“元治理”視角下的基層社會治理

李 志

（中共中央黨校，北京 100091）

中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，突顯了經濟新常態與社會轉型期社會治理方式轉型的重要性和緊迫性。基層政府作為國家治理體系的末端，創新基層社會治理方式是國家治理能力現代化建設的重要內容。基層黨組織在基層社會治理中發揮著重要作用，本文旨在通過“元治理”理論，探究基層黨組織與基層社會治理的關系，并提出基層黨組織領導基層社會治理的發展路徑。

一、“元治理”理論概述

（一）“元治理”理論的提出

從源頭上來看，“元治理”產生于應對治理危機的行動以及對原有治理模式的反思。二十世紀五十年代以來，西方國家的社會治理總體上經歷了從“官僚制（科層制）管理”到“新公共管理”再到“網絡治理”的發展過程。官僚制是一個國家最傳統也是最基本的治理模式。韋伯認為，官僚制憑借完善的法律制度和嚴格的科層體系可以肩負起國家治理的職責。官僚制的治理模式存在著效率衰退和財政赤字的突出風險，特別是后者在很大程度上引發了美國上世紀七十年代的“滯漲”。為了應對科層制造成的治理危機，一批學者將目光投向了市場，提出政府通過簡政放權與發揮市場作用，從而達到提高治理效率、降低治理成本的效果。這種政府與市場相互合作的模式又被稱為“新公共管理”。“新公共管理”雖然克服了“官僚制管理”的一些弊端，但其本身也存在著兩個致命缺陷：其一是市場行為逐利性與社會治理公共性之間的博弈，其二是政府與市場合作過程中產生的尋租與腐敗。與此同時，伴隨著公民社會的發展以及社會多元主體形成而產生的網絡化治理，雖然彌補了科層制管理與新公共管理的一些缺陷，但其自身也存在著權責邊界模糊、治理能力不足和碎片化的突出問題。此外，縱觀這一發展過程，我們不難發現，伴隨著治理重心下移以及治理主體多元化，社會治理中的國家權威不斷被解構。正如一些學者指出：“隨著跨國地方政策網絡的擴張，民族國家愈發呈現空心化趨勢。”為了應對三種治理模式均面臨失靈的困境，同時也為了突出國家（政府）在社會治理中的重要作用，英國學者杰索普在1988年提出了“元治理”（meta-governance）的概念。

（二）“元治理”理論的內涵

杰索普指出：“元治理是為了克服治理失靈而進行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網絡三種治理的協調”，“是將多種獨立的治理模式進行協作，推動不同治理模式協作關系的更新，在不削減民族國家內在一致性的前提下，建立適當的宏觀組織與互動體系能力來應對日益復雜的現實問題”。在杰索普看來，國家（政府）在“元治理”中發揮著至關重要的作用，是協調多種治理模式的“元治理者”（meta-governor）。他指出政府“作為政策主張不同的人士進行對話的主要組織者，作為有責任保證各個子系統實現某種程度的團結的總體機構，作為規章制度的制定者，使有關各方遵循和運用規章制度，實現各自的目的，以及在其他子系統失敗的情況下作為最高權力機關采取補救措施”。后續學者對“元治理”理論的拓展主要圍繞著兩個方面展開：其一是協調三種（或多種）治理模式的路徑選擇，這些研究基于價值、組織、制度、方法等多個維度，意圖將多種治理模式納入到一個整體的框架之中，在維持多元主體自主性的同時，增強國家治理的一致性。其二是“元治理者”的界定，一種傾向于將“元治理者”限定于國家（政府），另一種則強調多元主體在“元治理”中的重要作用，提出能夠成功協調多種治理模式的主體即為“元治理者”。這些研究深化了“元治理”的內涵。通過梳理可以將“元治理”概括為：政府或者其他治理主體作為“元治理者”，通過一系列的方法和手段，統籌協調多種治理模式，從而實現對國家或社會的總體性治理。

