農村集體經營性建設用地入市收益分配的法律分析

陳潔斌

摘? ?要：目前各試點地區對于入市收益分配的規定存在較大爭議，入市收益分配存在主體法律地位不明確、政府直接參與收益分配缺少法律依據、集體內部收益分配規則不具體、收益分配無相關監督機制等問題。因此，應該明確集體所有權及經營權的劃分;明確集體經營性建設用地的用益物權地位;規范集體經營性建設用地入市稅收管理。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地;收益分配;用地入市

中圖分類號：F30? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.018

文章編號：1009-6922（2019）04-100-07

2019年中央一號文件再次強調要全面推開農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。自黨的十八屆三中全會明確提出該內容到2015年開展的對全國33個地區的試點工作，截止到2018年12月，集體經營性建設用地入市面積達到9萬余畝，總價款達到257億元，收取調節金共計28.6億元。結合《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及各地區試點規定，農村集體經營性建設用地是指確立為工礦倉儲、商服等用途的規劃集體用地。目前各試點地區對于入市收益分配的規定存在較大爭議，仍需進一步分析與論證。

一、試點地區入市收益分配現狀

農村集體經營性建設用地入市收益包括初次入市收益以及流轉收益，本文主要研究初次收益分配制度。收益分配關系到由誰享受收益、由誰決定分配以及收益分配的監督制度。我國各地區農村的發展模式各不相同，存在多元化入市主體的情形，因此其收益分配的模式及比例也各不相同，下面將從代表集體入市的主體以及政府、集體、集體成員參與分配的現狀進行分析研究。

（一）多元化入市主體

在對各地試點地區的文件關于入市主體的規定進行分析前，發現個別地區對農村集體經營性建設用地的所有權人存在錯誤規定，例如佛山市南海區規定“村集體經濟組織以所有者身份”，四川省瀘縣規定“擁有該土地所有權的農村集體經濟組織”。其他省市均規定為“集體經濟組織代表形式或者被委托形式相關權利”，而常州武進區直接在文件中規定“農民集體享有所有權”。我國《憲法》明確規定除屬于國家以外的土地屬于集體所有，雖然集體經營性建設用地可以入市，歸其原因應當是其使用權入市，其所有權主體不變，而農村集體經濟組織或其他公司應當是代表所有權人即農村集體行使相關權利。

各試點地區的歷史發展情況不同，目前已有16個試點地區公布了其入市主體的相關規定，其他地區例如西藏的試點工作啟動相對滯后還處于確權階段，部分地區的試點方案還在調研制定中。各地區對入市主體的規定大致可以分為四類：一是以河南長垣、遼寧海城為代表，沒有集體經濟組織的則由村委會代表入市;二是以佛山南海、海南文昌等六個試點地區為代表的，僅規定了由集體經濟組織入市的唯一形式;三是以北京大興、上海松江為代表的地區規定僅能以鎮級土地聯營公司作為入市的代表;最后一種是以成都郫都區為代表的規定，即集體經濟組織、村股份經濟合作社或成立集體資產管理公司的三種主體均可作為入市主體，但經過實地考察，郫都區基本以后者行使入市。

從以上規定可以看出，大部分試點地區均規定了農村集體經濟組織作為入市主體，在已經推行產權制度改革、成立集體經濟組織的地區通常以股份經濟合作社作為入市主體，此外北京以鎮為單位建立了土地聯營公司，而郫都區則以村為單位的集體資產管理公司行使相關入市職能。

在政策文件中對于入市主體均沒有明確規定，即經過合法授權的有資格的主體即可以代表農民集體形式入市的相關權利。目前各地區的做法盡管不統一，但是從目前的發展現狀以及考慮到長遠的利益更宜成立相關土地聯營公司、資產管理公司，以便明確產權。

（二）土地增值收益調節金

土地增值收益調節金作為平衡土地增值收益、農民公平分享土地增值收益的保障機制，在目前尚未形成完善的土地稅收制度的情況下是必不可少的過渡環節。

33個試點地區之中，30個地區已有入市的成功經驗。經過對比分析，30個地區的地方政府都以土地增值收益調節金的形式收取了一定比例的土地增值收益。主要是三種分配模式，按入市方式、土地單價或者土地的性質分別規定收取比例，其中規定比例最高的為遼寧海城對工廠倉儲用地入市的土地增值收益調節金高達70%，規定比例最低的為廣東南海，以入股、出租形式出讓的不收取土地增值收益調節金，而中央對土地增值收益調節金的規定范圍為20%—50%。而除了土地增值收益調節金以外，還包括了稅收制度，但目前僅有黑龍江、福建省對相關稅費進行了規定。

