行刑銜接視角下“掃黑除惡”的偵查策略研究

摘 要 比較2018年與2006年兩次打擊黑惡勢力的專項行動，除戰略部署升級外，由“打黑除惡”成為“掃黑除惡”，一字之差足以看出打擊黑惡勢力的決心與力度。故以現階段掃黑除惡專項斗爭的研究重點及實踐現狀為基礎，找到契合的偵查路徑便具有重要意義。本文以目前掃黑除惡專項斗爭的研究重點及實踐現狀為切入點，分析黑惡勢力的典型特征，為“掃黑除惡”專項斗爭提供借鑒。

關鍵詞 “掃黑除惡” 行刑銜接 偵查路徑

作者簡介：侯文杰，安徽公安職業學院，副教授，研究方向：法學、公共安全。

中圖分類號：D918 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.169

自2018年中共中央、國務院印發《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》以來，全國強力推進掃黑除惡工作。打擊黑惡勢力自2000年作為打黑除惡專項斗爭被公安機關第一次提出后，迄今為止以“打擊黑惡勢力”為主題的專項斗爭已開展多次，全國范圍內打擊黑惡勢力、具有較大影響的行動還包括2006年中央政法委部署的打黑除惡專項斗爭。

一、黑惡勢力的特點

“掃黑除惡”，顧名思義，掃清黑社會性質組織，鏟除惡勢力，其中的“黑”與“惡”含義有所不同：“黑社會性質組織”在《刑法》中有明確規定，“惡勢力”則在2018年兩高的指導意見中首次明確概念，可以將其看作黑社會性質組織的雛形。惡勢力的行為模式及組織特征具有延續性，若不能及時鏟除，極易發展成為社會惡劣影響的黑社會性質組織。對于兩者的區分，關鍵在于判明是否有非法控制特征及經濟利益特征，是否非法控制特定地區或者行業的社會秩序與是否以謀取非法利益為目的、具備經濟實力并用于違法犯罪活動是區分黑社會性質組織與惡勢力的核心標準。

對于兩者特征的分析，可以從行為特征、組織特征和經濟特征三方面展開。惡勢力與黑社會性質組織在行為特征中的共同點表現為多以暴力、威脅或其他手段，不同點則表現在危害經濟與社會秩序的程度及犯罪模式和業務有所不同：惡勢力多以地痞流氓常見的尋釁滋事等手段實現犯罪目的，但黑社會性質組織則有較為嚴密的犯罪活動流程，使非法放貸流程化。在組織特征方面，兩者的主要成員多有前科記錄，都存在核心角色，但黑社會性質組織結構更為嚴密。除違法犯罪所得外，黑社會性質組織有其他合法獲利渠道，但原始財富的積累通常離不開暴力、威脅或其他非法手段。

二、“掃黑除惡”置于行刑銜接視角下的必要性

基于黑惡勢力的行為特征、組織特征及經濟特征，現階段掃黑除惡工作還面臨著多重問題。涉案人員眾多，成分復雜，某些黑惡勢力主要成員具有政治光環;黑惡勢力違法犯罪行為類型眾多，以陶某案為例，非法開采及違規拆遷、開發等犯罪行為，伴隨著聚眾斗毆、非法占地、強迫交易、故意損壞公私財物、故意傷害等非法行為，衍生的犯罪類型復雜，查控難度大;涉案財物眾多，查封、扣押、移交、保管等工作復雜;黑惡勢力組織主要成員固定、關系穩定，常規偵查手段，如訊問等很難發揮理想效果等，加之辦案難度與快偵快辦間的矛盾、辦案層面未形成成熟的協同作戰實際效果等原因，致使掃黑除惡專項工作推進過程阻力較大。