（三）“元治理”理論的價值

“元治理”被稱為治理的治理（governance of governance）或者是治理的統治（government of governance），其核心要義是通過對治理過程的管控，使國家（政府）回歸到治理的中心，從而實現自治與控制的平衡。一些學者指出，“元治理”理論是對治理理論的批判與重新建構，為學界提供了一個新的研究方向與視角。從實踐層面來看，“元治理”理論同樣具有十分重要的意義。一方面，面對加速變化的社會環境，單一的治理模式已經越來越難以應對日益復雜的社會問題。無論是國家（政府）、市場或者是社會自身在治理過程中都不可避免的面臨著能力不足的困境，尋求多種治理模式的整合以及多重治理主體的聯合越來越成為社會治理創新的必經之路。另一方面，社會治理領域日益嚴重的去國家化、泛中心化和碎片化趨勢，對國家制度的完整性以及社會整體的凝聚性都造成了巨大的沖擊，重塑國家權威在社會治理中的核心作用已經成為一個亟待解決的問題。

二、“元治理”理論的中國適用性

（一）中國社會結構與治理模式的變遷

新中國成立以來，以改革開放為節點，中國經歷了從“總體性社會”到“后總體性社會”的轉變。“總體性社會”是指國家權力憑借自身的壟斷地位，通過政治手段對社會實行全面控制，從而達到政治、經濟、社會高度重疊。國家權力通過橫向到邊、縱向到底的行政體系對社會進行嚴密的管控。“單位制”和“二元制”嚴格限制了城鄉居民在工作崗位和生活地域上的流動，集體主義和宏觀調控協調著社會生活的方方面面。這種治理模式在同質化程度高、國家控制能力強的環境下取得了良好的效果。改革開放以來，這種局面被迅速打破。在社會領域，國家雖仍占據主導地位，但已經不再具有包攬一切的能力。中國進入了“后總體性社會”，中國社會的治理模式也隨之發生了劇烈轉變。總結起來，主要有三個方面的變化：一是國家權力與社會日益“脫嵌”，高度覆蓋的行政體系被打破，“單位制”與“城鄉二元制”逐漸解體，原有的科層制治理模式難以應對新的社會環境，國家面臨著社會治理創新的巨大壓力。二是市場在社會治理中的作用日益凸顯。一方面市場憑借著自身配置資源的能力，在改變人們經濟生活同時也不可避免地改變著人們的社會生活，市場機制被視為社會治理的有效方式；另一方面，政府意識到市場機制在社會治理中的積極作用，主動將一些治理權限讓渡于市場，尋求構建與市場合作的社會治理模式。三是社會自身力量逐漸壯大，對治理的參與度不斷提高。特別是進入信息化時代以來，社會的自組織程度提升，公民的權利意識覺醒。伴隨著社會自身治理能力以及社會多元主體治理熱情的增長，社會自組織已經成為一種不可忽視的治理模式。

