以新發展理念引領城鄉基本公共服務均等化

康璇

摘? ?要：貫徹新發展理念是為了實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。當前，樂山市在城鄉基本公共服務均等化方面還存在供給總量不足、供給質量失衡、供給區域失衡的問題。為此，應以創新為動力，把基本公共服務均等化與國家戰略有機結合;以協調為標尺，縮小城鄉基本公共服務差距;以綠色為方向，推動基本公共服務從“保障基本生活”向“生態宜居”發展;以開放為手段，積極引入社會資本參與基本公共服務供給;以共享為目標，實現基本公共服務的全覆蓋。

關鍵詞：新發展理念;基本公共服務;均等化

中圖分類號：D66? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.017

文章編號：1009-6922（2019）04-95-05

習近平總書記指出，前進道路上，我們必須圍繞解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾這個社會主要矛盾，堅決貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展?；竟卜帐怯烧鲗?，保障全體公民生存和發展基本需要，與經濟社會發展水平相適應的公共服務。新發展理念下，實現城鄉基本公共服務均等化是政府的重要職責。

一、基本公共服務均等化的概念和內涵

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，基本公共服務應該包括教育、文化、就業、再就業、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等領域。其中義務教育、就業服務、醫療保險、社會保障、住房保障等領域與民眾日常生活聯系最為緊密，是廣大城鄉居民最關心的公共服務。

基本公共服務均等化是指“全體公民不論其民族、性別、收入及社會地位差異如何，都能公平可及地獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。”其中，“基本”二字，意味著要堅持“盡力而為、量力而行”的原則;而對于“均等化”一詞的理解，絕大部分學者認為，均等化不是完全的平均，它應該是分層次、分階段的漸進、動態過程，其強調的是機會均等和資源共享，是在承認地區、城鄉、人群存在合理差別的前提下，保障所有居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”。要通過基本公共服務重點向農村、落后地區、困難群體傾斜，縮小地區和城鄉之間的差距，保障每一位公民平等享有基本公共服務，實現“底線公平”。

二、基本公共服務非均等化的誘因

（一）城鄉二元結構是城鄉基本公共服務非均等化的根本原因

建國初期，我國工農業生產特別落后，人民生活困苦，工業基礎極其薄弱。為了在較短時間內擺脫落后狀況，我國采取了以農業資源換取工業發展的特殊方式，這是在當時歷史條件下實現富國強兵的必然選擇。這一時期，國家在農村通過“統購統銷”的流通體制和“人民公社”的組織體制，直接獲取農民除基本生存消費之外的全部農業剩余，以保證處于起步階段的城市工業穩定獲得低價原材料供應，保證工業勞動力簡單再生產的食品供給。配合這種特殊的工業化模式，國家還建立了一種非常特殊的城鄉分隔的制度體系，也就是戶籍制度。從20世紀50年代中期開始，中國開始在全國普遍推行戶籍管理制度。戶籍制度以戶籍管理為中心，附著了住宅制度、糧食供給制度、生產和生活資料供給制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、婚姻生育制度等十幾項公共服務，形成了非農業戶口的城鎮居民和農業戶口的農村居民的差別待遇，最終這種城鄉二元結構從經濟領域延伸到社會生活的方方面面。盡管隨著經濟的發展，這種二元制度在逐漸地消解、淡化，城鄉之間的融合日益明顯，但是其影響依然在一定程度上存在。與城市相比，農村居民不僅很少享受到改革的紅利，反而一直在為改革提供資源，付出了相對高的代價。黨的十八屆五中全會提出共享發展理念，人人都應該享受改革的成果，人人都應該過上有尊嚴的生活，這是新發展理念的落腳地，也是“以人為本”的新型城鎮化戰略的基本訴求。在這個目標價值的引領下，地方基層政府為滿足地方人民生活、工作和發展的需求，推行城鄉基本公共服務均等化建設具有重要的實踐意義。

（二）財政體制是城鄉基本公共服務非均等化的直接原因

上世紀90年代初，中央財政入不敷出。為了恢復中央財政的地位和尊嚴，1994年開始實行分稅制。其結果一方面是讓中央在經濟權力和利益的分配中重新獲得主動權，另一方面則是地方財政承擔起了主要的支出責任。在中央把省里的部分稅權上收的同時，地方也上行下效。地市政府的財政稅收上收到省里，而地市一級則把縣鄉財政稅收上收到地市，導致省級以下地方政府的財權只有不到17%的水平，卻負擔了80%的民生和絕大部分公共事務的支出。分稅制改革雖然有利于通過中央財政收入“轉移支付”的辦法來實現地區和產業間的統籌協調，但給地方財政帶來了長期深遠的困擾。農業稅的全面取消，更進一步使基層最終淪為“吃飯財政”。如此，在供給能力和社會需求的雙重壓力下，基本公共服務的均等化難以實現。

