相關建設性意見缺乏，滋生了“等靠要”的思想。

3.外遷人口引發的利益爭端。小天貢村以牛氏居多，可2002年到2003年從平順縣遷入一批異姓人。為了緩解村莊因人口結構變動而引發的利益爭端，產權制度改革中明確提到本村村民許可或對本村集體做過貢獻的外遷人口均可入股進員。這在一定程度緩解了侵犯集體經濟組成員利益的危機，但也造成本集體原村民心理不平衡。同時改革后合作社中不設集體股而是以提取公益金為名用于本集體發展，這在發展本村的同時也給非集體成員、非合作社成員的“雙非”人員帶來“搭便車”的機會，“與我爭利”使得村民和合作社成員產生不滿情緒，從而催生“干不干都一樣”的消極思想。

利字當頭的盈利預期使得改革得來不易的積極性正在逐漸流失，如何進一步激發村民參與改革的內生動力和熱情，如何進一步推進集體產權制度改革成為了小天貢村領導班子的重要任務。

四、總結與反思

農村集體產權制度改革在全國范圍內的試點取得初步成就，但由于制度初探，配套措施的缺乏等原因致使改革持續推進陷入困境，如何促進改革深入發展，探索改革持續推進的有效途徑顯得尤為重要。通過對小天貢村農村集體產權制度改革困境的分析和思考，筆者就小天貢村集體產權制度改革提出幾點有利于產權制度改革可持續性發展的意見和建議。

（一）引入工商資本：改革資金的“開源”之道

“在未來，農業會是最讓人興奮的一個行業”。近年來工商資本紛紛“搶灘”農業，從沿海到內陸，正掀起一場“城市包圍農村的農業投資運動”。在“向上要錢難，向下籌錢難”的困境下，通過因地制宜的借助市場的力量，引進工商資本，能有效地緩解農村集體產權制度改革中資金緊張的問題。當然在引入工商資本的過程中也應該注意工商資本非農化和非糧化的風險，防止出現地方“官商勾結”的問題。國家加強工商資本下鄉立法建設的同時，地方村干部也應該強化辨別意識，因地制宜地、適時適度地引進合適的工商資本，在解決資金困境的同時，壯大集體經濟，促進農業生產種植結構的轉型。

（二）完善改革保障機制：保制度與保利益

改革試點先行，在改革進程中由于缺乏配套政策措施使得改革出現掣肘，形成了“實踐先于法律，改革先于政策”的困境。由于缺乏制度性的保障使得改革不能受到村民的絕對支持和全心投入，制度變換帶來的轉軌成本也使得許多村民望而卻步，認為改革如果不能持續，只是試驗則是費力不討好的活。同時股份經濟合作社的運營管理因缺乏相應社會認可的制度性保障，使得合作社的運營難以真正實現自主化、市場化運作，從而不能更好的實現集體經濟的有效配置和利用。為此，國家應及時出臺《農村集體經濟組織登記辦法》等配套法律法規，充分保障改革的穩定持續推進，給村民補上“強心劑”，服下“定心丸”。

對于土地流轉改革過程中出現的失地農民的問題，國家應該加強對于失地農民利益的保障，在不斷豐富保障手段和方式的同時，更應該加強對于失地農民土地流失的監控，防止二次事故和二次損失的發生。本集體在進行土地流轉入股時也應切實考慮到一家一戶的現實情況，因戶制宜，避免改革后土地分化更甚。在股權設置和量化上，更應考慮到失地農民的生活保障問題，通過設立“保障股”等特色股份以緩解因“地少股少”帶來的心理落差。

通過實現對集體產權制度改革的制度性保障和改革過程的利益保障，使在保存好現有改革果實的同時，促進改革進一步推進。

（三）治理結構的變更：政社分開中的民主監督

“政社分開”是農村集體產權制度改的基本趨勢，雖然各地發展速度和規模不一，但改革中的合作社始終會逐漸接近于“政經分開”的模式。由于制度和功能的障礙使得“政社不分”的合作社形式隨著改革的進行，弊端日益顯現。行政色彩濃厚、利益分配功能弱化、人才短缺等問題使得“政社不分”成為了阻撓集體經濟繼續壯大發展的障礙物。在堅持黨的領導下，將村委和股份經濟合作社的職能和作用理順，能有效發揮各自的功能，防止出現以行政代替經濟的現象。而“政經分開”也是一個適度的過程，“政經分開”后的模式使得股份合作社完全市場化運作，原屬于村兩委的監督和控制日漸衰弱，在高土地利益的誘導下，很容易導致合作社的異化，市場理性人的假設使得在缺少了兩委權力的制約之后愈發顯露。因此在“政社分開”的趨勢下，在黨的領導下，理順村委與合作社的同時，應該加強對合作社的監督，除了村兩委行政權力的監督，更應該增強和擴大村民、股民對合作社的監督力度和范圍，使得股份經濟合作社在可監控的合理范圍內進行“政社分開”。

（四）基層人才隊伍建設的新路子

村集體經濟的發展需要有能力、會辦事的管理人才。在小天貢村改革中，牛書記的作用不可小覷，農村工作就需要敢想、敢干、敢擔當的實干家，做好村民致富的“引路人”。對于改革中出現的人才短缺現象，國家政策層面應該完善基層人才引進措施，改善人才待遇，健全基層人才保障機制;基層政府也可在基層人才引進方式上創設新路子，拓寬基層人才選用渠道：第一，適當培養返鄉創業的農民工和大學生作為村集體經濟管理的后備人才。第二，基層管理的干部選擇應當適當打破地域、身份、行業的限制，更多地從致富能手、種植大戶及大學生村官中擇優培育。最后，若有條件，應當積極與科研機構和大專院校合作，在提供便利的科研條件的同時，不僅起到吸引人才的作用，還會因獲得科研人員的幫助有效促進集體經濟的發展。

（五）喚醒村民改革內生力

傳統集體經濟的發展是將集體資產承包到個戶進行管理，出現收益時草草分紅，在整個集體資產的運作過程中，村集體成員積極性并不高，不涉及自身利益使得村民與集體之間聯系較為松散，集體成員并不在乎集體資產的流失和增值，“事不關己，高高掛起”的編外態度使得村民與集體之間產生距離。農村集體產權制度改革將村民土地按經營權有序流轉到集體，統一經營、按股份紅的利益分配模式下使得村民利益與集體利益緊緊捆綁在一起，“一榮俱榮，一損俱損”使得成員開始關注集體經濟的發展，加上村兩委大規模的動員號召，村民主人翁意識的萌生，改革內生力也開始覺醒。可“短視”下的農民利益觀使得改革內生力并未完全激發，為有效的激發出村民的主動性和積極性，在農村基層工作治理中應當做到：其一，完善利益分配機制，充分保障村民在合作社中的利益，使得村民辦事有盼頭、有期待;其二，繼續壯大集體經濟，做大“蛋糕”、分更多的紅是吸引入股成員積極參與的“吸鐵石”，通過利益誘導逐漸喚醒村民的參與熱情;其三，持續的動員和改革教育必不可少，由于缺乏對改革的科學認識使得許多村民持觀望和質疑態度，通過持續的、系統性的培訓，強化村民對改革的認識，逐漸產生改革的熱情和信心。通過“誘之以利，曉之以理”，充分發揮出村民改革的內生動力，實現集體產權制度改革的持續推進。

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