對于所有已有入市成功案例的試點地區，除了廣東南海對于以入股、出租形式參與流轉的形式、廣西北流市對工礦倉儲類用地不用繳納土地增值收益調節金的規定以外，地方政府均以土地增值收益調劑金的形式收取一定比例的收益費用。從各地的試點規定來看，除了中央文件規定的收取3%—5%的契稅以外，各地區對于稅收制度沒有另外的細化規定，但是各試點文件均列明土地增值收益調劑金屬于非稅收入。各地區對于土地增值收益調劑金的規定因地制宜，以當地土地價值為基準，融入地方特色調節收取，比如說海南省將旅游用地單獨列明收取調劑金。而土地調劑金的比例呈現出與當地經濟發展水平、歷史原因相關的特點，越是經濟發展程度高的地區對于調節金的比例規定得越小，越是經濟發展程度不高的地方對于調節金的規定比例越大。

（三）集體及集體成員的收益分配

試點地區大多對比集體分配的比例有明確規定，存在少部分地區未明確集體所占比例，但他們都要求在集體內部進行分配。各地區對于具體比例都不一致，最低的有四川瀘縣規定的集體提留不低于10%，最高的為青海省湟源縣規定集體提留不低于60%，另外存在一部分地區對于以鄉鎮集體經濟組織入市的凈收益直接歸于集體不進行提留。而以四川郫都區為代表的建立資產管理公司的則是規定了集體公積金原則不低于80%。

表3則是集體成員參與收益分配的規定。可以看出目前主要是三種分配模式，一是按照股份分紅，主要適用于成立了相關資產公司、土地合作社的地區;二是一次性分配模式，主要是對于未成立相關合作社的地區;三是混合支付模式。針對以上試點地區對于集體內部成員的規定可以看出，僅有少部分地區規定了內部成員的分配方式，其中發達地區與欠發達地區的具體做法差距較大，以北京上海為例，實行在鎮級范圍內成立資產公司從而享受分紅，但是在西部偏遠地區更多以“一次性”分配居多，在中部地區存在混合形式的分配模式。

二、入市收益分配存在的問題

進入試點工作以來，我國出臺了相關工作實施細則，財政部門、國土資源部也出臺了相關管理辦法，各地區按照新辦法實施征地價款大約257億元，收取調節金286億元。但是在入市的一萬余宗地中對于入市收益尚存在一定問題。例如關于入市主體和土地所有權主體，政府參與分配的法律依據以及集體內部的分配模式和相關監督機構尚待確認和落實。

（一）入市主體的法律地位尚未明確

集體經營性建設用地所有權屬于集體，即使集體通過集體大會或其他形式將使用權或其他相關權利授權委托給集體經濟組織或者資產公司，其所有權并未轉移。能夠決定分配集體收益的組織應當是能夠代表該土地所有權人而共同形成的組織機構。集體經濟組織是內涵于農民集體的下位概念，集體經濟組織、資產經濟公司或者股份合作社是否能夠涵蓋完所有應得收益的集體成員，還需要進一步細究考慮。但是目前部分試點地區存在直接混淆土地所有權人和使用權人的情況，如在土地確權工作中，一些試點地區存在直接將集體土地的所有人規定成為了集體經濟組織的情況，這和現行法律規定矛盾，為日后的所有權權屬紛爭埋下了隱患。

（二）政府直接參與收益分配尚缺法律依據

從中央文件到各地的試點文件或者用地入市的具體協議中，各地方政府都以一定比例收取了土地增值收益調節金。一些地區在收取了土地增值收益調節金以外還收取了相應的土地稅費。在對稅費的相關規定中，除了中央規定的從3%—5%的稅收范圍區間，對于稅收的具體名目、細則均沒有進一步的詳細規定。而土地增值收益調節金并非稅收收入，此外中央文件明文規定土地增值收益調節金為非稅收收入，這也就是說地方政府直接參與了土地增值收益的分配。

