房產稅的職能探析

韋霞

摘 ?要：明確房產稅的職能定位是合理設計房產稅的前提條件，是實現房產稅改革目標的重要保障。在我國目前的經濟環境下，房產稅不宜普遍征收，導致房產稅的財政職能弱化，經濟職能凸顯，其中又以調節收入分配為首要職能。

關鍵詞：房產稅;稅收職能;收入分配

基金項目：本文為攀枝花學社科聯項目《攀枝花市房產稅稅率設計研究》階段性成果（SKL2015A22）。

一、房產稅改革的歷程

2003年10月14日，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的房產稅，相應取消有關收費。” 至此，房產稅改革被提上議程。2006年3月，十屆人大四次會議《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出：“改革房地產稅收制度，穩步推進物業稅并相應取消有關收費。” 2010年5月，國務院批轉發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見》，提出“逐步推進房產稅改革”。2011年1月，滬渝兩地開始房產稅改革試點，標志著房產稅的改革進入了新的階段，一度成為公眾關注的熱點。與營改增不同的是，房產稅試點范圍未能迅速推開，一度使得公眾懷疑房產稅改革是否進入了停滯階段。但是，回顧近幾年的兩會，我們不難發現房產稅的身影：2012年兩會提出“改革房地產稅收制度”，2014年兩會提出“做好房地產稅方法相關工作”，2018年兩會強調“穩妥推進房地產稅立法”，2019年兩會明確“健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法”。從去年的“穩妥推進”到今年的“穩步推進”，暗示著房地產稅正在漸行漸近，房地產稅立法的出臺或將可能在2021年。

房產稅作為房地產稅體系中的一個重要稅種，其改革的主要目標是對個人居住用房在持有環節征稅，改變現行房產稅對“個人非營業用房產”免稅的政策。這一改革連接了經濟、政治、法律和社會領域的各個方面，觸動了中央政府、地方政府、房地產商、銀行和持有房產的居民的各方利益，帶有強烈的制度轉型意味。無論贊成還是反對，房產稅改革已是大勢所趨，改與不改，已無爭議的價值。目前，我們需要的是正確認識房產稅，明確房產稅的職能定位，以便推進房產稅改革的順利進行。

二、房產稅的職能

稅收職能是由稅收本質決定的，內在于稅收分配過程中的基本功能，它是稅收自身固有的，因此是抽象的，無條件的。理論上，一般認為稅收具有“三職能”：財政職能、經濟職能、監督職能。任何一個稅種，都具備這三個職能，只是不同稅種對三個職能的體現程度會有所差異。其中，財政職能和經濟職能主要取決于稅制設計，監督職能主要取決于征管效率。目前，房產稅還處于稅制改革和設計階段，因此本文主要從稅制設計的角度，來討論房產稅的職能定位，即對財政職能和經濟職能進行探析。

（一）房產稅的財政職能定位

財政職能指的是稅收籌資財政收入的能力，這是稅收最基本的職能。有人認為，房產稅改革可以加強地方財源建設，在營改增之后為地方政府提供支柱稅種。本文認為，受各種條件的制約，在相當長的時間內，房產稅很難成為地方主體稅種，其財政職能的定位非常有限。如果房產稅成為主體稅種，要充分發揮財政職能，那么在進行稅制設計時，從征稅范圍來看必然是普遍征收，稅收優惠較少。這會在很大程度上引起公眾的反感，降低公眾的稅收遵從度，引發集體抗稅，從而無法順利推進改革進程，甚至影響社會穩定。究其原因，其一，房產稅作為直接稅，納稅人需要在房產保有期間終身自行繳納，并且是用其他稅后收入繳納，征稅對象與稅源分離，即使年收入為零，也需要繳納。因此房產稅是所有稅種中最能增強納稅人“稅意識”的稅種，也是最能引起納稅人“稅痛感”的稅種。其二，房產稅通常以房產的評估值為計稅依據，需要政府組織評估，納稅人完全不能控制稅額的大小，納稅籌劃空間非常有限，容易產生被“剝削”的感覺。其三，現階段納稅人權利未得到有效保護，公眾話語權缺失，對政府財政收支決策的影響微乎其微，對稅收“用之于民”的感受不足，對政府缺乏信任。因此，我國的房產稅在相當長的時間內應該是選擇性征收，只涉及很小比例的人群，從而這種房產稅的職能定位就不應該是打造主體稅種與籌資財政收入，而是出于調控的意圖。