三、四川省樂山市城鄉基本公共服務均等化的現實困境

（一）城鄉基本公共服務供給總量不足

2017年樂山市實現地區生產總值1507.79億元，排名全省第8。但是按照四川省統計年鑒數據，2017年樂山市在教育、文化教育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、公共安全方面的公共服務支出合計為131.81億元。按照支出總額排序，位居全省12位;按照占一般公共預算支出的比例，位居全省第7位。供給總量不足導致經濟發展與社會發展“一條腿長、一條腿短”。在我國現有財政體制下，供給模式是自上而下，鄉鎮一級政府的預算地位處于最底端，缺乏財政自主權，其結果直接導致農村基本公共服務總量低于城市。

（二）城鄉基本公共服務供給質量失衡

政府在基本公共服務領域內的投資與快速增長的財政支出和經濟體量相比，還不相匹配，難以充分滿足城鄉居民對基本公共服務的訴求。同種類的基本公共服務，鄉村的質量較差，而城市的質量相對較高，因此，城市居民的維權意識與參與意識要明顯超過農村居民。具體表現一是看病難。多數鄉鎮衛生院人才匱乏，醫療設備簡陋，醫保藥品配置不全，醫療服務能力低。二是讀書難。相比城市而言，農村教育經費長期投入嚴重不足，城鄉教育資源分布差距較大?！俺伏c并?！敝?，農村孩子上學遠、上學難的問題凸顯，農村學生輟學率反彈。鄉村寄宿制學校軟硬件條件普遍較差，學生的情感、安全和心理問題突出。以“效率”和“提高教育質量”為目標的“撤點并?！惫ぷ魃形催_到最初的設想，這影響了農村教育質量，也成為制約鄉村可持續發展的重大短板。三是養老難。目前我國已經基本實現了農村社會保障全覆蓋，但是水平低、區域差異大，并不能幫助真正有困難的農民擺脫困境。許多農村居民歲數大了以后無法務農或進城打工，基本上沒有了收入，單一而且數額很低的養老補助方式已經無法滿足農村養老的需要。

（三）城鄉基本公共服務供給區域失衡

一是各區市縣基本公共服務投入占GDP比例不一。2017年，樂山全市投入教育、文化教育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、公共安全、住房保障支出占GDP比重平均為38.64%。各區市縣中沙灣區比例最高，為54.84%;低于全市平均水平的有沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣，分別為36.89%、37.68%、35.29%。二是各區市縣基本公共服務人均投入標準差別較大。2017年，全市投入教育、文化教育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、公共安全、住房保障支出人均水平為4164元。各區市縣中金口河區人均水平最高，為5921元;市中區最低，為1838元。

四、以新發展理念引領樂山城鄉基本公共服務均等化

（一）以創新為動力，把基本公共服務均等化與國家戰略有機結合

脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略的主戰場在農村，二者的目標是一致的，即消除絕對貧困、消除城鄉差距;二者的關系是承接的，脫貧攻堅是實施鄉村振興戰略的前提和基礎。首先，脫貧攻堅的基本要求和核心指標是要實現“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障。關鍵是要在普遍實現“兩不愁”的基礎上，重點攻克“三保障”面臨的最后堡壘，落腳到基本公共服務是優先、重點解決貧困人口的教育、醫療、住房和社會保障的問題。其次，完善的公共服務體系是實現鄉村全面振興的基礎，同時實現基本公共服務均等化也是實施鄉村振興戰略的目標之一。因此，要發揮創新是第一動力的作用，把基本公共服務均等化與脫貧攻堅、鄉村振興戰略有機結合起來，不斷完善鄉村基本公共服務設施，提高基本公共服務水平，改善基本公共服務質量，確保城鄉基本公共服務均等化目標的總體實現。