根據《憲法》第10條規定，集體經營性建設用地的所有權人是農民集體，政府并不是所有權主體。所以，在以產權為中心的集體經營性建設用地的交易市場中，政府沒有直接參與土地收益分配的依據。絕對產權學派遵循法律規定，認為法律明確規定集體土地所有權屬于農民集體所有，因此，集體經營性建設用地入市流轉收益應該全部歸農民集體。根據國土資源部規定的初次分配以產權為基礎，二次分配政府可以參與的相關內容，以及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所提倡的增大集體收益，結合政策目的，可以得出對于初次流轉，中央對于政府的收益分配的傾向是不收取的，而是應該通過稅收，合理地平衡各地之間的差距。

國有土地交易的收益是全部歸為中央、地方所有，這是因為國家作為國有土地的所有權人享有收益權，而地方政府通過稅收以平衡各地差距。因此對比集體經營性建設用地入市，其所有權人是集體，因此收益也應該歸集體所有，而政府更宜以管理者的角色收取稅收，以平衡各地差距或者用以經濟建設等。

（三）集體內部收益分配規則不具體

對于集體內部的收益分配模式，試點地區對于不同的入市主體都規定了收益分配方案的決定程序。在以集體、村委會、農村集體經濟組織為入市主體的地區以通過村民大會2/3以上達成協議，在以股份合作社、資產經營公司為入市主體的地區，則規定需要全體成員2/3以上成員通過達成協議。在大多數地區，該協議需要經過鎮政府審核通過才能夠生效。大多數試點地區對于集體所分得的收益的處置辦法做了宏觀規定，如要求集體所得收益用于基礎建設、醫保的購買，只有四川瀘縣規定了其收益首先用于償還集體所欠債務后再用于其他建設;部分地區對于集體成員個人所得也規定了上限，例如河南省長垣縣規定了分配到集體個人手上的收益，原則上不超過征地所得的標準，其余的收益歸于集體所有。

各地試點方案對于集體內部收益的集體與個人的比例做了具體規定，對于集體收益的處置辦法也做了宏觀調控。但是需要進一步明確該項條款是屬于強制性條款還是政策性條款。政府對于通過集體大會的分配決議的審批權處于何種法律地位，也需進一步確認。

（四）收益分配無相關監督機制

對于以成立法人公司作為入市主體的集體，針對其分配收益權力的管理是受到《公司法》嚴格管理的，集體成員對于其不合法、不合理的做法可以通過公司內部機制或者訴訟等方式解決，但是由于其公益性不盡然全盤接受《公司法》相關制度的管理，例如不可以解散公司等，這之中的法律問題還需要進一步研究。對于采取村民大會、集體經濟組織大會通過的決議，其需要按照集體大會、村民大會所規定的程序進行權利救濟。但是就我國長期以來征地的實踐可以看出，這正是矛盾沖突最為激烈的做法。在接下來的工作中，還需要進一步規范其監督方式以及權力救濟方式。

三、入市收益分配存在問題的原因分析

農村集體經營性建設用地入市存在的現實問題，歸根結底有一部分是法律規定的歷史原因，而我國一直都未開放對農村土地入市的制度，因此在制度探索過程中難免出現法律空缺。

（一）集體經營性建設用地的所有權主體虛置

我國《憲法》第10條規定了集體土地的所有權人是農民集體，然而《物權法》第60條將集體土地的使用權的行使權限定為只能由集體經濟組織代表農民集體履行。而在我國2017年新出臺的《民法總則》第九十六條也是首次在法律中明確承認了農村集體經濟組織法人和城鎮農村的合作經濟組織法人的法人地位。從法律的變化趨勢可以看出，成立獨立的集體資產管理公司或者是合作社已經成為法律、實踐所必然的趨勢。建立獨立的集體資產管理組織固然可以將集體資產與行政機關分離開來，能夠有效的管理集體資產，這一做法在我國經濟發達的東部發達地區實踐情況較為良好，但是在中西部以及東北地區的實踐情況稍欠。