之所以要將“掃黑除惡”置于行刑銜接視角下進行思考，是因為多數涉黑涉惡案件的認定需要專業支持。分析2016年-2018年中國裁判文書網中九個黑社會性質組織犯罪個案可知，黑惡勢力涉及較多的非法采礦、非法占地、尋釁滋事、故意毀壞公私財物、聚眾斗毆等犯罪，均屬于行政前置移交案件，若在行政執法過程中發現黑惡勢力犯罪的苗頭并采取合適偵查手段固定證據，對后期涉黑涉惡刑事案件的認定將事半功倍。但在現實的掃黑除惡工作中，前期行政執法過程多以罰代管，辦案人員無證據固定意識、甚至有些政府及相關成員成為黑惡勢力的“保護傘”，知情不報，導致涉黑涉惡線索未移送至刑偵部門，又或者前期刑偵執法人員有固定證據、移送線索的意識，但執法手段不合適、打草驚蛇，增加后期偵查人員辦案難度等，這些都是現階段由于行刑銜接效果不理想造成的工作困擾。

反思掃黑除惡工作在行刑銜接角度下的現狀，發現第一個問題在于對行刑銜接的認識過于片面。目前提到行刑銜接，第一反應是食藥環案件的偵辦需要做好行刑銜接工作。食藥環案件中行刑銜接的重要性基于此類案件屬于行政前置移交案件，這與涉黑涉惡案件的性質相似，決定了做好行刑銜接工作對于涉黑涉惡案件的查處同樣具有重要意義。但涉黑涉惡案件的暴力性、隱蔽性、復雜性等特點決定了此類案件的偵辦不能套用食藥環案件行刑銜接的模式。另外，要想做好掃黑除惡工作中的行刑銜接，需要明確現有工作中遇到的阻礙有哪些，進而有針對性的提出解決對策。

三、行刑銜接視角下“掃黑除惡”偵查路徑初探

“行刑銜接”并非法定概念，指的是行政執法中刑事司法的銜接，即在行政執法過程中發現涉嫌犯罪的案件需要形式處理時，案件從行政執法程序向刑事司法程序流轉的過程。缺乏指導性立法、銜接過程不順暢、移送程序不規范、管理考核不科學等都是制約行刑銜接發揮作用的障礙。若想將掃黑除惡偵查工作置于行刑銜接下考量并取得實效，這些都是需要解決的關鍵所在。

（一）完善高階立法，強化指導實效

截至目前國家層面上有關行刑銜接的法規主要有三部，分別是2001年國務院發布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2006年最高檢等4部門發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》和2016年公安部發布的《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》。通觀這三部法規，原則性強而指導性不足已成為突出問題。涉黑涉惡案件社會影響大、危害程度大，除核心犯罪活動外，多伴有行政違法行為，且兩者有一定關聯度，在前期情報工作扎實的前提下，公安機關提前介入，與行政執法機關分工配合，對于掃黑除惡工作的開展大有裨益，但借助部門法規等低階立法無法指導各部門協作的統籌工作，故而完善高階立法并且“弱原則、強指導”，成為行刑銜接視角下掃黑除惡工作開展的制度保障。