（二）“元治理”理論的適用：普遍性與特殊性

縱觀中國社會治理的發展歷程與現狀，我們不難發現，中國目前正處于三種社會治理模式相互碰撞的關鍵時期。科層治理、市場治理、社會自組織治理三種模式都有其存在的應然與必然。單獨任何一種治理模式都無法應對中國當前日趨復雜的社會問題，而且每一種治理模式自身也存在著失靈的風險。另外，突出國家權威在社會治理中的核心地位對于中國來說又具有獨特的意義與緊迫性。所以旨在協調三種治理模式并使國家回歸治理中心的“元治理”理論，不失為中國社會治理創新的一種選擇。但必須指出的是，中國國情與西方有著巨大區別，適用“元治理”理論必須從中國的實際出發，不能生搬硬套。一方面，中國社會的三種治理模式發展狀況與西方有著巨大區別。科層治理在中國具有集中高效、政策連續性強等優勢，同時也面臨著舊有管理模式不適應新型社會的突出問題。由于中國市場經濟起步晚、機制不健全，市場模式在一定程度上造成了社會治理的不平衡，甚至導致社會矛盾激化。而且，中國公民社會的發育十分滯后，社會自組織水平不高，能夠支撐治理的社會資本嚴重不足，遠沒有達到網絡化治理的程度。這些獨特的情況對如何協調三種治理模式從而達到“元治理”提出了更高要求。另一方面，“研究中國的現代治理問題就不能回避中國共產黨在治理和善治中的責任和地位”。黨組織在社會治理中發揮什么樣的作用，是原有的“元治理”理論所不能涵蓋的內容。這也就引出了另一個更為關鍵的問題：誰是中國社會治理的“元治理者”？按照相關學者的論述，“元治理者”要將科層制、市場、網絡的混合治理模式進行選擇或戰略性修正，擔負這一職責的治理主體就是“元治理者”。在中國，黨組織是唯一能夠肩負起這一職責的治理主體。所以，黨組織作為“元治理者”如何發揮自身作用，則是實現中國社會“元治理”的一個核心問題。綜上所述，“元治理”理論在中國的適用可以概括為：由黨組織作為總攬全局、協調各方（即“元治理者”）的角色，通過構建整體的治理框架，統籌多種治理模式、協調多重治理主體，形成治理合力，從而實現社會治理的一致性、有效性和穩定性。

三、基層黨組織——基層社會的“元治理者”

（一）從“管理”到“治理”：基層治理的政策創新

黨和國家歷來高度重視對基層社會的治理，隨著改革開放的不斷深入以及基層社會的深刻變化，黨和國家針對基層社會治理的相關政策也發生了相應變化。從宏觀話語體系來看，基層社會經歷了從“管理”到“治理”的變遷。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，明確了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十七大報告首次對社會建設進行了單獨一個章節的論述，確立了“四位一體”的中國特色社會主義事業總體布局，并且提出了“健全基層社會管理體制”重要命題。2013年11月，黨的十八屆三中通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次使用了“社會治理”這一概念，并用單獨一章的篇幅對“創新社會治理體制”進行論述。黨的十九大報告也用“社會治理”代替了原有的“社會管理”的表述，明確了“打造共建共治共享的社會治理格局”，提出“推動社會治理重心向基層下移”。

從社會管理到社會治理的轉變，具有深刻的內涵。首先從價值層面來看，社會管理強調社會的穩定以及國家對社會的控制，社會治理強調的則是調動社會自身活力以及保障社會公平正義。其次從組織層面來看，社會管理的主體較為單一，主要是黨和政府的相關職能部門，而社會治理則強調社會多元主體的共同參與，黨和政府、市場主體、社會組織以及公民個體都能在其中發揮積極作用。再次從制度層面來看，社會管理注重自上而下的單向控制，而社會治理則強調上下互動以及橫向協調的合作機制。最后從方法層面來看，社會管理強調行政手段的強約束，社會治理更注重綜合運用如市場調節、多元協商、居民自治等多種手段。綜合來看，社會治理更加適應新的形勢，從社會管理到社會治理的轉變無疑是黨和國家基層建設指導思想的一次巨大進步。

（二）作為“元治理者”的基層黨組織：探索與必然

從微觀運行來看，基層黨組織在社會治理中的行動路線也發生了相應轉變。正如一些學者指出，黨組織在基層社會治理中經歷了由“以維穩為主導的信息化防控體系構筑”到“以服務為導向的基層黨組織建設”再到“以組織化為導向的利益調適與社會資源整合”。在這一系列過程中，基層黨組織通過價值轉變、組織覆蓋、功能拓展鞏固自身在基層社會治理的核心領導地位。價值轉變不僅包含指導思想從“管理”到“治理”的跨越，更包含著黨組織對自身領導治理合法性的重構。基層黨組織書記通過法定程序擔任社區居委會或村委會主任的“一肩挑”以及基層黨組織換屆過程中的“公推直選”，都是基層黨組織合法性重構的有益嘗試。組織覆蓋不僅包含基礎的組織嵌入，更包含著基層社會治理網絡的構建。通過將組織系統不斷延伸到各個基層單位，實現基層單位的全覆蓋。再以黨組織為紐帶促進多元基層單位的協調合作，實現治理網絡的全覆蓋。功能拓展更是經歷了由“管理”到“服務”再到“領導”的不斷深化。更為重要的是，針對一段時期以來存在的基層黨組織虛化、弱化問題，黨中央突出強調了基層黨組織的政治功能和領導核心地位。“以提升組織力為重點”的行動路線，為基層黨組織統籌基層社會的多種治理模式、整合多重治理主體指明了方向。領導核心地位的重構則使基層黨組織能夠承擔起基層社會“元治理者”的重要職責。兩方面的共同作用，使得基層社會“元治理”從理論上的應然轉變成為實踐上的必然。

