中國電力行業規制改革歷程

王豐

摘要：1949年至今，中國電力經歷了三個時期：計劃經濟時期（1949～1978），改革初期的探索時期（1978～1985）和如今的市場經濟時期。對應這三個時期，分別進行了三次大型行業規制改革。文章試圖按照時間順序，通過對改革前、改革措施及成效三方面的分析，梳理中國電力行業規制改革歷程，總結中國電力行業改革所解決的問題及遺留的缺陷。

關鍵詞：中國電力;行業規制改革;經濟體制;政企分開

1949年至今，中國電力經歷了三個時期：計劃經濟時期（1949～1978），改革初期的探索時期（1978～1985）和市場經濟時期（未成熟）。對應這三個時期，分別進行了三次大型改革。總的來說，電力行業是國民生活命脈，戰略意義重要，所以電力行業改革與我國20世紀的歷史進程是密不可分的。中國在1949年中華人民共和國成立到1979年改革開放之前，一直執行嚴格的計劃經濟體制。即實行生產資料公有制，并在管理國民經濟方面，由國家制定統一計劃。在當時，中國政府把控著主要的經濟部門，代替企業和個人做出決策。

一、計劃經濟時期（1949～1978）

（一）改革前

在這次改革之前，我國長期以來一直面臨著嚴重的領土主權問題。19世紀80年代，滿清瀕臨覆滅，中國被八國聯軍瓜分，變成了分崩離析的半殖民地半封建國家。當時，中國外資電力企業的裝機容量占總裝機容量的46.4%，發電量占總裝機容量的57.6%;特別是在上海，外國公司的總裝機容量為79%，發電量占全市的85%。這種分裂的電力體系一直延續到1949年新中國成立。但中國收回領土主權后，全國的發電量少之又少。為確保國力，新中國政府實施了第一次電力工業改革，實行了全面國有化，高度集中的計劃經濟體制。經過政府機構的四次調整，電力管理部門發生了變化，這段時間一直持續到1979年。

（二）改革措施及成效

1. 電力行業的國有化

中國在1953年實施了第一個五年計劃，主要目的就是實現重要經濟部門的國有化。國有化主要出于兩方面的考慮：一是受到馬克思主義的影響，我們在政治經濟學當中也學過，資本主義市場具有不平等和周期性衰退的缺陷，中國政府認為國有化可以克服這一缺陷;二是因為電力行業具有非常重要的戰略意義，為了國家安全，中國決定對其進行絕對的控制。

新中國根據不同企業的性質采取了不同的措施：一方面，沒收了官僚資本所有的企業，對外資企業實行軍方管理;另一方面，對私營企業，也就是當時所說的民族資本，進行社會主義改造，不沒收，但是取消他們的決策權，讓他們服從政府管理。

2. 中央計劃下的電力行業政府規制

這意味著實施高度集中的計劃經濟體制，電力行業的一切業務和生產活動都要由政府部門直接指揮，財政方面也都交由政府管理。實踐證明，這種體制在當時確實是一個正確的決定。從1949年到1978年的30年中，我國的電力生產能力增長了30倍。中國的年發電量在世界上的排名從1949年的第25位躍升為1957年的第13位。

這一時期的改革可分為四個階段：燃料工業部階段（1949～1955），1949年，我國中央政府組建了燃料工業部，統一管理煤炭、石油和電力工業;電力工業部階段（1955～1958），1955年，我國將電力工業從燃料工業部中單獨劃分出來，成立電力工業部;水力電力部階段（1958～1966），1958年南寧會議提出了水主火輔的發電發展方針。在這個方針的指導下，我國將水利部和電力工業部合并，成立了水利電力部。特殊的時期（1966～1978），1967～1970年，中央將權力下放給地方，設置水利電力部革委會，但是損失慘重，于是又在1975年恢復了水利電力部的體制。

二、改革初期的電力體制改革探索（1978～1985）

（一）改革前

這次改革之前，電力行業基本上由中央政府通過國企來運營。但是當時存在兩個問題，一是政府在電力行業中起到的是幕后指揮的作用，但是并不直接對消費者和股東負責，對市場需求不敏感，這就導致電力行業很難改善服務質量和推動技術進步;二是“經濟發展，電力先行”是一個基本規律，但是由于當時電力建設完全靠政府投資，電力行業資金短缺，嚴重限制了電力的發展，電力也因此成為了當時制約中國經濟發展的主要障礙。為了解決這兩個問題，電力行業進行了第二次改革。

