政府購買社會組織公共服務的風險與防范

袁銘健

摘? ?要：我國政府購買公共服務的時間較短，在缺少足夠制度保障和政策支持的背景下，各地的實踐在需求方、供給方、法律制度等幾個方面都存在著困境。本文總結了上海市在政府購買領域的發展歷程和政策特點，并利用調研的方式實地獲取了社會組織在提供公共服務中存在的問題，提出統一法律條文與地方政府規章共建、加快公共服務購買市場的政策扶助以及建立第三方評估機構的同時引入問責制度的建議來規范、完善政府購買的流程。

關鍵詞：政府購買;公共服務;社會組織;風險

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.015

文章編號：1009-6922（2019）04-82-08

黨的十八屆三中全會提出了“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，這就要求政府逐漸與社會組織合作，通過政府購買的方式鼓勵社會組織參與到社會公共服務之中，并不斷擴大政府購買的規模以及拓展政府購買的形式。但是目前我國社會組織與政府、市場之間的關系仍不明確，購買流程的不規范、監管機制的缺乏以及社會組織發展的不健全都會影響到政府購買社會組織服務的效率和民眾的滿意度。研究社會組織在提供公共服務中的風險，提升各方在政府購買過程中的風險意識，能夠在解決現實問題的同時不斷完善政府購買公共服務制度。本文以上海市為例，對上海市政府購買服務的發展進行研究并對各類提供服務的社會組織展開實地調研，分析上海市政府購買服務中存在的風險和困境，并提出政策建議，以期為我國各地實踐提供有益思路。

一、文獻研究：政府購買服務存在的現實困境

通過對已有文獻的研究和總結，目前政府購買服務存在的問題主要分為需求方缺陷、供給方缺陷和制度化缺陷三方面。

（一）需求方缺陷：政府在購買行為中的不規范和缺乏經驗

政府購買公共產品首先面對的問題便是如何定義公共服務并進行公共服務的購買選擇。詹國彬認為政府很難對公共服務這一概念做出清晰準確的判斷，不能確定公共服務的具體范疇會使接下來的購買活動很難展開。同時，政府也很難充分獲取公共服務的相關信息，這主要包括：難以確定公共服務的規模和范圍、無法獲得公共服務的績效信息、難以甄別承包商的資質和能力并作出選擇。政府購買之初遇到的這些困難也就容易產生“購買行為隨機化、購買程序隨意化、購買效果模糊化”的現象。杜榮勝認為政府在購買社會公共服務存在的問題為：政府購買動力不足、購買力度較小、缺乏與社會組織的溝通交流、公共服務過程中監管審核不嚴等。目前政府購買行為并沒有評估審核的環節，政府的資金使用存在隱患的同時公共服務的實際效果也會大打折扣。周俊認為政府購買公共服務行為由于內部缺乏競爭以及機會主義的存在，會有各種不良現象產生，政府購買的實際經濟效率仍待檢驗。王名提出，政府購買活動由于缺乏指引，活動本身受制于政府，那么很容易導致政府部門的不斷擴張，并通過購買的方式將政府權力延伸到民眾的私人領域，這是與政府購買的初衷相違背的。除了國內的學者，國外的學者也認為政府購買行為由于存在太多的自主性和隨意性，并沒有有效地控制政府的規模擴張，也沒有能夠抑制住財政赤字的上漲，政府購買的實際效果不得而知，這是目前國內外政府購買所面臨的普遍難題。

（二）供給方缺陷：公共服務市場的特殊性以及投機行為的產生

公共服務的供給方主要包括市場、非營利組織、營利組織這三類，而我國目前在非營利組織的發展情況不是很理想。周建新指出，我國目前在購買公共服務時存在著缺乏競爭型市場的尷尬境地，由于市場中的社會組織數量不足、能力不夠，導致了政府只能被迫實行“培養式”的定向購買的方式來供給公共服務，這就往往會導致供應方壟斷的現象出現。同時，長期的定向培養合作形式，會使得供應方獲得了與政府談判的能力，不僅會影響政府的評判標準和要求，也會使得供應方降低公共服務的質量和應有的競爭態度。這種培養型的合作模式往往會導致雙方產生不尋常的依賴關系，一方面政府會出現主導談判過程、看重程序而非結果、內幕交易行為、購買行為不透明等問題，另一方面也會造成供應方“坐地起價”，在沒有競爭的情況下提出過分的要求，產生政府受限于供應商的風險。詹國彬指出，目前的政府購買很容易產生價格聯盟，由于公共服務的承包商較少，政府購買的公共服務市場易產生寡頭壟斷的現象，為了保證自己的利潤，維護自身的權益，供應方往往會通過談判來達成一致的價格并形成服務協議，這種情況下利益受損的往往是接受公共服務的社會民眾。

