城市規劃審計思路及常見問題探析

孟安玉

摘 ?要：城市規劃審計的基本思路是，在掌握規劃管理部門工作運行流程和工作重點的基礎上，圍繞《城鄉規劃法》及相關法規審查城市規劃的編制、實施、監督等方面的情況。

關鍵詞：城市規劃;規劃制定;規劃實施;規劃監督

首先要掌握被審計單位的工作運行流程和工作重點。通過與單位業務人員談話詢問，審閱制定的有關規劃管理的法規制度文件、業務文書和工作總結等資料的方式，摸清其工作運行流程和工作重點。如大部分城市都根據相關規定成立了城市規劃管理委員會，負責城市規劃管理重要事項的決策、協調工作，委員會主任由市長擔任;有些城市的規劃監督、執法工作不由規劃局負責，而在城市管理綜合執法局;有些市縣的規劃管理工作分區域由建設局、工業園區管委會負責。對這些規劃管理工作情況的了解是進行下一步審計的基礎，也是對審計發現問題的責任單位進行認定的依據。

一、規劃制定方面

要順著“省域城鎮體系規劃-城市總體規劃綱要-總體規劃-控制性詳細規劃（基礎設施和公共服務設施專項規劃）-修建性詳細規劃-近期建設實施規劃”的主線，通過審閱規劃修編申請、上級政府審批文件，檢查城鄉規劃的編制、審批和修改是否符合法定權限和程序;通過將下位規劃與上位規劃進行銜接性對比，檢查下位規劃的編制、修改是否以上位規劃為依據，上位規劃確定的強制性內容是否在下位規劃中得到貫徹落實。這方面常見的問題比較多。

一是未對城市總體規劃的實施情況開展及時評估。《城市總體規劃實施評估辦法》規定，要將依法批準的城市總體規劃與城市現狀情況進行對比，全面評估城市總體規劃各項內容的實施情況，客觀分析城市總體規劃的實施效果。《甘肅省城鄉規劃條例》規定，每3年應當對城市總體規劃開展1次評估，每5年對鄉鎮規劃和城鎮體系規劃開展1次評估。評估后認為確需修改規劃的可提請修編規劃。

二是城市總體規劃修編進展緩慢，規劃編制滯后于城市建設。城市總體規劃的調整和修編需要經過資料收集與分析、方案制訂、評審修改等一系列過程，需要耗費一定的時間，這有利于保證規劃本身的科學性、合理性，但有些城市總體規劃修編時間長達6年，造成控制性詳細規劃、修建性詳細規劃缺乏上層規劃的指導、約束而無法深化細化，且缺乏合法性和強制性，導致規劃對具體的微觀建設起不到從嚴控制的作用。

三是控制性詳細規劃覆蓋率低，對城市建設的控制引導依據不足。新增規劃用地的控制性詳細規劃應當在總體規劃批準后的2年內完成制定。

四是控制性詳細規劃、專項規劃對城市總體規劃確定的強制性內容調整較多。有些城市隨意改變規劃確定的地塊用途及兼容性、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施等強制性內容，出現城市建設不是圍繞規劃轉而是規劃圍繞建設轉的局面，損害了規劃的“龍頭”作用和強制性、嚴肅性。

二、規劃審批備案方面

《城鄉規劃法》對省市縣鄉各層級城市的各類規劃的修編審批、備案等程序都有明確的規定，審計人員順著法定的規劃修編程序，通過審閱規劃修編過程中形成的程序性文件以及詢問被審計單位人員，比較容易發現這方面的問題。這方面問題主要有，一是未經審批修改和調整控制性詳細規劃、專項規劃等;二是對規劃的修改調整未經專題論證，未征求利害關系人意見、未向社會公示等;三是經過審批的規劃未按規定向同級人大和上級政府備案。

三、規劃實施方面

對規劃實施情況的審計，要順著“控制性詳細規劃-用地規劃許可證（規劃條件通知書）-工程規劃許可證（建設工程設計方案核定通知書）-建設工程規劃竣工驗收合格書”的邏輯關系，對比規劃條件是否依據控制性詳細規劃的強制性內容擬定，工程建設是否執行了規劃條件等，逐個環節審查控制性詳細規劃的執行實施、控制遵守情況。對這方面的問題審計人員應當作為審計重點進行審查。

一是違反城鄉規劃法城鄉規劃集中統一管理的規定，下放管理權，存在多個單位行使規劃許可，多頭審批“一書兩證”的現象。《甘肅省人民政府關于進一步加強全省城鄉規劃工作的意見》（甘政發〔2014〕94號）明確指出，各市縣政府要對所轄行政區域范圍內的城鄉規劃工作實行統一管理，不得隨意下放城鄉規劃管理權。一些城市以政府文件形式將中心城區城鄉規劃管理職能下放到區政府、開發區或工業園區管委會，城市規劃多頭管理，多頭審批“一書兩證”，難以保障城市總體規劃統一管理和實施。

二是突破總體規劃確定的城市建設用地規劃范圍進行建設。一些城市直接在總體規劃確定的用地范圍外進行新區、開發區、工業園區建設，嚴重違法。

三是按照未經批準的控制性詳細規劃許可項目。以未經審批的城市總體規劃編制的控制性詳細規劃許可項目，法定依據不足，還存在隨意調整強制性指標情況。

四是違規審批建設項目，規劃許可中違規調整控制性詳細規劃確定的強制指標或違規變更規劃條件。

四、 規劃監督檢查方面

對規劃監督檢查方面問題的審查，審計人員要采用查閱執法案卷，現場查看，從媒體、網絡等渠道了解該地區違法建設輿情，抽查重點市政公用、商業開發、及關注度高的項目等方式進行審查。 這方面問題主要有兩類。

一是將城鄉規劃的違法違規查處處罰權委托到城市綜合執法局負責實施，存在部門之間分工協作機制缺失，違法違規建設項目得不到查處，違法責任主體得不到追究處罰的問題。將城鄉規劃的違法違規查處處罰權委托到城市綜合執法局本身符合中央精神，但委托后執法效果大打折扣確是問題所在。對此類問題的審查，就要求審計人員通過到項目現場實地查看，通過發現一定量的未被依法查處的違法建設案件來確定，如規劃區內存在已建成建筑物頂層擅自加建和城中村自建房的加層、加建現象，未按照核定的規劃條件進行工程建設以及未批先建等違法建設行為。

二是對違法建設案件未進行依法處理。住建部《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》，對尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的情形、無法采取改正措施消除影響的情形、按期拆除的、逾期不拆除的、不能拆除的均有詳細明了的處理處罰依據和措施。同時還規定，處罰機關按照以上規定處以罰款，應當在違法建設行為改正后實施，不得僅處罰款而不監督改正。在規劃執法實際工作中，就存在不嚴格按照法定比例進行處罰、對違法建設行為僅處罰款而不監督改正的問題。

對規劃實施和規劃監督檢查方面的審計，審計人員可以充分利用省級規劃管理部門衛星遙感監測輔助城鄉規劃督察中圖斑反映的規劃違法違規行為成果。

參考文獻：

張艦.“城市總體規劃實施評估理論與方法研究。” 研究生部 （2012）.

趙明鳳.“關于做好審計工作的思路和探討。”太原城市職業技術學院學報 9（2011）：75-76.

張艦.“城市總體規劃實施評估理論與方法研究。” 研究生部 （2012）.