在沒有完善的監督保障體制下或者是獨立的決策主體時，集體經營性建設用地的出讓人由集體經濟組織承擔，法律的規定弱化了所有權人的權利，會產生一系列的問題，集體所有權雖然被法律明確規定但是往往使得大家混淆，集體成員參與決策的均等機會得不到保障，長期規劃的計劃可能會缺失，監督管理的配套措施還未跟進。其一，所有權虛置，由于政策以及實踐的做法，往往使得大家混淆集體經濟組織與集體的概念，使得集體所有權與集體經濟組織的代理權混淆起來。其二，決策權虛置，根據《村民委員會組織法》的規定，雖然集體經濟組織形式集體經營性建設用地的各大重大事項都需要通過成員共同協商后才能實行，但是往往流于形式，受到一些有權勢群體的操作，侵害其他集體成員的利益。其三，長期發展權虛置，由于集體經濟組織的成員是村集體成員，其中一部分干部、有權勢集體制定其規劃，對于利益分配存在短線、一次性的操作情況，不注重長遠的發展與規劃。其四，監督管理權虛置，集體經濟組織的法人地位剛剛得到確立，其監管措施、監督機構還尚未成熟，集體成員個體的利益還需要得到法律明確的保護。

（二）集體經營性建設用地未規定為用益物權

我國《物權法》未明確規定集體建設用地使用權的用益物權法律地位，而是通過第151條將集體建設用地使用的問題轉介給了《土地管理法》，而《土地管理法》在第65條對建設用地使用權做出了嚴格的流轉限制，在土地法的建議草案中，可以看到限制條款已經被廢除了。雖然第151條是轉介條款，但是《物權法》的立法目的并不在于排除集體建設用地使用權的用益物權的法律地位。王利民教授指出這是因為當時立法時集體建設用地流轉的問題還不確定，試點經驗還未總結，所以采用原則性規定為將來土地制度改革預留空間。

（三）無健全的集體經營性建設用地入市的稅收管理制度

在集體經營性建設用地入市以前，集體土地需要通過征收變為國有才能夠進入土地交易市場，而國有土地的收入全部都歸于政府所有，其“兩頭差”使得部分地區政府極大提高了財政收入。在集體經營性建設用地可以入市以后，如果政府不通過調節金的形式，在未總結歸納出調節經驗前盲目收取稅收是不合理的。為了平衡各地收益，調節地方收入平衡，在目前和集體經營性建設用地入市相配套的土地稅收制度并沒有建立起來的情形下，政府為了調節各地差異，只能通過“調節金”的這種非稅收形式進行調節。本文認為政府收取一定收益是可行的，但是不能直接參與收益分配，在未來的改革中，政府調節收入平衡應當通過稅收的形式，以達到各地區的收益均衡的目的。

四、入市收益分配的法律制度建議

各地應當根據其發展情況采用多元化的入市主體模式，考慮到土地這種資源具有強烈的公益性質，政府更宜通過稅收的形式調節各地區因不同區位、規劃用途而產生的土地收入差距，而非收取調節金。同時，集體經濟組織或者集體資產公司可以代表農民集體收取收益，但是需要明確其權利來源并給予區分，建議物權法明確規定集體經營性建設用地的用益物權地位，明確使用權人地位，避免與所有權人混淆，完善稅收制度，并建立相關收益分配的監督機制。

（一）明確集體所有權及經營權的劃分

《民法總則》規定了特別法人制度，但是未明確集體的所有權。集體經營性建設用地的所有權是屬于農民集體的，這是明確規定于憲法中的條文。上世紀80年代，一部分土地的使用權授權給了集體經濟組織，但是這并不代表集體經濟組織就是集體經營性建設用地的所有人。隨著改革開放，農民集體已不再是集體經濟組織的體現了，集體村民會議有權討論與集體所有權相關重大事項。“農民集體”“集體土地所有權”這一概念立法與實踐產生了巨大差異。由于我國目前對集體所有權權能未加以明確規定、現行規范文件也存在一定的混淆，對于法定代表人的決策機制不夠充分，使得農民集體所有權未得到應有體現。