（三）制度化缺陷

我國目前關于政府采購的法律條文主要是2003年頒布的《中華人民共和國政府采購法》，主要針對的是政府自身工作中需要的公共服務，比如政府后勤服務和政府信息化建設此類公共服務，除此之外大多公共服務并未納入《政府采購法》的范圍內。2010年頒布的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》在之前的基礎上明確了更多政府購買公共服務的范圍，主要有印刷出版、咨詢服務、信息服務、設施維修、保險服務、會議、技能培訓等多個類別的服務項目，但是像教育、醫療、公共衛生、社會福利、環境保護等公共服務仍未納入。除了政府購買的范圍和類別沒有法律制度的規范，政府在購買社會公共服務的資金預算上也缺乏制度的約束。以上海為例，政府購買的資金來源除了專項資金、政府預算外，也來源于社會公益金和行政性收費等渠道，資金來源多元化也就意味著政府購買活動沒有納入政府的統一預算規劃之中，那么購買行為存在很大的隨意性。雖然政府在購買流程中有考核、監督、評估等措施，但是主要體現在購買服務的內部監督之中，沒有針對性的法律條文來規范購買活動中的內部、外部的共同監督。除此之外，制度的缺陷還體現在政府購買活動基本沒有建立獨立的第三方評估機制和競爭淘汰機制，因此當出現不合格的社會組織提供了不達標的公共服務時，政府如何進行懲戒或者再次培育也存在疑問。

二、上海市政府購買公共服務的實踐

上海市政府關于購買公共服務的思路是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，通過契約化的管理模式和合同式的運作方法，把政府手中的部分公共服務放權給社會組織，由社會組織共同提供。2016年上海市用于購買和資助社會組織服務的投入高達87億元。從2001年上海市民政局開始提出購買居家養老類的公共服務開始，上海市浦東新區、靜安區、徐匯區等地方部門都進行了各自的政府購買服務的相關政策制定，上海市的市級部門主要給予績效評估、社會組織管理辦法的制定等，將政府購買的權力完全下放給各區政府部門?？偨Y起來，目前上海市市級政府部門和各區級政府部門的購買領域主要有四類：一是社區類的公共服務，主要涉及社區就業、衛生、醫療、安全、文化等領域;二是行業性的服務，主要包括行業的調查、項目的評估以及相關業務咨詢、委托管理等;三是各種社會公益服務，比如教育培訓、相關法律指導和就業咨詢等;四是社會管理類的服務，比如外來人群管理、老年人群的照料、社會矛盾的調節等。

在上海，公益服務招標創投是政府購買公共服務實踐中的創新點。從2009年開始，上海市民政局和各區民政局從福利彩票公益金中出資，以上海市社區服務中心作為招投標平臺，啟動“上海社區公益創投大賽”項目，并委托上海浦東社會組織發展中心承辦。其流程是：項目征集、項目評審、報請審批、簽訂合同、項目實施、能力建設、項目總結。通過招投標的方式來購買社區安老、濟困、扶優、助殘服務等各類公益服務。公益創投的方式極大地鼓勵了社會組織參與到公共服務之中，也促進了公共組織工作的積極性和主動性。上海市公益服務項目招標在試點和探索期間，項目招標的范圍只限定于安老、扶幼、助困、助殘、賑災等方面，具體的項目需求很難確定，需要基層政府去發掘并提出，并進行項目立項，得到資金支付。而隨著招標工作的開展，上海市民政局也逐漸確定了公益服務項目的類型，包括市級統籌項目、區縣項目和定向項目三類。此外，上海市民政局還公布了社區公益服務項目的目錄及基本指標，進一步明確了公益服務項目的范圍、受益人群、項目目標、項目服務主要內容和項目單價。通過公益創投的試點與實踐，上海市已經具備了成熟的經驗，也將公益創投和政府購買服務進行結合，不斷細化購買項目的范圍、方式和具體內容，讓政府購買服務的流程逐漸科學化、規范化。