（二）加強組織管理，規范工作流程

現階段掃黑除惡工作在不同地區有各自的組織管理模式。安徽省要求對于涉黑涉惡案件的偵辦必須建立專案組，做到專案專辦;山東部分地市則在市局層面成立掃黑辦，經審核后和轄區共同辦案。無論哪種組織形式，在偵辦涉黑涉惡案件時，都離不開和其他行政執法機關的協調配合。成立專案組的優勢在于通常由分管領導擔任總指揮，資源協調與指揮調度具有權威性，專案組成員封閉辦案;掃黑辦與轄區共同辦案的工作模式則更重視前期對涉黑涉惡線索的核查，辦案組由掃黑辦、刑警隊及轄區派出所抽調出的民警組成，無固定辦公地點，在偵辦涉黑涉惡案件過程中仍承擔本單位工作。這是兩種較具有代表性的偵辦模式，但都沒有在組織管理層面體現出對行刑銜接工作的重視程度。專案組通常處理案情復雜的涉黑涉惡類案件、掃黑辦與轄區共同辦案的工作模式適合開展常態化的掃黑除惡工作，但任何一種工作形式，都離不開在組織管理層面中對行刑銜接的工作流程做出明確規定。其實無論哪種組織管理模式，在掃黑除惡的實踐中，行刑銜接的推動多靠領導的個人權威。行政執法機關是否及時移送涉黑涉惡線索、行政執法與刑事司法銜接中的證據移送、專業認定及信息共享等工作是否能夠取得實效，與是否能夠得到領導重視有很大關系。這種非常態化的行刑銜接工作模式有很大的弊端。首先，任何案件在偵辦過程中，都會或多或少吸收借鑒之前辦理的同類案件的經驗。由于涉黑涉惡系列案件前期以及在黑惡勢力發展過程中多伴有行政違法活動，已成為涉黑涉惡案件的共通性特點，若沒有常態化的行刑銜接工作模式，很難將之前偵辦案件的經驗用于之后的案件偵辦中。其次，在目前涉黑涉惡案件的偵辦過程中，已出現由于沒有出臺規范的工作流程造成的工作失誤及帶來的工作阻礙，像有些行政執法人員在對相對人問話的過程中，由于自身偵查素養不強，打草驚神甚至被別有用心之人套話;在移交證據材料時，由于前期證據保管不善造成的證據效力的喪失以及行政執法過程中收集的證據能否直接用于犯罪事實的證明等。另外，靠領導在個人層面推動工作的開展，受限于領導職責權限等原因，無法取得理想工作效果。

（三）明確考核機制，落實監督獎懲

在涉黑涉惡案件的偵辦中，行刑銜接效率低下的原因之一在于行政執法機關將案件線索移交給其他部門的意愿不高。之所以出現不愿合作的局面，主要在于目前對涉黑涉惡案件的偵辦中，不同部門合作的績效考核制度存在一定漏洞。將線索移送至偵查部門，由行政案件升級為刑事案件，是否可以在績效考核中平衡行政執法機關與司法機關間的關系，成為涉黑涉惡案件績效考核機制亟需破解的難題之一。提高行刑銜接工作效率的另外一個重要途徑是落實監督獎懲制度。有權力必須有監督，否則會造成權力的濫用。在現有涉黑涉惡案件的偵辦中，涉及到行刑銜接部分的管理并沒有明確的責任主體，監督多流于形式。若想切實發揮監督作用，從一開始涉黑涉惡線索的審核、公安機關偵查部門的提前介入、證據轉化過程以及責任主體的相互配合等都是需要考量的因素。獎懲，獎勵與處罰。涉黑涉惡案件的偵辦往往需要從不同部門抽調大量民警開展工作，參與辦案人員的原單位并沒有實質性獎勵，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，獎懲不明確極大地影響了涉黑涉惡案件偵辦工作的推進。若想真正提高涉黑涉惡案件偵辦中行刑銜接的工作效率，對掃黑除惡中表現突出的單位與個人，要給予物質或者精神上的表彰獎勵，對較為成功的案例可在本系統內作為經驗推廣;對于出現重大失誤的單位或者個人，有必要追究責任的，要從嚴追究責任，也可將涉黑涉惡案件中行刑銜接工作成效作為領導干部的考核標準之一。

四、結語

掃黑除惡是形成有效社會治理的現實需要。做好掃黑除惡工作不能僅憑偵查機關單打獨斗，要想實現良性的社會治理效果，需要打開涉黑涉惡案件的偵辦思路。在行刑銜接視角下研究掃黑除惡的工作路徑，完善高階立法、強化指導實效，加強組織管理、規范工作流程，明確考核機制，落實監督獎懲等都是可以切實提高行刑銜接工作效能的有效途徑。但從上述途徑的提出到實施，還需要經過大量調研才能出具細化的工作方案與辦法，這是本文的局限所在，也是未來值得關注的研究重點之一。

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