（二）以協調為標尺，縮小城鄉基本公共服務差距

協調發展不是搞平均主義，而是更注重發展機會公平，更注重資源配置均衡。基本公共服務均等化并非數量上的絕對平均，也并非全體公民均要享受到等質等量的公共服務，而是要在基本民生場域中最大限度縮小彼此之間的差距，最大限度確保城鄉居民均可以享受到基本公共服務。它強調的“核心是機會和效果均等”，而不是“簡單的平均化和無差異化”。城鄉基本公共服務失衡的原因是長期“重城輕鄉”的結果。因此，首先是在人口城鎮化基本目標實現之前，從總體上必須將公共資源的投入向農村傾斜，逐步建立城鄉一體的基本公共服務體系，切實提高廣大農村居民對基本公共服務的獲得感。二是在農村內部要分類、分步推進基本公共服務建設。集聚提升類和融入城鎮類鄉村主要是承接城市功能外溢和消化城市消費需求，應主要為其提供發展型的公共產品;生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發的鄉村，要優先供給維持生存型的公共產品，如增加電能、給排水、通信設施、郵政及農田灌溉工程，重點是提供發展型公共產品的供給。

（三）以綠色為方向，推動基本公共服務從“保障基本生活”向“生態宜居”發展

當前，農村居民生產生活的需求已經有了新的特點、新的內涵，而且呈現差別化特征。促進基本公共服務均等化，既需注重不同階段農村居民利益訴求的變化，又需區分不同區域社會中的農村居民類型及利益訴求差異。我們的社會形態正在逐步進入生態文明形態，生態宜居是對生態文明的具體實踐和體現?；竟卜赵诒！皽仫枴钡幕A上，還要顧“環?！?。農村的生活應該包括環境優美度、生活便利度、社會文明度、資源承載度、公共安全度、居民幸福度等等。農村基本公共服務除了包括教育、衛生、社保等方面，還應該包括農村道路建設、飲水安全等基礎設施、農村環境保護等等。與農民密切相關的垃圾處理、污水處理、改廁和村容村貌改造問題，要統籌安排部署，推進農村人居環境得到綜合全面整治。比如，結合農村“廁所革命”專項行動，協調推進農村公共廁所和旅游廁所建設，并與農村危房改造、村容村貌提升、公共服務體系建設等一體化推進。學習浙江“千村示范、萬村整治”工程的實踐，結合樂山建設世界重要旅游目的地，大力發展鄉村旅游。準確把握彝家新寨建設和美麗鄉村建設的契機，整合資金投入，增加農村公共產品供給數量，提高供給質量。加強農村污染治理和生態環境保護，推動農業生態發展、農村綠色發展，建設生態宜居鄉村。

（四）以開放為手段，積極引入社會資本參與基本公共服務供給

基本公共服務是純公共產品，政府在基本公共服務中承擔兜底職能。雖然為農村居民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責，但并不意味政府必須直接提供全部的基本公共服務。在財政實力有限而服務無限的情況下，政府可以利用各種政策安排鼓勵民間資本積極參與農村公共產品提供，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制，補充政府供給的不足，實現公共產品供給主體的多元化。政府公共財政可以通過扮演“出資人”和“購買者”的角色，在多個基本公共服務提供主體之間選擇生產效率高和群眾滿意度高的“雙高”服務供應商。在風險分擔、利益共享、公開透明、誠信守約的原則指導下，政府在基本公共服務中的教育培訓、體育健身、醫療、文化創意、旅游、養老服務設施、保障性安居工程、棚戶區改造等可以開展PPP項目合作，通過建立公平的市場運行環境和合理的投資回報機制，擴大公共服務資本運營規模，從而提供更加優質高效的公共服務。

（五）以共享為目標，實現覆蓋面和內容的全面性

共享是全面共享，著重解決社會公平正義問題。共享指的是覆蓋面和內容上的全面性，不僅涉及政治、經濟、文化、社會等各個方面的全面協調發展，還要求覆蓋人群和地域的全面性。一是基本公共服務“隨人走”。隨著城鎮化的發展，農村進城務工人員和流動人口也應該作為社會一員共享社會發展和進步的成果。因此，要抓住“人的城鎮化”這個關鍵，將持有居住證人口納入義務教育、基本醫療、基本養老、就業服務等基本公共服務保障范圍，使其逐步享受與當地戶籍人口同等的基本公共服務，并創造條件加快實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋。二是建立反映公共產品供給動態效果的大數據系統。運用大數據技術，針對農村流動性和動態性突出的特點進行公共產品的分析，預判公共產品供給需求和數量，精準供給與配送個性化、便利化和靈活性的農村公共產品。三是國家層面要統籌安排，逐步實現新型農村社會養老保險跨地區轉移。最根本的是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，加快戶籍、土地、社保、就業、教育等一系列制度聯動改革，讓城鄉居民人人享有均等化的基本公共服務。

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責任編輯：楊? ?靜