三、上海市政府購買公共服務存在的主要問題

目前上海市及各區政府購買的主要公共服務的范圍為：居家養老、社區服務、教育培訓、創新創業培訓等方面，據此確定了本文調研的范圍和目標。此次調查分別選取了楊浦區、浦東新區、虹口區等4處不同位置的社會組織，選擇的都是在各個行業具有一定影響力和知名度較高、承接了政府購買項目的社會組織，針對每個社會組織的調查分別發放了等量的問卷（總量為400份），共回收到382份有效問卷，有效率95.5%，并對16位目標社會組織的工作人員進行相關了調研問題的訪談收集。根據問卷調查的結果以及訪談的資料整理，總結出當前上海市政府購買公共服務存在社會組織政策依賴性強、人員專業技能偏低、民眾認可度不高、針對社會組織的評估性不強等一些問題，以下做具體分析。

（一）社會組織的政策依賴性較強

在實地調研之前，從上海市民政局的信息公開和上海市社會組織官方網站的社會組織名單來看，可以發現一個很明顯的現象：在相應的政府采購和政府招標的文件、政策下達前后，都有大量符合采購范圍的社會組織進行注冊和登記。調研小組在調研時針對這一問題對調研組織進行了訪談，并總結出了幾點原因。一是社會中相應的社會組織不足，為了保證有足夠的社會組織參與到政府購買項目的競標過程中，政府會對社會組織進行相應的培訓以及保證在登記注冊上的便利。在訪談中，機構B的管理人員提到“在國家相應政策和政府的要求下，政府方面會主動進行社會組織的轉型和培養工作，我們便是在這種情況下由政府主導，從其他行業中抽調人員，在相應的培訓后形成的就業服務中心”。二是考慮到競標后的大量財政補助，在相應的政策和招標文件下達后，這一時段會有大量的購買范圍內的社會組織產生。在與機構C的管理人員進行訪談時，他們便提到了在2009年《上海市民政局關于進一步規范本市社區居家養老服務工作的通知》這一文件，該文件詳細地給出了居家養老服務的補貼范圍和補貼標準，也就促進了社會中大量的社區服務、養老服務的社會組織產生和投標。

除了社會組織的政策依賴性強，社會組織的自主性和獨立性也嚴重缺失。由于某些組織成立時間較短，規模較小，除了政府的財政補貼，其他來源的收入微乎其微。那么在政策傾斜或者轉移之后，缺少了主要資金來源后，他們能否繼續生存下去存在問題。除此之外，某些社會組織的服務內容和服務范圍有明顯的政策導向性，缺乏自主性，違背了組織成立本身的目的和義務。以機構C為例，目前政府購買居家養老服務的主要范圍有：日間照顧、生活護理、家政服務、精神慰藉和醫療救護等五個方面。但是從實際情況來看，某些組織在實際操作中，主要提供的是可供量化考核的硬性指標，比如生活護理和家政服務站這些硬性要求的基礎服務，但是在精神慰藉，比如陪聊、心理疏導、休閑娛樂活動等方面，社會組織的服務存在著較大的欠缺。如果社會組織在自身的發展和管理中，完全依賴政府的政策要求和評估指標，缺乏了自身應有的自主性和獨立性，不僅得不到民眾認可，在獲取不到政府的資金補貼后，將難以依靠自身的能力存活。

