國內學界關于城市治理理論的研究述評

章釗銘

摘? ?要：“城市治理”是國家治理體系的關鍵一環，在新時代推動城市治理能力和治理體系現代化，解決“城市病”問題顯得尤為重要。學界關于我國“城市治理”理論的產生及發展歷程，其理論內涵、時代意義與實踐要求，以及在中國的研究和發展方向等問題的研究都有涉及且在持續深入。但城市治理是一項系統工程，城市治理理論應突破瓶頸，整合不同學科的研究特點，從中國城市治理的實踐出發，形成城市治理新的理論體系。同時，完善多元主體間的協作，以協同創新牽引城市協同發展，推動以人為核心的新型城鎮化，走出一條具有中國特色的城市治理道路。

關鍵詞：城市治理;城市化;多元主體;現代化

中圖分類號：F29? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.013

文章編號：1009-6922（2019）04-68-08

2015年，中央第四次城市工作會議召開，會議強調：“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題……走出一條中國特色城市發展道路。”這是城市治理（Urban Governance）概念首次出現在中央政策體系中，城市治理是國家治理體系的關鍵一環，但是城市治理到底是什么？怎樣去治理城市？作為一個多學科交叉的研究領域，如果不能捋清這些問題，那么城市治理將會走“歪路”或者流于“口號化”。新世紀以來，學界關于城市治理的研究方興未艾，截止2019年1月15日，在中國知網（CNKI）的CSSCI來源期刊中以“城市治理”為主題的各類文獻有1547篇，以其為篇名的則有223篇。本文擬從學界關于我國“城市治理”理論的產生及發展歷程，其理論內涵、時代意義與實踐要求，以及在中國的研究和發展方向等問題的研究進行評述，以期推進我國城市治理研究的深入。

一、我國城市治理的產生及發展歷程

（一）城市治理產生的背景

隨著經濟社會發展，社會結構分化和社會格局多元化，一些社會深層次矛盾凸顯，社會穩定風險加劇，一些社會問題諸如拆遷、社會保障、流動人口等，還有一些城市甚至發生群體性事件（如發生在廈門、寧波、成都等地的PX項目事件）。隨著城市人口所占比重不斷提高，城市治理在國家治理中的地位也日漸凸顯，城市治理及其理論正是用來解決和證明“城市”和“治理”二者融合所形成的各種現象。學界主要從以下三個方面來分析城市治理產生的背景。

1.城市化進程。根據國家統計局官方網站顯示，2018年，我國城鎮化率為59.58%，比上年提高了1.06個百分點，城鎮常住人口達到了8.3137億，而1978年我國的城鎮人口只有1.7245億，城鎮化率低至17.92%。但是戶籍人口城鎮化率在2018年約為43.4%，兩者同期相差16.18%，也就是說有近2.26億流動人口常住在城市，但是卻享受不到相應的戶籍市民待遇。周少來曾指出，隨著以農民工為主體的城市化進程的快速推進，中國轉型為城市文明社會，但是“農民工市民化”過程將給傳統的城市治理體系和治理能力帶來制度性的沖擊和挑戰。曹海軍認為，在快速城市化的背景下，城市化的問題層出不窮使得城市管理任重道遠，傳統的城市管理之道面臨挑戰。

2.城市病。城市病是城市在發展過程中出現的各種不和諧，我國多數城市都患有不同程度的“城市病”，如果不能夠解決這些問題，那么將會給我們的現代化建設“拖后腿”。恩格斯在《論住宅問題》中談到：“大批農村工人突然被吸引到大城市中去，這些老城市的布局已不再適合新的大工業的條件……正當工人涌入城市的時候，工人住房卻在大批拆除，于是出現了住房短缺。”曹海軍指出：“迅速發展的城市化暴露了城市管理的弊端，無法應對諸如增長、移民、反恐、貧困等‘城市病，為創新管理體制提供了機會和挑戰。”而姚尚建通過對城市問題的內在邏輯進行分析，認為城市的問題是城市建設和城市發展的問題，具體表現為“城市病”和城市治理的交織。和曹海軍觀點相似，劉淑妍、朱德米等人也認為落后的城市管理方式無法應對這一系列“城市病”，希望通過城市管理的轉型來充分調動和利用有限資源來消除這些瓶頸，使城市能夠良性運行和發展。