必須強調的是，基層黨組織作為基層社會“元治理者”的地位是與生俱來的。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨組織發揮領導核心作用，是我國基層社會治理的最本質特征。縱觀中國基層社會治理的發展歷程，雖然治理權限不斷下放，治理主體日益多元，但黨組織在基層社會治理中卻從未失聲。而且黨組織通過轉型與調試不斷保持著自身領導核心地位，上述的諸多嘗試就是最好的印證。進入新時代，堅持黨對一切工作的領導被擺在了更為突出的位置。基層黨組織作為領導核心，在基層社會治理中發揮“元治理者”的作用，是加強黨的全面領導向基層延伸的有效做法。同時，基層黨組織發揮“元治理者”的作用對基層社會治理良好運行是必不可少的。黨組織為基層社會治理樹立了正確的價值取向，提供了有力的組織資源，打造了堅實的制度平臺，從而實現了對基層社會多種治理模式與治理主體的整合，提高了基層社會治理的一致性和有效性。

四、基層黨組織領導基層社會治理的現實路徑

（一）堅持基層黨組織的領導核心地位

發揮基層黨組織在基層社會治理中“元治理者”的作用，與堅持黨組織在基層社會的領導核心地位具有內在的一致性。一方面“元治理者”即是在治理中起到統籌全局、協調各方作用的領導核心，另一方面，基層黨組織的領導核心地位也應當體現在帶領基層群眾實現基層社會善治的具體實踐中。在這一過程中，基層黨組織必須提升自覺性，主動承擔起領導基層治理的職責。首先，基層黨組織要凝聚起基層社會的價值認同。“元治理”是多元化治理向整體性治理的一種回歸，力求在保持多元主體能動性的同時，增加它們在治理行動中的一致性。針對基層社會價值追求日趨多元化的現狀，凝聚起社會治理的價值認同具有重要的現實意義。基層黨組織要以習近平新時代中國特色社會主義思想為思想根基，以實現基層善治、造福群眾為共同追求，以培育多元主體間的信任與合作為重要抓手，以引導基層社會的利益聚合為保障，構建起基層社會治理的價值認同。其次，打造領導基層社會治理的組織框架。形成一種治理框架是實現“元治理”的關鍵一步。多元治理主體之間的合作，不同治理模式之間的協調以及具有一致性的治理行動的實施，都依賴著統一的治理框架。基層黨組織憑借著自身獨特的政治地位，通過擴大組織覆蓋面、創新組織設置方式等手段，可以有效破除基層社會條塊分割的壁壘。近些年來，在很多地方興起的“區域化黨建”“網格化治理”都是基層黨組織構建基層治理整體性框架的具體實踐。最后，創新領導基層社會治理的工作方式。一些學者將“元治理”分成了直接與間接兩種模式：直接方式即“元治理者”通過強制手段對治理過程直接實施干預，間接方式是“元治理者”通過引導的方式對治理過程施加影響。基層黨組織作為領導核心，對基層社會治理的整個過程承擔著領導和監督職責，所以直接干預仍然是必不可少的工作方式。同時，靈活采取多種手段對治理過程實施引導，在新的社會環境下具有很強的現實意義。基層黨組織應當提升與基層社會多元主體的溝通協作能力，善于運用“互聯網+”、新媒體和智能手機等渠道，實現自身對基層社會治理的領導。