（二）社會組織的社會認可度不高

調研小組分別在各機構進行了問卷調查和單獨訪談，問卷分別就“你對于提供公共服務的此社會組織是否了解”“你對于此社會組織提供的公共服務是否滿意”“該社會組織的培訓結果和培訓證書頒發你是否認可（針對機構A和機構D）”“你今后還會參加此社會組織提供的公共服務嗎”這四個問題展開，從而獲得參與民眾對于社會組織的認可度和滿意度結果（見表2）。最終在統計了有效問卷之后，僅有30.3%的公共服務民眾認為“很了解”或者是“基本了解”，僅有29.5%的民眾對提供公共服務的社會組織表示滿意和認可。在針對機構A和機構D的問卷調查中，24%的參與民眾認可機構A頒發的創業能力證書，40%的民眾認可機構D提供的家庭親子、教育培訓的結果。從調研的數據可以看出，社會組織在提供公共服務時，民眾一方面對于他們在專業能力、服務質量、服務態度、服務費用這幾個方面意見較大（如圖1所示）。在這種不信任和不支持的意愿下，民眾在接受這些社會組織提供的公共服務時，很容易產生不滿情緒和抵觸感，這也就導致了社會組織和民眾之間關系的僵化和難以協調，不利于公共服務的開展。

在統計民眾是否愿意再次參與到此社會組織提供的公共服務中這一問題時，我們發現了一個值得分析的調研結果。雖然機構C和機構D的民眾熟知度和滿意度不高，但是仍然有62%和48%的受訪民眾表示愿意再次接受該機構的服務。通過與受訪者的交流，調研小組總結出了以下幾點原因：一是社會中家居養老服務、親子培訓機構較少，且考慮到機構與家庭的距離因素，這些民眾即使對機構存在著不滿，但是仍然不會選擇放棄參與到該機構提供的服務之中。二是居家養老、親子培訓這些類別的公共服務，易產生各種形式的人際交往圈，老人不愿意和在機構中認識、熟悉的朋友分離，小孩子也會渴望和新認識的小伙伴再次見面，這也就導致了他們會長期參與到此類機構的服務之中。三是存在著不同年齡段的不同選擇。通過我們對不同年齡段的數據統計，可以發現學生、青年群體（10-30歲）的不滿意程度較高，也更排斥再次參與到該機構公共服務中（有78%的群體選擇不再參加）;而年齡較大的群體（50歲以上）則比較理性，即使存在不滿也不會選擇退出該組織提供的公共服務（僅有23%的群體選擇不再參加）。

（三）社會組織專業技能缺乏，員工素質偏低

社會組織工作人員的專業能力一直是政府、民眾較為關注的問題。調研小組在問卷中設計了“XX組織的工作人員是否具有提供XX服務的專業性”的題目，在數據匯總后發現，只有18%的受訪者認為該機構的員工“專業能力強”，54%的受訪者認為此機構員工的“專業技能很差”。為了分析具體原因，調研小組對機構工作人員的配置展開了調查統計。以機構C為例，該機構的人員大多由其他行業的下崗員工或者社會中的待業、無業人員組成。調研發現，為了配合上海市政府提出的“萬人就業項目”這一政策，社會組織承擔了大量社會無業人士的就業崗位，這也就導致了大量非專業人士進入到了他們并不熟悉并不擅長的職業之中，專業技能缺乏的問題也就凸顯了出來。機構C承擔的是家居養老服務，此類社會組織員工專業技能缺乏的表現主要是：工作僅僅局限于衛生清潔、日常照顧和基礎家政服務這些技術含量不高的服務，而精神慰藉和醫療救護這些需要專業培訓的技能嚴重缺乏，這就影響了民眾對居家養老機構的滿意度和信任度。

除了社會組織存在工作人員專業能力較低、業務熟悉程度不夠的問題，調研中也發現了社會組織的員工在提供公共服務時素質不高的現象。在問卷中“XX機構在提供公共服務時存在哪些不足”這一多選題目，有68%的受訪者都選擇了“服務態度差”這一選項。通過實際訪談發現，社會組織中的工作人員由于大多不具有本行業的工作經驗，即使經過了相應的服務技能培訓和道德培訓，短期內仍然很難改變服務習慣，個人言行舉止也不會有大的改觀。同時，由于部分崗位的門檻較低，工作的競爭壓力較小，社會組織的工作人員在提供服務時會出現“有恃無恐”的心態，在缺乏監督和懲戒機制的背景下，社會組織的員工便難以重視自身的服務態度和言行素質，那么在與服務群體的實際接觸中，就會留下“服務態度差，素質不高”的印象。