3.治理實踐。改革開放40年來，中國進行了一系列改革。俞可平以基層民主、協商民主、政治監督、行政改革、公共政策與服務、社會治理等重要領域的治理改革為例，認為城市治理既要注重實踐經驗，也要將理論創新結合起來，將一些比較好的成熟的政策上升為法律法規，從制度上解決城市治理的動力問題。李永海通過對北京疏解提升工作的治理實踐中發現城市治理要從社會歷史進程和城市多維復雜性中去梳理，要從區域協調中去思考，更要從基層社會組織中汲取力量。而韓福國基于杭州城市治理的觀察，認為協商民主是政府與社會關系的重構方式，實現政府領導與社會多元參與的有機統一，作為一種資源嵌入到發展中去，實現城市治理的可持續性。

城市化進程的加快以及隨之而來的“城市病”問題的涌現，一些城市已經逐步探索治理措施，學界正是基于這樣的大環境下去研究城市治理理論，每個時期都有不同的研究內容和熱點。有學者去研究西方城市治理經驗及其對中國的啟示，也有學者去研究抽象化的城市治理體系，還有的學者聚焦某個城市或城市群的治理實踐等，這也導致了學界對城市治理的研究多而散，多單一性而缺系統性。

（二）城市治理的理論基礎

城市治理是一個涵蓋了政治學、社會學、法學、經濟學等多個學科的研究領域，價值理念與治理技術兩者相互融合與共生演化，共同作用于城市治理的全過程。城市治理理論作為城市政治學的重要研究領域，而城市治理又是國家和社會治理的關鍵一環，其重要性不言而喻。學界認為我國城市治理的理論基礎主要為以下四個：

1.馬克思主義。雖然馬克思沒有專門和城市治理相關的理論或文章，但在其著作中也有一些關于城市和社會治理的論述。馬克思認為無產階級城市治理的原則是“人民為著自己的利益而重新掌握自己的社會生活”。羅志剛指出，馬克思社會治理思想作為一個真命題，在馬克思的著作中蘊含著豐富的社會治理思想，要用馬克思主義的價值觀審視當前我國城市治理的問題，重塑價值取向，使社會治理沿著正確的方向前進。梁宇認為，在馬克思的共同體思想中，個體以聯合的形式占有社會財富，共同體整合所有個體的智能和體能以加速社會發展;同時在城市治理過程中，要考慮社會資源的分配均衡，推動生產關系和社會關系的改革，人人平等參與公共生活、實現自主管理。

2.毛澤東思想。毛澤東曾指出，國家、集體同個人利益之間的矛盾，民主同集中的矛盾，國家機關某些工作人員的官僚主義作風同群眾之間的矛盾是人民內部矛盾，只能用民主的方法去解決，要努力把黨內外、國內外的一切積極因素全部調動起來，建設美好城市。在上世紀60年代初，中央曾兩次召開城市工作會議以明確對城市的基本認識，加強對城市的集中管理和解決城市經濟生活困難問題。江宇認為，毛澤東在馬克思、列寧等人探索的基礎上，對治理國家和城市進行了探索，從他年輕時候的“無政府狀態”轉變為通過“人民民主專政”，實現人民真正的聯合，通過發展經濟和政治民主，走群眾路線來治理國家和城市等思想。

3.中國特色社會主義理論。改革開放以來，中國城市化舉世矚目的增長速度讓許多人忽視了城市治理的合理性問題，但是中央對于城市治理問題并沒有忽視。鄧小平堅持以經濟建設為中心，特別重視民主和法治建設，認為“先發展起來的地區帶動后發展起來的地區，最終達到共同富裕”和“發現問題及時加以治理”。中央城市工作會議指出，我國城市發展進入新時期，堅持人民城市為人民，著力提高城市發展持續性、宜居性，推動以人為核心的新型城鎮化，有效化解各種“城市病”，促進城市治理體系和治理能力現代化。十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

4.西方城市治理理論。西方城市治理理論的研究比我們要稍早，西方馬克思主義、新自由主義等學派都對其進行了研究，期間也經歷了幾個發展階段。曹海軍指出，西方城市治理理論經歷了三次范式轉換，分別是主張“大都市政府”的傳統區域主義、“政治碎化”的公共選擇理論學派和“復合性網絡”的新區域主義。計永超則整理了西方學者90年代以來的相關研究，認為西方城市治理理論主要集中在基本概念、治理結構（主要是治理主體間權責配置及關系）、治理模式轉型研究、社區治理、區域治理和治理評價等六個方面。西方城市治理的經驗及其理論，對正處在城市化快速發展的中國來說，正好是一個很好的借鑒對象，學界通過研究歐美等西方發達國家的治理經驗，“借西致中”，以期為中國城市治理提供意見與建議。

