淺談《收費公路管理條例》在運營管理中存在的主要問題及政策建議

馬玲

一、《收費公路管理條例》對規范和促進收費公路發展起了重要作用

1984年國務院確定了“貸款修路、收費還貸”政策后， 1990年，云南省第一條利用世界銀行貸款修建的楊武至紅龍廠公路建成開始收取車輛通行費，1996年，隨著云南省第一條高速公路昆明至嵩明高速公路建成開始收取車輛通行費，云南收費公路建設走入了快車道。2004年頒布的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），對規范和促進收費公路發展起到了重要作用。以收費公路占云南省73%的云南省交通投資建設集團有限公司（以下簡稱云南交投）為例，截止2019年6月底，收費公路里程達到3829公里，其中高速公路突破3716公里。

但是，由于制定《條例》全國收費公路主體是二級公路，政策設計時主要考慮二級公路的基本情況，近年來收費公路結構發生了巨大變化，高速公路占比越來越高，二級收費公路趨向消亡，公路造價和養護運營等成本費用也不斷提高，收費公路籌融資能力明顯減弱，債務風險不斷累積，路網管理效能不高等問題日前凸顯，《條例》已不適應全面深化改革、保障公路可持續發展的需要。交通運輸部自2015年起啟動了《條例》的修訂工作，修訂過程中，伴隨著國家財稅體制、投融資體制改革，收費公路發展的環境又發生了深刻變化，隨著深化收費公路制度改革取消省界收費站工作的推進，盡快修訂并出臺《條例》迫在眉睫。

二、運營管理中存在的主要問題

（一）收費期限

1.相關規定：第十四條規定政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年，中西部最長不得超過20年;經營性公路最長不得超過25年，中西部最長不得超過30年。

2.存在問題：一是限定收費年限后，只有提高收費標準才能保證到期還清貸款，收回投資。但為服務于社會經濟發展需求，滿足民眾出行需要，收費標準客觀上不能設置過高，必須控制在一定范圍內才能被接受，導致部分收費公路到期無法還清貸款，有可能引發區域性系統性金融風險。二是云南省地質地貌復雜，收費公路普遍存在橋隧比高、建設成本高、貸款比例高、養護運營成本高、車流量小、投資回報周期長、盈利能力不強等實際情況，收費公路經營困難，舉步維艱。2018年，云南交投通行費收入120億元，還本付息支出271億元，通行費收入無法覆蓋還本付息支出。三是隨著新建公路向山嶺重丘區和經濟落后地區延伸，建設成本提高，按現行收費標準和收費年限難以獲得投資回報，導致社會資本投資意愿不強，建設項目難以落地。

（二）收費標準

1.相關規定：第十五條規定收費標準依照價格法律、行政法規的規定進行聽證;第十六條規定收費標準根據公路的技術等級、投資總額、當地物價指數、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計算確定。收費標準需要調整的，依照第十五條規定的程序辦理。

2.存在問題：一是新建公路測算收費標準時，除投資總額確定外，合理回報沒有原則性規定，對未來二三十年的車流量、養護運營成本、償債等通常是在歷史資料基礎上，通過對未來發展趨勢的判斷，運用數學模型計算的，預測結果具有不確定性。并且考慮到物價水平，客觀上不能設置過高，這也是為什么全國的收費公路建設時間、投資、車流量不同，但是收費標準總體相差不大的主要原因。二是從區域經濟發展、路網結構變化、平衡路網車流量、發揮路網整體效率等角度出發，收費標準在某個時期內需要一定幅度的調整，且調整后還需根據車流量變化適時微調，若每次調整均按《條例》規定辦理，容易錯失最佳時機且浪費政府資源。

（三）減免政策

1.相關規定：第七條規定軍警車、搶險救災車、跨區作業的聯合收割機、運輸聯合收割機（包括插秧機）的車輛免交通行費。第十六條規定在國家規定的綠色通道上運輸鮮活農產品的車輛，可以適當降低收費標準或者免交車輛通行費。

2.存在問題：一是減免范圍廣、項目多，減免額高。在國家規定的免費車、綠色通道運輸鮮活農產品車輛和重大節假日小客車免收以外，云南省內出臺了跨境運輸優惠、貨車云通卡20%優惠、郵政車20%-25%優惠、冷鏈運輸30%優惠、甩掛運輸30%優惠、蒙新新河高速客車10%優惠等減免政策。2019年上半年，云南交投累計減免通行費23.06億元，占通行費收入的37.63%。二是查驗困難。運輸鮮活農產品車輛難以依靠科技手段進行查驗，實際操作難度很大，需要投入大量的人力物力用于安全防護設施和查驗點的建設，以確保車輛能夠快速通過收費站，時常出現假冒運輸鮮活農產品車輛惡意圍堵收費站點，增加了大量的收交矛盾，影響收費公路正常運營。三是政策性減免給收費公路帶來收益損失的補償政策一直未能明確，收費公路經營越發困難，只能通過舉借新債暫時維持。

（四）偷逃費處理方面

1.相關規定：第三十三條規定對依法應當交納而拒交、逃交、少交通行費的車輛，有權拒絕其通行，并要求其補交應交納的通行費。任何人不得為拒交、逃交、少交通行費而故意堵塞收費道口、強行沖卡、毆打收費公路管理人員、破壞收費設施或者從事其他擾亂收費公路經營管理秩序的活動。發生以上行為時，收費公路經營管理者應當及時報告公安機關，由公安機關依法予以處理。

2.存在問題：一是由于對偷逃通行費行為沒有明確的懲治手段和措施，無法有效遏制偷逃費行為，部分路段甚至出現黑、惡勢力參與，攜帶自制武器形成團伙采用沖卡、倒卡、非法破壞道路護欄等手段偷逃通行費，嚴重擾亂了貨運市場及通行環境，收費人員的人身安全受到嚴重威脅。二是取消高速公路省界收費站后，聯網里程大幅增加，跨省通行車輛在出口收費站交費金額隨之大幅增加，云南省又處于全國公路網的末梢，運輸誠信體系尚未建立健全，防范和打擊偷逃通行費形勢嚴竣。

三、修訂《條例》的相關政策建議

（一）建議不設立最大收費期限。政府還貸公路按照償還貸款本息需求的原則，經營性公路以償還貸款本息并取得合理回報的原則，由各省按公路投資、車流量、運營養護成本、貸款、財務費用、企業稅負、投資回報等因素，結合當地經濟狀況合理確定。

（二）建議明確經營性公路合理回報的原則，建立靈活的收費標準定價機制。在車流量較大或高鐵平行路段，試行政府指導價政策，在指定路段或時期，允許收費公路經營管理單位在一定范圍內對收費標準進行靈活調整，實現利用價格調節車流量、緩解擁堵等功能。

（三）建議明確對執行通行費減免政策給收費公路合法收益造成的損失給予專項補助，出臺減免政策的同時明確補償措施。明確建立收費政策定期評估制度，適時調整、解決存在的突出問題，提高階段性政策的適用性。

（四）建議明確各種偷逃通行費行為的法律責任，建立健全運輸誠信體系，與社會信用管理機構和其它行業聯動懲戒偷逃通行費失信人員;在一定范圍內合法賦予收費公路經營管理者一定的權利，處理少交、逃交車輛通行費行為。（作者單位：云南省交通投資建設集團有限公司）