1.明確集體經營性建設用地的所有權人。農民集體是法律授權全體村民有權決定集體土地的用途、對其進行收益分配的，其所有權的完整性具有無可置疑的替代性。根據我國實際情況，農民集體分為鄉、村和村民小組三個層級。應該將集體土地確權到農民集體上，明確其所有權。截止目前，除西藏自治區還正在確權登記外，其他試點地區的確權登記工作均已完成。但是在所有權人證書上，有些地區的集體經營性建設用地寫的是集體經濟組織，有的寫的是鄉、村，這不符合我國現行法律規定。

2.集體經濟組織或者是村民委員會應該行使的是集體土地的經營權。集體與集體經濟組織兩者的組織形態、歷史淵源、功能作用各不相同。農民集體是穩定的成員集合體，其經營權的形式來源于土地所有權人集體對其進行的授權。通過建立集體資產公司的試點地區，以北京大興區、上海松江區以及部分地區的個別村實行的股份制法人值得借鑒，通過出讓土地所有權人的合理授權，授權于代理人行使其權利。綜上所述，在進一步制定方案的過程中，應該規定所有權屬于全體集體不可動搖，理清集體經濟組織和其他組織的權利來源，明確集體的所有權。

3.即使認定了“所有與經營分離的二元結構”，也應該明確集體對集體經濟組織的授權。雖然因為歷史原因使得一部分集體經濟組織在政策變動后直接脫離出來，在對土地收益分配或者入市等環節進行決策時，需要集體對其進行重新授權，該授權可以是一次性授予，但是在集體經濟組織管理成員不正當經營時，集體亦可以收回。

（二）明確集體經營性建設用地的用益物權地位

《物權法》明確規定了宅基地的用益物權地位，但是對于集體經營性建設用地的用益物權地位僅僅是與《土地管理法》進行了銜接。王利民教授指出在《物權法》進行修訂時，集體經營性建設用地還處于未確定的狀態，所以未予以規定，本文認為，經過多年實踐，集體經營性建設用地的使用權應該與國有土地建設用地使用權同樣列入用益物權的規定。

從權利性質的角度觀察，集體經營性建設用地使用權與國有土地建設用地使用權應屬于同源權利，區別點在于所有權主體不一樣。根據《物權法》第151條對建設用地的管理規定轉至給《土地管理法》可見是默認其用益物權地位的。《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地三種類型。集體經營性建設用地與國有建設用地同屬于建設用地的子分類。根據《決定》的“同價同權”原則，集體經營性建設用地使用權理應和國有土地建設用地使用權同屬于用益物權。經過長期的試點，在全國33個地區又進行了大范圍的試點工作，其制度尚未明確的立法原因現已基本明確，若在《物權法》制定時時機尚未成熟，那么現今正在編纂的《物權法》應該將集體經營性建設用地使用權用益物權予以明確。

（三）規范集體經營性建設用地入市稅收管理

對于集體土地除了耕地占用稅無其他稅種，城鎮土地適用權稅、土地增值稅和契稅均未覆蓋。政府應主要通過對受益主體的調節體現出其價值功能，即通過征稅的方式獲取收益，以調節各方收益差距。政府在征稅時是所有權人和管理人的雙重身份，而在集體經營性建設用地入市時政府只能是作為社會經濟管理者參與進來，兩者身份不同，享受的權利自然不同。

對比國有建設用地出讓的財政體系，國有土地建設用地的出讓分稅制使得中央與地方分開進行，將稅源穩定、收入多的稅種劃分為中央稅或共享稅，將其他零星的稅種歸為地方稅。對比分析，我國應盡快建立針對集體經營性建設用地的稅收制度。采用中央稅、共享稅、地方稅或者其他體系以實現收益均衡、投資均衡。根據“同權同價”原則，集體土地也應當與國有土地承擔同樣的稅費。

五、結語

推動集體經營性建設用地入市是實現城鄉土地深化改革的重要部分，集體經營性建設用地入市應該嚴格按照“同權同價”與國有土地比照入市。應當落實集體經營性建設用地用益物權的法律地位，厘清所有權人和使用權人在入市中的不同地位，規范對集體建設用地的稅收管理制度，政府以稅收形式調節各地入市收益差距。集體經營性建設用地入市收益分配應嚴格按照“誰所有、誰決定、誰收益”的原則進行收益分配。

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責任編輯：秦利民