（三）我國城市治理的發展脈絡

1.中國城市治理的制度變遷。城市治理理論的一個主要內容是如何促進跨區域治理或推動協作治理，尋找一種合適的治理模式。“運動式治理”是我國重要的城市治理方式，即通過有效的宣傳，充分發揮群眾的積極性，以政治動員的方式來完成某些治理任務，這種方式的特點就是可以在短時內取得顯著的成效，但最大的問題就是事后如何維持治理效果。牟春雪、張存達等人在國家、科層組織、社會三重邏輯下，從城市基層治理角度出發，闡述了我國城市基層治理制度經歷了從“單位制”“街居制”向“社區制”的演化，認為要理性把握中國城市治理的演變邏輯，抓住發揮關鍵作用的治理主體，更好地促進城市治理的變革與創新。

從城市管理到城市治理是我國城市體制變化的一條主線，總得來說，學術界針對中國城市治理的制度變遷的內容并不多，沒有什么爭議，只是研究角度不同，較多地集中于城市基層治理的制度變遷。

2.中國城市治理的理論發展。在1998年以前，我國學界研究城市治理集中在環境和交通治理等領域，很少有社科領域的專家學者涉及于此。從1998年算起，一些社科領域的學者開始接觸并研究城市治理。目前國內城市治理議題多集中于城市規劃、城市社會學、區域經濟和經濟地理等學科領域，而在政治學、公共管理領域的研究近幾年則方興未艾。一些學者引入新區域主義和城市治理相關理論，使得我國的城市政治理論愈加自覺和系統化。另外，國內學界主要集中于城市治理的興起背景、基本含義、治理模式研究、分析框架、治理實踐、效果評估、反思思考等內容的研究。

從“城市管理”轉向“城市治理”，不僅是一種理念上的跨越，還是傳統管理型城市向現代治理型城市的轉變。城市治理體系的現代化，需要改變城市發展思路，國內學界有關城市治理的基礎理論研究前景仍十分廣闊，有關多中心治理中的政府、非營利法人、營利法人與公民良性協作治理，中國特色城市治理道路等問題尚缺少深入的系統研究，有待進一步深化和拓展。

二、城市治理的理論內涵

關于城市治理的理論內涵，可以從不同角度進行分析，筆者主要從治理主體和治理客體兩個維度進行分析。

（一）治理主體

在20世紀，“精英主義”和“多元主義”之爭甚囂塵上。現在，多中心城市治理理論被越來越多的學者所接受并進行研究，但是關于治理主體的細分上則有所不同，學界主要有以下兩種說法。

1.三主體說。劉卓認為我國城市治理的理念在于強調參與式的“多中心”治理，重構政府、非營利組織及市民三者的關系，三主體共同參與、協同合作。劉淑妍和朱德米則認為，參與式城市治理要求政府、企業和社會組織三者之間相互合作和互動的關系，強調了利益相關者卷入決策、執行、監督和反饋的城市管理過程。

2.四主體說。顧朝林曾指出：城市治理正面臨結構性的轉變，政府需要更多地成為協調者，調動非政府組織、企業、個人共同協同工作。計永超認為，要重塑政府、社會、市場和公眾之間的關系，從官本位向社會本位、民本位、市場本位轉變。而李憲奇則構建了以政府部門、基層社區、社會組織和私人部門為主體的城市治理體系和治理能力現代化的評估模型。

（二）治理客體

1.城市社區治理。張艷國和劉小鈞等人總結了我國社區治理新常態：建構社區治理體系、提升社區治理能力、促進社區和諧、社區治理法治化、體現社區新特色等。趙孟營基于關系論的視角，認為城市社區治理實踐現代化的根本問題是治理主體間關系如何實現現代化，用以功能鏈接為軸心的“扎根式”代替目前的以公共權力為軸心的“葵花式”關系格局，推動社區治理現代化。金太軍則聚焦城市邊緣社區（城鄉結合部和城中村社區），提出應以“多中心”治理體制的全面建構，解決邊緣社區治理體制落后、轉型阻力復雜的問題。

2.鄰避沖突（Not in my backyard）。目前，中國城市的鄰避沖突越來越多，閆帥認為這是一種“空間正義”與“居住正義”問題，認為民眾存在的“不要在我家后院，但也不要離我太遠”轉型心理，需要政府在制定政策和進行城市規劃的時候應該注意這種“轉型心理”，才能減少鄰避沖突。孫小逸從城市治理理論出發，認為在城市治理框架中考察鄰避沖突，有助于地方政府采取制度性回應策略，縮小抗議居民與城市政府之間的目標差距，解決鄰避沖突。王佃利等人則從公共價值失靈角度來分析鄰避問題，提出通過吸納多元主體偏好、運用補償和制度機制、加強監管等措施，重構公共價值。