（二）改革措施

1. 高度集中的電力行業管理模式

具體措施包括電網集中統一管理、需求側節約用電、提高裝機容量、引進大機組等。

2. 國有電力企業建立經濟責任制的嘗試

1979年4月，中央工作會議決定擴大公司自治，政府向公司提供了十四項經營權，包括生產自主權，原材料購買權，勞工權和產品銷售權等。這一改革改善了上述兩個問題，但最關鍵的一點是，它為計劃經濟向市場經濟的轉型奠定了基礎。

三、電力行業市場化改革（1985年至今）

這次改革是一場持久戰，主要分為三個階段：集資辦電，政企合一階段（1985～1996）、政企分開，省為實體階段（1997～2002）、廠網分開，競價上網階段（2002至今）。

（一）集資辦電，政企合一階段（1985～1996）

在這個階段，中國正面臨長期電力短缺、中央政府財政資源不足、電力行業效率低下的問題。因此，政府開始改革電力體制，主要是放開投資權，及賦予國有企業獨立經營權。這個階段的改革包括三個方面：

1. 電力行業投融資渠道和方式的改革

具體措施如下：（1）集資辦電。之前投資一直由國家行政管控，但這個階段地方政府、國企、外企、私企等都可以投資電力;（2）征收兩分錢電力建設資金。國家規定對全國所有企業征收這一資金，每度電兩分錢，相當于一種特定用途的稅收;（3）發行電力債券和股票;（4）國際金融機構貸款。

2. 國有電力企業經營方式改革

主要措施有撥改款，開展多種經營，簡政放權，承包經營等。

3. 電力行業組織結構

采用縱向一體化管控結構，體現行政管控與經濟管控的雙重特征。

這個階段的改革創造了一種投資激勵機制，成功解決了發電的資金問題。到1997年，全國嚴重的電力短缺狀況基本得到緩解。但是這一時期政府的管理并沒有隨著市場結構的出現進行調整，采用的依然是計劃經濟的管理模式。這一階段解決的僅僅是發電的投資環節，配送環節還存在很大問題，比如沒有配套法規控制成本，電價節節攀升。因此，電力行業又進入了下一輪的改革。

（二）政企分開，省為實體階段（1997～2002）

這個階段的改革總的來說，并不成功。省為實體本意是想將國家電力公司拆分為各省的電力公司進行自主經營，但卻沒想到演變為了省為壁壘。形成了嚴重的地方保護主義，導致全國范圍內的供需失衡。關于價格，1999年國家電力公司進行了競價上網的市場化改革試點，但因為受到亞洲金融危機的影響，被迫叫停。

（三）廠網分開，競價上網階段（2002至今）

1. 廠網分開

廠網分開就是將國家電力公司拆分，打破了縱向壟斷。但并不同于上一階段的“省為實體”。國家電力公司被拆分為兩大電網（中國電網和南方電網），五個發電集團和四個輔助集團。

2. 市場準入

市場準入方面，我國從投資準入，環境準入和電力許可證三個方面進行改革。在之前投資準入已經基本完善，所以這個時期只是將投資范圍作了進一步擴大。環境準入是為了保證我國的可持續發展，解決一系列的能源和氣候問題。此外我國還實行電力許可證管理，目的就是規避風險，保障電力行業的專業性和安全性。

3. 電力行業定價

對于電力行業定價，近年來一直呈現降價趨勢。2003年左右，我國實行單一電價，部分電量競爭的市場模式，有效地控制了電價瘋漲。2009年，國家發改委起草了《關于加快推進電價改革的若干意見（征求意見稿）》，要求全國銷售價格從當日起每度增加2.8分錢，住宅用電價格暫時不會調整。未來，居民將逐步采用逐步增加的電價，用電量越多，電價越高，以倡導節約用電的社會觀念。2016年，國家電網公司全年為用戶降低成本超過1400億元。2017年，國家電力公司實施新一輪降費措施，包括全面推進剩余省級電網輸配電價改革，擴大發電企業和用戶直接交易規模等。

四、結論

到現在為止，我國電力行業規制改革解決了諸多問題，但是依然暴露出許多體制的缺陷。主要有以下兩點：中國電力行業規制改革滯后，引入競爭的范圍和程度十分有限，缺少相關的法律法規。電價規制一直延續政府定價模式，沒有科學的定價方式，電價不能彌補環境成本，沒有辦法應對供求不平衡的問題。總而言之，中國是一個發展中國家，電力行業規制改革的過程長路漫漫，任重而道遠。

參考文獻：

[1]李治.中國電力行業規制集權化效果研究[D].云南師范大學，2016.

[2]趙擎.中國電力行業價格規制改革研究[D].武漢紡織大學，2015.

（作者單位：云南農業大學經濟管理學院）