（二）房產稅的經濟職能定位

經濟職能是指稅收分配對生產經營單位和個人的經濟行為產生的影響。政府利用稅收的經濟職能，通過征稅對象的選擇、稅率的設計以及稅收優惠的運用等，實現國家的經濟政策目標，調節不同主體的經濟利益，從而協調社會經濟的發展。

從目前的研究來看，房產稅的經濟職能主要集中于三個方面的討論：一是調控房價，二是調節收入分配，三是引導合理消費。

1.調控房價

房產稅改革的一個重要背景就是近十多年我國房價節節攀升，系統宏觀調控政策收效甚微。因此很多人寄希望于房產稅能夠使房價大幅下降。但是，房產價格受多重因素的影響。房產成本、供求關系、貨幣政策、稅收政策、收入水平都會影響房產價格，房產稅只是其中之一。在我國目前收入差距巨大、土地資源稀缺、地價節節高漲的環境下，房產稅的開征根本無法逆轉我國城鎮化快速發展進程中房產上揚這一趨勢，只是會使房價上漲的幅度緩一點，但并不足以成為促進房價理性回歸的主要工具，其調節房價的效力只是輔助性的，甚至不及限購、保障性住房建設等手段有力。

2.調節收入分配

在稅收理論中，調節收入分配是稅收非常重要的功能。相對于流轉稅而言，直接稅通常被認為是最具收入調節功能的稅類，典型的如個人所得稅和財產稅。相對于規模龐大的隱性個人所得稅收入，房產稅調節收入分配的作用更容易實現。同時，因為房產不可隱匿，房產稅難以偷逃。因此，對特定房產的財富存量征收房產稅能夠降低納稅人的可支配收入。有多套房的人、住豪宅的人，適當地為財政收入多作一些貢獻，這符合支付能力原則。但是如果房產稅收入的規模過小，其調節作用也非常有限。因此，要充分發揮房產稅的收入調節功能，在稅制設計時，除了限制征稅范圍外，還需要考慮適當提高邊際稅率。

3.引導合理消費

房產稅改革之后，考慮到房產稅負擔，更多的普通家庭會選擇購買小戶型住房，更多地考慮免稅范圍內的住房。由于居民家庭住房消費偏好的改變，為適應市場城需求，房地產開發商也有意提供更多的小戶型住房，這有利于促進土地的節約利用，實現資源的合理配置。為了實現房產稅的這一調節功能，在稅制設計時，需要合理制定免稅面積。此外，房產稅的開征增加了擁有多套住房的成本，房產投資或投機的收益會減少，這會在一定程度上降低高收入人群對房產的投資或投機需要，從而使更多的房產回歸其本身的“居住”功能。

三、小結：

通過上述分析，本文認為現階段房產稅的財政職能弱于經濟職能，房產稅改革的目標重在發揮其經濟職能。而經濟職能中，第一層次是調節收入分配，第二層次是引導合理消費，第三層次是調控房價。原因在于調節收入分配的根本目的是促進社會公平，而公平正是稅收的首要原則。事實上，滬渝兩地關于房產稅改革試點的暫行辦法中都明確提出，征收房產稅的目的是合理調節居民收入分配，正確引導住房消費。在正確認識房產稅職能的基礎上，為了充分發揮房產稅的調節職能，實現房產稅的改革目標，在設計房產稅時，需要重點考慮以下稅制設計問題：（一）征稅范圍。從調節收入分配的角度來看，房產稅的征稅范圍不應是普遍征收。因此，在確定征稅范圍時需要考慮農村住房與城鎮住房、存量房與新購房、普通住宅與豪宅、一套房和多套房的稅收差異。（二）稅率。從稅收公平的角度來看，房產稅的稅率形式應選擇比例稅率。在此基礎上為了更好地發揮房產稅調節收入的職能，不應該采用單一的比例稅率，而是要區分房產的不同類型和檔次設計不同的稅率，要考慮采用差別稅率或累進稅率。（三）計稅依據。計稅依據是決定稅負的主要因素之一，是事關房產稅能否體現稅收公平的原則性問題。房產稅計稅依據的設計主要涉及選擇房產余值、房產交易價格還是房產評估價格，在選擇時既要考慮相關金額的易獲取性，還要考慮其能否體現房產的真實價值。

參考文獻：

[1] 胥玲，邢麗. 基于國際比較視角正確認識房產稅職能[J].稅務研究， 2012（10）.

[2] 石子印. 我國房產稅：屬于與功能定位[J].經濟問題探索， 2013（05）.

[3] 唐明. 房地產稅改革為何啟而難動[J].當代財經， 2013（08）.

作者簡介：

韋 ?霞（1977-），副教授，注冊會計師，主要研究方向：稅收理論與實務。