3.城市區域治理。長三角一體化、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等四大國家區域戰略，體現了中央對城市區域發展的重視。中共十八屆三中全會提出要“建立和完善跨區域城市發展協調機制”。劉西忠提出通過加強頂層設計、突出橫向協作、促進協同行動、強化契約意識、倡導合作共治來建立完善由多元主體參與的跨區域城市協調發展機制。唐亞林認為：要對“跨區域重大基礎設施建設一體化、政策體系一體化、公共服務與政府治理制度一體化”進行優化，加強基礎設施的互聯互通與共建共享的政策整合力度，形成城市區域協同治理的新格局。

三、城市治理的時代意義與實踐要求

（一）城市治理的時代意義

1.對人的意義。伴隨著城市化的推進，越來越多的人和其它要素向城市匯聚，而城市治理的“牛鼻子”就是“人的城市化”，讓人民群眾在城市生活更美好。韓震指出，城市治理的目的應該是為了人更好地更幸福地生活，讓市民都能夠自由而全面的發展，讓新市民早日融入城市生活，構建富強、民主、文明、和諧、美麗的新城市。韋如梅認為，目前公民參與的法治化程度不高、形式主義嚴重等問題通過城市治理來解決，可以培養現代公民素質，建設現代公民社會。

2.對城市發展的意義。趙宇峰指出，通過城市治理，提高城市各主體的交往與溝通水平，提升城市的多元合作，讓城市真正成為人們安居樂業、共建共治共享的現代生活共同體。鐘曉華則通過對國內外城市治理案例的分析，認為治理可以提升城市空間的承載能力，實現城市可持續發展，提高城市綜合實力和競

（二）城市治理的實踐要求

1.目標要求。建設現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路是我國城市治理的目標。楊宏山指出，城市治理的基本目標是提供優質公共服務體系，滿足市民更高層次的公共服務需求。

2.理念導向。以往單純依靠政府管理城市的理念已經落伍，構建現代化城市治理體系和培育現代城市治理能力迫在眉睫。葉林、宋星洲和鄧利芳等人指出，城市治理轉型在分權式治理的框架下，需要體現整體性、參與式和智慧型治理，必須在“以人民為中心”的理念指導下，用新的辦法思路應對新的情況和問題，實現城市管理向城市治理的轉型。

3.具體舉措。秦國偉和董瑋指出，通過強化科學和約束性的前段規劃、提升現代建筑能力、加強宜居城市功能、構建智慧便捷法治的治理機制。王浦劬和雷雨若認為，以治理體制機制創新開辟城市治理現代化路徑、科技創新推進可持續發展、文化創新推動軟實力建設來推動城市治理現代化建設。

四、綜述與展望

（一）對城市治理理論研究的評價

綜上所述，學界從產生及發展歷程、理論內涵、時代意義、實踐要求、研究方向等方面對中國城市治理做了比較集中的研究，成果豐碩。但也存在一定的不足，特別是如何將理論系統化、實踐化，明確這些不足，對深化城市治理研究和推動治理體系現代化大有裨益。

1.從研究內容看，學者們在理論上做了針對性的探究。在現實背景層面，有學者關注在快速城市化進程中所面臨的機遇與挑戰，尤其是“城市病”，也有學者對某些城市的治理經驗進行總結，形成自己的見解。在理論淵源層面，在馬克思主義中國化語境下，一些學者對西方城市治理理論進行了解與學習，并引入到國內成為理論基礎之一。在理論內涵層面，學界對治理主體的研究比較多，有的學者認同三主體說，也有的學者堅持四主體說，不過萬變不離其宗，城市治理需要多元主體的共同參與和協作;而關于治理客體的研究則比較繁雜，基層治理、區域治理、鄰避沖突等方面均有學者研究，尤其是社區治理。在時代意義層面，學者們不僅指出對治理主體本身的意義，促進人自由而全面的發展，還闡明了對城市發展本身的現實意義。在實踐要求層面，學者們從目標要求、理念導向和具體措施等方面進行了分析。但是城市治理是一個復雜龐大的綜合體工程，“羅馬非一日建成”，隨著城市化進程的深入，城市治理理論的深度和廣度也將進一步擴大，使其規范化系統化的難度增加。