（二）加強基層黨組織自身建設

打鐵必須自身硬，發揮基層黨組織在基層社會“元治理者”的作用，首先要加強基層黨組織的自身建設。黨的十九大報告提出，要以提升組織力為重點，加強黨的基層組織建設。這為新時代加強基層黨組織自身建設指明了方向。

1.將政治建設擺在首位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。政治建設是黨的根本性建設，決定著基層黨組織自身建設的方向和效果。離開了黨中央權威和集中統一領導，基層黨組織便成了無根之木、無源之水。因此，基層黨組織要堅定執行黨的政治路線，嚴守黨的政治紀律和政治規矩，堅持“四個意識”，在思想與行動上與黨中央保持高度一致。

2.加強思想教育，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想。共同的理想信念和價值追求是基層黨組織保持凝聚力和戰斗力的思想基礎。基層黨組織要以學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想為契機，做好基層黨員的思想教育工作，推進“兩學一做”學習教育常態化制度化，為提升基層黨組織組織力筑牢思想之基。

3.加強組織建設，根除基層黨組織軟弱渙散的突出問題。基層黨組織建設的情況如何，書記是第一責任人。要抓住基層黨組織書記這一關鍵少數，選擇優秀人才擔任基層黨組織書記，充實基層黨組織領導班子。同時嚴格黨員的發展和管理工作，著力解決隊伍老化、后備力量不足的問題，不斷提升基層黨組織黨員的整體素質。另外，要嚴格執行“三會一課”制度、組織生活會制度和民主評議黨員制度，通過嚴肅的黨內政治生活提升基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

4.加強作風建設和紀律建設，持之以恒正風肅紀。基層黨組織是黨與人民群眾保持血肉聯系的第一線。作風優良、紀律嚴明的基層黨組織最得民心，作風敗壞、紀律松散的基層黨組織最傷民心。基層黨組織要圍繞保持黨同人民群眾血肉聯系加強作風建設，以政治紀律和組織紀律為重點加強各項紀律建設。通過優良的作風、嚴明的紀律將基層群眾緊緊團結在黨組織周圍。

5.增強基層黨建的科學化水平。基層黨組織要運用制度的方式，提升各項建設的長期性、穩定性，增強基層黨建的科學化水平。

（三）統籌協調基層社會的多種治理模式

在“元治理者”的領導與統籌下，實現不同治理模式的協作是“元治理”的核心內容。杰索普指出，這種協作可以通過重新設計對市場、憲法和網絡關系以及培育治理主體之間的信任來實現。首先，從基層的科層制管理來看，基層群眾組織是我國的一項基本政治制度。居委會和村委會即是基層群眾自治機構也是基層政權的組成形式，在基層社會治理中發揮著重要的作用。基層黨組織要大力支持居委會和村委會的日常工作，在厘清權責邊界的基礎上進行簡政放權，釋放基層政權自身活力。同時，基層黨組織要加強對居委會和村委會的領導和監督，嚴厲清除黑惡勢力對基層政權的腐蝕和滲透，確保基層政權服務群眾的屬性不變質。其次，從市場治理在基層的運行情況來看，主要存在著缺乏動力和公益性不足的問題。基層黨組織應當憑借自身的政治影響力，通過經濟手段對市場主體進行激勵，讓他們在參與社會治理中獲得一定的收益，實現經濟效益與社會效益的雙贏。同時，要加強對市場主體的思想政治教育，通過引導讓他們看到基層治理的良好發展對自身經濟活動的幫助，通過教育喚醒經濟組織的社會責任感，激發市場整體參與社會治理的內在動力。再次，從基層社會自組織的發育情況來看，基層社會仍面臨著公民社會自身發育不足，群眾自組織程度低的問題。針對這一情況，基層黨組織要擔負起支持培育公民社會、支持群眾性組織以及組織基層群眾的重任，通過自身的政治優勢和組織優勢，搭建起基層群眾參與社會治理的有效平臺。