（四）第三方評估能力較弱，民意反饋不足

從調研的結果來看，社會組織在提供公共服務的過程中受到的監督和評估嚴重缺乏，一方面是由于沒有相應的法律法規或者是政策要求來規范社會組織工作的績效評估方式，另一方面是由于政府人員有限，無法單獨從政府相關機構中安排評估、服務反饋的人員。政府對于社會組織的考察主要是在政府購買、招標投標開始以前，政府從民政機構和社管機構獲得相應組織的評價報告，也有嘗試通過第三方社會組織的評估來獲取評估信息。而在社會組織實際提供公共服務時，政府的評估工作就顯得力不從心。從評估指標上來看，政府對于社會組織的評估主要集中在硬性的、可量化的、易得到的一些簡單指標上，這也會導致社會組織工作中的有選擇性，僅僅完成基礎的硬性指標而舍棄其他應有的服務項目，這種現象在機構C（居家養老）這類社會組織中尤其普遍。而政府委托與第三方社會組織來評估、監督這些機構的公共服務時，往往也很難以獲得很好的效果。一是由于社會中的評估機構較少。根據上海市社會組織官方網站的信息統計，目前上海市社會組織評估這一類的可供參考的機構數量僅僅局限于個位數，而且大多成立時間較短、規模較小、能力較弱。二是通過實際調研發現，第三方評估機構的評估工作供不應求，在人員稀缺的情況下承接了大量社會組織的評估工作。三是第三方參與評估的范圍較小，評估結果對社會組織影響不大，很難對其產生壓力。而對于民眾來說，他們的意見和反饋該向什么人、什么機構進行溝通和反饋也存在著未知。通過調研小組的問卷統計，有87%的受訪者表示對該機構存在著意見和建議，但是有54%的民眾表示不知道向誰提出反饋和投訴，僅僅有6%的民眾表示知道該組織的實際評估機構（如圖2所示）。這不僅會導致了民眾的不滿，也不利于社會組織在今后的良性發展，甚至會導致這些社會組織成為政府、民眾眼中的“黑名單”。

四、關于規范并提升政府購買行為的幾點建議

通過文獻的研究以及對承接政府購買的社會組織進行調研，可以發現目前我國政府購買的流程還很不規范，在缺乏制度、法規的約束下政府購買的行為存在著較多的不透明和不合理現象;購買對象也就是社會組織在受到自身規模、能力、財力的制約下難以提供民眾滿意的公共服務;市場中相應的社會組織不全、數量較少這一現實也影響了政府評估、選取合格的機構來承接公共服務項目;對于社會組織的監管、問責機制的缺失也導致了政府購買的質量偏低，在沒有監督機制的情況下社會組織在提供服務時往往會降低服務標準和對自身的要求。因此，為了保證民眾獲取優質、滿意的公共服務，政府購買過程的規范需要從政府購買的每一個環節展開。

（一）規則制定：統一條文與地方規章共建

我國政府購買目前依賴于《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購法實施條例（征求意見稿）》兩部法律文件，除此之外并沒有其他的法律條文來對政府購買行為進行指導和規范。政府應該從立法方面對政府購買行為進行規定，應首先著重于以下幾點：一是對公共服務范圍做出規定，讓政府明確有哪些公共服務可以或者必須購買;二是完善購買預算和資金使用的制度約束，讓政府購買過程中的資金公開透明，防止政府購買資金的濫用;三是確定購買主體和購買方式，防止政府購買的隨意性，讓整個購買過程更加規范;四是規定政府各部門的職責義務，通過制度的要求讓政府購買過程得到各部門的重視;五是制定政府購買的法定流程，在年度計劃、政府審議、確定購買、預算草案、實施購買、評估審查等方面給予明確的要求和指導。除了對官方統一法律條文的建設外，各地方政府也應該根據地方的實際情況進行地方政府的相關制度規章的建設。借鑒上海的經驗，浦東新區在2007年發布了《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》，靜安區也在2011年發布了《關于政府購買社會組織公共服務的實施意見（試行）》，閔行區2011年發布了《關于規范政府購買社會組織公共服務的實施意見》，這些不同地方政府規章的出臺不僅為政府購買活動積累了很好的實踐經驗，為官方建立統一的政府購買法律條文奠定了基礎，同時，地方政府的規章制度也充分利用了當地已有的民間資源，在根據本地實際情況的基礎上，著重于當地亟待解決的社會公共服務問題，也可以幫助與支持本地的社會組織迅速發展。