2.從研究方法看，學者們注重運用描述性研究法、個案研究法、比較研究法等。描述性研究法的運用，提出問題，描述現象，介紹經驗，將城市治理理論給予敘述并解釋出來，但是描述往往偏于局限，內涵和外延還需進一步厘清。個案研究法的運用，中西方一些學者對一些城市的治理措施加以調查分析，弄清其特點及其形成過程，但是研究較多地關注大都市，而忽視了對數量更多的小城市的研究。比較研究法的運用，國內學者將中西方城市治理實踐與理論進行比較，借鑒經驗以期推動發展。需要指出的是，鑒于城市政治理論的復雜性，應注重多種研究方法的綜合運用才能將相關研究繼續深化。

3.從研究視角看，目前學者主要三個維度去研究。空間維度是從國內國際兩個視角去研究城市治理，形成空間對比;橫向維度是如何使城市治理的研究全面化，使得城市治理理論涵蓋更多的內容;縱向維度是怎樣推進城市治理縱深發展。要推動城市治理體系現代化，需處理好不同視角之間的邏輯關系，用多元思維去理解城市治理。

（二）對中國城市治理的展望

現代城市治理理念尚未深入人心、社會參與機制和渠道不暢、缺乏專業機構、政府管理理念與能力有待提高等原因導致我國城市治理還未體系化，治理能力偏低，仍處在城市治理轉型的陣痛期。目前我國城市的治理水平在不斷提升，但是要實現城市治理能力和治理體系現代化，我們還有一段很長的路要走，學界對于“城市治理”理論的研究也會持續深入，可以從理論和實踐兩個方面加強研究。

1.理論層面：理論系統化與多元化。城市治理工作是一項系統工程，那么研究城市治理的理論也應進行系統化。其一，中國城市治理研究未來將持續增長，亟待突破一些瓶頸，需要的是理論創新發展，將現有的城市治理理論進行歸類、整理或加工，使其集中起來作有系統的排列。其二，推動跨學科交流，先前的城市治理研究較多集中于學者本學科領域，比如說研究政治學的學者可以從城市政治學、經濟學、環境科學等多學科視角去分析和理解城市治理問題，當然這也要求學者去多關注其他學科的相關知識，拓展多元思維。其三，研究主題貼近實踐，將研究重點與中國城市治理所面臨的實際情況相結合，更接地氣和更具實用價值。城市治理理論應克服困難，整合不同學科的研究特點，從中國城市治理的實踐出發，形成城市治理新的理論體系。

從多元維度對城市治理新體系進行完善。政治維度，學界可以從增強政民互動，拓寬和完善民意反映渠道，各級人大代表也應深入社區了解居民的實際情況，實實在在地了解、反映和解決問題等角度出發。經濟維度，在第三次工業革命的大背景下，如何更好地與人工智能、大數據相結合，在建設社會主義現代化強國的道路上，學界也要實現理論現代化。社會維度，研究城市治理正是為了社會主義和諧社會的建設，形成個人自身的、人與人之間的、社會各系統、各階層之間的和諧，建設和諧友善安定有序的城市社會。生態維度，城市的發展并不是只能以犧牲環境為代價，需要我們多從美麗城市建設與城市治理相適應的角度出發。國際化維度，不僅要研究和借鑒西方發達國家的城市治理理論，而且對于一些發展中國家，諸如印度孟買的城市治理理論和實踐，我們也要抱有虛心學習的心態，汲取經驗教訓，助力中國城市治理。

2.實踐層面：中國特色城市治理道路。首先，建設“服務型政府”，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，發揚“為人民服務”的宗旨。雖然理論層面達成了共識，但是實踐中仍存在少部分的“官本位”思想，認為權力就是最好的治理手段，這樣容易造成政府和其他主體間的脫節，亟待規范行政權力，真正做到簡政放權。其次，鼓勵支持并引導非政府組織。現有的一些社會組織尤其是志愿者組織，面臨著經費不足、人員流動大、體制障礙、缺乏規范化等難題，需要在立法上進行規范和司法保障、行政和社會提供支持與保障，使其規范化制度化常規化。第三，積極推動市民參與。推動城市治理更加民主化、科學化，也更有利于推動治理措施的實行。充分發揮各主體的積極性和創造性，建立多元參與、共同治理的發展模式，形成共建共治共享的城市治理新格局。第四，數字城市治理新方式。加強城市管理數字化平臺建設與功能整合，建設政府間、政府和社會之間綜合性城市治理數據庫，發展便民利民惠民智慧服務應用，讓城市治理更具智慧。

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責任編輯：秦利民